RvS, 27-05-2009, nr. 200806994/1/H3

Bij besluit van 20 april 2007 heeft de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister) het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Volkskrant B.V. (hierna: De Volkskrant) ingediende verzoek om openbaarmaking van drie documenten inzake de Nederlandse positie ten aanzien van een eventuele aanval op Irak (hierna: de documenten) afgewezen.

Bij besluit van 26 september 2007 heeft de minister het door De Volkskrant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 1 augustus 2008, verzonden op 4 augustus 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door De Volkskrant daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak de eerste vijf alinea's onder het kopje ‘Toelichting’ van één van de documenten, het memorandum van 19 augustus 2002, aan haar openbaar te maken. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft De Volkskrant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 september 2008, hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 20 oktober 2008 heeft De Volkskrant toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2009, waar De Volkskrant, vertegenwoordigd door [redacteur] in haar dienst, bijgestaan door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. G.H. van den Borne, ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.

Ter zitting is het hoger beroep, voor zover ingediend namens [redacteur], ingetrokken.

Ingevolge artikel 1, aanhef, en onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.

Ingevolge die aanhef, en onder c, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.

Ingevolge diezelfde aanhef, en onder f, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.

Het door De Volkskrant ingediende verzoek om openbaarmaking heeft betrekking op een memorandum van de waarnemend directeur Noord-Afrika en Midden-Oosten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van 19 augustus 2002, een codebericht van de Nederlandse ambassadeur te Washington van 8 februari 2003 en een bericht van de permanente vertegenwoordiger van Nederland bij de Verenigde Naties van 25 februari 2003. Het hoger beroep is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister dit verzoek, behalve wat de eerste vijf alinea's onder het kopje ‘Toelichting’ van het memorandum betreft, in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.

De Volkskrant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de documenten reeds openbaar zijn gemaakt, zodat de minister deze zonder meer aan haar ter beschikking had moeten stellen. Zij voert daartoe aan dat de documenten aan een aantal media zijn verstrekt, hetgeen onder verantwoordelijkheid van de minister moet zijn geschied, omdat aangenomen moet worden dat de documenten aanvankelijk uitsluitend bij hem of bij onder zijn verantwoordelijkheid werkende personen hebben berust.

Dat betoog faalt. De minister heeft gesteld dat hij de documenten niet heeft verstrekt aan personen voor wie deze niet bestemd zijn. Uit de omstandigheid dat de documenten aanvankelijk uitsluitend bij hem of zijn ambtenaren hebben berust, volgt niet noodzakelijkerwijs dat de minister ermee heeft ingestemd dat de documenten aan derden zijn verstrekt. Dat de documenten derhalve kennelijk zonder zijn toestemming in het bezit van derden zijn gekomen, brengt niet met zich dat zij moeten worden geacht openbaar te zijn gemaakt in de zin van de Wob. Een andere uitleg zou ertoe leiden dat een bestuursorgaan zich erbij moet neerleggen, dat derden buiten zijn toestemming om in het bezit zijn gekomen van bij hem berustende documenten zonder dat getoetst is of op grond van de Wob een recht op openbaarmaking bestaat, en zich niet kan verzetten tegen verdere bekendmaking van de inhoud van deze documenten. Een dergelijke uitleg is niet verenigbaar met het uitgangspunt van de Wob dat elk verzoek om informatie en elk voornemen tot het uit eigen beweging verstrekken van informatie moet worden getoetst aan de in deze wet neergelegde uitzonderingsgronden en dat in het geval van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad moet worden bezien of er aanleiding is voor een beperkte openbaarheid. Gelet hierop, is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat de documenten niet reeds openbaar zijn gemaakt in de zin van de Wob.

De Volkskrant betoogt voorts dat de rechtbank, door te overwegen dat artikel 11, eerste lid, van de Wob zich tegen openbaarmaking van de documenten verzet, heeft miskend dat de documenten niet uitsluitend ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld en niet uitsluitend persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, althans dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat dat wel het geval is. Zij voert daartoe aan dat uit het feit dat de documenten in het kader van overleg tussen landen zijn opgesteld, voortvloeit dat de documenten niet voor intern beraad zijn bestemd, aangezien dat begrip slechts betrekking heeft op het beraad binnen het verband van het desbetreffende bestuursorgaan. Voor zover de documenten wel ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld, hebben zij dat karakter volgens De Volkskrant verloren, nu zij aan een aantal media zijn verstrekt en voorwerp zijn geweest van uitzendingen van deze media en van een debat in de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Volkskrant voert tevens aan dat een verzoek van de Verenigde Staten, waar de documenten betrekking op zouden hebben, niet als een persoonlijke beleidsopvatting kan worden aangemerkt.

Ook dat betoog faalt. Na met toestemming van De Volkskrant ingevolge artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de documenten, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat deze ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld. Dat de documenten in het kader van overleg tussen landen zijn opgesteld, leidt niet tot een ander oordeel. Voor zover zij op dergelijk overleg betrekking hebben, is met de documenten beoogd om aan de minister en ambtenaren van zijn ministerie verslag te doen van hetgeen tussen Nederlandse en buitenlandse overheidsfunctionarissen in vertrouwen is besproken en om naar aanleiding daarvan voorstellen te doen, aanbevelingen te geven en mogelijke scenario's te schetsen.

Dat de documenten inmiddels in de publiciteit zijn gekomen, brengt, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, niet met zich dat zij niet meer voor intern beraad zijn bestemd, aangezien deze publiciteit niet voortkomt uit een besluit van de minister om de in de documenten opgenomen opvattingen, voorstellen, aanbevelingen en conclusies als definitieve standpunten over te nemen en bekend te maken. Voor zover de minister bij zijn brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 2 april 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 23 432, nr. 221) passages uit de documenten heeft geciteerd, geldt dat deze passages hierdoor weliswaar hun interne karakter hebben verloren, doch tevens — als onderdeel van een Kamerstuk — naar hun aard openbaar zijn. Gelet hierop, behoeven deze passages niet nogmaals op grond van de Wob openbaar te worden gemaakt. De Afdeling verwijst in dit kader naar haar uitspraak van 20 april 2005 in zaak nr. 200405981/1.

Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat de documenten, met uitzondering van de eerste vijf alinea's onder het kopje ‘Toelichting’ van het memorandum, overwegend persoonlijke beleidsopvattingen inhouden en dat de feiten die daarin voorkomen zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat zij niet van elkaar kunnen worden gescheiden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 november 2004 in zaak nr. 200308272/1), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob dat, teneinde te voorkomen dat de vrije meningsvorming wordt belemmerd, ook opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob worden beschermd. Derhalve dienen ook de in de documenten opgenomen opvattingen en voorstellen van buitenlandse overheidsfunctionarissen, welke een aangelegenheid met betrekking tot het beleid van de minister betreffen, als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van deze bepaling te worden beschouwd.

De Volkskrant betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat hij in redelijkheid ervan heeft kunnen afzien om ingevolge artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Wob informatie in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Zij voert daartoe aan dat het door de minister genoemde argument, dat de documenten vertrouwelijk dienen te blijven om adviseurs in staat te stellen onbevangen advies uit te brengen, niet in de weg staat aan verstrekking van informatie in geanonimiseerde vorm. Bovendien had de minister volgens De Volkskrant bij zijn afweging dienen te betrekken dat de documenten reeds in het bezit van een aantal media zijn gekomen.

Ook dat betoog faalt. Gelet op de inhoud van de documenten, valt niet in te zien hoe de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen in een niet tot personen herleidbare vorm kunnen worden verstrekt. Dat de documenten in het bezit van een aantal media zijn gekomen, brengt niet met zich dat de minister desalniettemin de informatie ingevolge artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Wob had kunnen verstrekken, nu deze bepaling slechts de bevoegdheid geeft om informatie in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Derhalve heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat hij in redelijkheid ervan heeft kunnen afzien om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 11, tweede lid, eerste volzin van de Wob.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak, voor zover bestreden, dient te worden bevestigd.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover bestreden.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.

w.g. Slump voorzitter

w.g. Neuwahl ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2009