4.5.3.4 Verdedigbaarheid gelede normstelling

Zoals uiteengezet in paragraaf 3.4.5.3 doorbreekt gelede normstelling het wetssystematische uitgangspunt dat alle regels in het omgevingsrecht die voldoen aan het samenhangcriterium in beginsel ook in hetzelfde wetssysteem moeten worden geregeld. In het geval van de Wabo bestaat die doorbreking erin dat de regels niet allemaal zijn opgenomen in de Wabo, doch verspreid staan over Wabo, Besluit omgevingsrecht en Regeling omgevingsrecht. De memorie van toelichting op de Wabo vermeldt slechts dat in uitvoeringsregelgeving wordt voorzien.1 Er wordt niet gemotiveerd waarom voor gelede normstelling is gekozen, noch waarom is gekozen voor een driedeling, noch welke criteria gelden voor het opnemen van regels in Wabo, Bor en Mor. Ook de toelichting van de wetgever op Bor en Mor bevat eigenlijk niet meer dan een beschrijving van de inhoud van die regelingen.

Het is derhalve gissen of en zo ja welke van de door Veerman genoemde overwegingen2 voor de wetgever aan de orde zijn geweest. Gelet op de inhoud van de bepalingen lijkt mij het meest voor de hand te liggen dat de wetgever van oordeel is dat het gaat om regels die snel moeten kunnen worden aangepast aan snel veranderende omstandigheden. Op zichzelf is dat in het algemeen wel verdedigbaar, zij het dat het van bepaalde onderdelen van beide regelingen niet direct aannemelijk is dat zij van de ene op de andere dag zullen worden aangepast. Te denken is bijvoorbeeld aan de in hoofdstuk 3 Bor opgenomen regels inzake het bevoegd gezag. Aangenomen mag toch worden dat een wijziging van bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning goed zal worden voorbereid en dat het nieuwe bevoegd gezag de tijd en middelen zullen worden gegund om de nieuwe taken uit te voeren.

Het valt ook op dat de wetgever geen criteria noemt die gelden voor het opnemen van regels in Wabo, Bor en Mor. Dat zou zeker voor de hand hebben gelegen nu de regels in Wabo, Bor en Mor voor 1 oktober 2010 veelal in andere wetten in formele zin, algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen stonden. Soms is een regel 'gedegradeerd' naar een lager wetgevingsniveau. Van de wetgever mag dan worden verwacht dat hij motiveert wat daarvan de reden is. Stond de regel voorheen op het verkeerde niveau en zo ja waarom dan? Het ontbreken van een duidelijke handleiding is de kenbaarheid van Wabo, Bor en Mor voor de praktijk niet ten goede gekomen. Het is mijn ervaring, dat gebruikers van de regels in het omgevingsrecht die zijn overgeheveld naar Wabo, Bor en Mor nu eenmaal min of meer verwachten dat zij de hen bekende regels terugvinden op hetzelfde wetgevingsniveau. Rademaker merkt in dit verband op dat er geen vaste regels golden om bepalingen op te nemen in Wabo, Bor of Mor. "Veelal werd gekeken naar een mogelijkheid om de Wabo zelf zo simpel mogelijk te houden."3

Hiervoor heb ik reeds opgemerkt dat gelede normstelling in het kader van de Wabo verdedigbaar is in zoverre dat is gedaan om regels die regelmatig moeten worden gewijzigd ook snel te kunnen wijzigen. Een verdedigbaar motief voor gelede normstelling is ook, dat het opnemen van alle in Bor en Mor voorkomende uitvoeringsregels in de Wabo de overzichtelijkheid van dat laatste wetssysteem niet ten goede zou zijn gekomen.

Dat neemt echter niet weg dat de wetgever niet heeft gemotiveerd, waarom is gekozen voor een driedeling in Wabo, Bor en Mor. Vanuit een wetssystematisch oogpunt lijkt mij dat het de kenbaarheid ten goede zou kunnen komen om Bor en Mor samen te voegen, zodat de gebruiker van de Wabo voor het antwoord op een aantal vragen naast het wetssysteem van de Wabo nog slechts één uitvoeringswetssysteem behoeft te raadplegen.