CBb, 09-06-2004, nr. AWB 95/912

Op 18 juli 1995 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een namens verweerder door de voorzitter van het Hoofdproductschap Akkerbouwproducten (hierna: HPA) op 19 juni 1995 genomen besluit.

Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellante heeft gemaakt tegen een heffing die haar was opgelegd op grond van Verordening (EEG) nr. 2670/81 wegens het niet voldoen aan de exportverplichting van partijen C-suiker in het jaar 1993.

Bij brief van 15 augustus 1995 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.

Verweerder heeft op 26 oktober 1995 een verweerschrift ingediend.

Op 18 december 1995 heeft appellante een conclusie van repliek ingediend en bij schrijven van 16 januari 1996 heeft verweerder gedupliceerd.

Op 16 juni 1997 heeft appellante de gronden van haar beroep verder aangevuld.

Op 29 januari 1998 heeft verweerder, desgevraagd, een aanvullend verweerschrift ingediend.

Op 15 april 1998 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.

Bij beschikking van 8 juli 1998 heeft het College het onderzoek heropend in afwachting van een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de zaak van De Haan Beheer, C-61/98.

Bij brieven van 30 september 1999 heeft het College partijen in de gelegenheid gesteld opmerkingen te maken bij het arrest van het Hof van Justitie van 7 september 1999 in genoemde zaak.

Op verzoek van partijen heeft het College de verdere behandeling aangehouden hangende een bij de Europese Commissie ingediend verzoek tot kwijtschelding van de opgelegde heffing.

Op 29 oktober 2002 heeft appellante, nadat de Europese Commissie bedoeld verzoek

niet-ontvankelijk had verklaard, nadere opmerkingen ingediend.

Op 20 augustus 2003 is het onderzoek ter zitting voortgezet, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.

Bij Verordening (EEG) nr. 1430/79 was ten tijde en voor zover hier van belang het volgende bepaald:

Het Hof van Justitie heeft bij zijn arrest van 7 september 1999, C-61/98, De Haan (Jur. Blz. I 5003), onder meer het volgende voor recht verklaard:

Verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van de Europese Gemeenschappen (Pb. 1981, L 177) bepaalde, ten tijde en voor zover hier van belang:

Verordening (EEG) nr. 2670/81 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen

(Pb. 1981, L 262; hierna: de Verordening) bepaalde op 1 januari 1993, voor zover hier van belang:

Bij Verordening (EEG) nr. 1754/93 van de Commissie van 30 juni 1993 tot wijziging van onder meer Verordening (EEG) nr. 2670/81 is artikel 1 gewijzigd op een aantal verder voor deze zaak niet van belang zijnde onderdelen. Die wijzigingen zijn voor de eerste maal van toepassing voor uitvoercertificaten waarvoor op of na 1 juli 1993 een aanvraag wordt ingediend.

De Regeling suiker, isoglucose en inulinestroop (Stcrt. 1981, 135; hierna: de Regeling) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang, het volgende:

Overige exportzendingen.

ad 1. Ten aanzien van een aantal exportzendingen suiker bestemd voor C en D zijn de betreffende T-5 documenten voorzien van een onjuiste afstempeling, bijvoorbeeld "H" of voorzien van een C stempel aan de voorzijde, door het hoofdproduktschap terugontvangen. Voor wat betreft de in bijlage 1 genoemde zendingen heeft de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (FIOD) een rapport opgemaakt. Voor ons is uit de inhoud van dit rapport komen vast te staan dat deze C-suiker het grondgebied van de Europese Unie niet (tijdig) heeft verlaten. Uitstel van de bewijstermijn lijkt ons dan ook ten aanzien van deze zendingen geen zinvolle optie.

ad 2. Ten aanzien van een aantal exportzendingen met bestemming F zijn, in I onjuist afgestempelde T-5 documenten, bijvoorbeeld "J", door het hoofdproduktschap ontvangen. Ter zake van de in bijlage 2 genoemde partijen hebben wij aan de hand van deze documenten vastgesteld dat het verlaten van het grondgebied van de Europese Unie niet is aangetoond. Ook voor deze partijen heeft ons inziens uitstel van de bewijstermijn geen zin.

De FIOD is overigens nog doende met een rapport inzake de vervoerstroom van deze partijen.

ad 3. Voor wat betreft de overige partijen, voedselhulpzendingen e.d., zijn wij bereid de bewijstermijn te verlengen omdat de uitvoer ten aangifte vóór 1 januari 1994 heeft plaatsgevonden en ter zake van deze zendingen nog géén T-5 documenten zijn terugontvangen, zodat het ons nog niet duidelijk is of de partijen hun bestemming hebben bereikt. A heeft, namens uw bedrijf, voor deze partijen reeds een verzoek tot verlenging van de bewijstermijn ingediend. Het hoofdproduktschap heeft dientengevolge de bewijstermijn reeds verlengd tot 1 oktober 1994. (...) Na 1 oktober 1994 zullen wij een eventuele afrekening voor deze categorie zendingen versturen.

(...)

Nu niet is aangetoond dat de in bijlage 1 en 2 genoemde partijen voor 1 januari 1994 de Europese Unie hebben verlaten, dient het hoofdproduktschap op grond van communautaire bepalingen een heffing op te leggen. (...)"

Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit is onder meer het volgende overwogen:

Appellante heeft in beroep - samengevat – het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

De bestreden heffing is ten eerste onbevoegd opgelegd, omdat de beslissing daartoe is genomen door een medewerker van het HPA die daarvoor geen mandaat had verkregen van de voorzitter van het HPA. Dit bevoegdheidsgebrek kan niet, zoals bij het bestreden besluit is gebeurd, worden geheeld met gebruikmaking van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het bestreden besluit moet derhalve worden vernietigd wegens strijd met artikel 2 juncto artikel 28 van de Regeling.

Ook op inhoudelijke gronden kan het bestreden besluit geen stand kan houden.

Verweerder is ten onrechte reeds op 25 april 1994 overgegaan tot het opleggen van de productieheffing. Het besluit in primo was gericht op verlenging van de heffingstermijn. Dit komt ook impliciet tot uitdrukking in het bestreden besluit. Voornoemd doel, het verlengen van de heffingstermijn kon ook door verweerder worden bereikt door honorering van de verzoeken van appellante om termijnverlenging. Van die mogelijkheden heeft verweerder op ondeugdelijke gronden geen gebruik willen maken. Dat is misbruik van bevoegdheid.

Ten onrechte heeft verweerder overwogen dat hij op 25 april 1994 kon heffen voor zendingen waarvoor tot 1 april 1994 geen bewijs van uitvoer was geleverd.

Verweerder heeft in zaken als deze een eigen zelfstandige plicht tot onderzoek, dat hij ten onrechte heeft nagelaten.

De productieheffing beloopt meer dan het dubbele van de verkoopopbrengst van de betrokken partijen. Zij gaat verder dan voor de doelstellingen van de suikermarktordening noodzakelijk is en is derhalve disproportioneel. Dat is in strijd met het communautaire en Nederlandse evenredigheidsbeginsel.

In de met de kopers gesloten overeenkomsten werd uitdrukkelijk bepaald dat de partijen suiker onverwijld naar hun bestemmingen uit de EU zouden worden uitgevoerd. Voorts werd bepaald dat de kopers dienden zorg te dragen voor de douaneformaliteiten voor uitvoer. Bovendien werd voor vertrek aan de vervoerders door middel van een brief de instructie gegeven de partijen suiker onverwijld naar hun bestemming buiten de EU te vervoeren en zorg te dragen voor vervulling van de douaneformaliteiten ter zake. Appellante treft geen enkel verwijt dat de partijen eventueel niet buiten de EU zijn gebracht. Appellante betoogt in dit verband dat verweerder het begrip overmacht te beperkt uitlegt. Het Europese Hof heeft bij herhaling geoordeeld dat overmacht op verschillende rechtsgebieden en op de verschillende terreinen van rechtstoepassing niet dezelfde inhoud heeft. De betekenis van het begrip moet, naar gelang van het wettelijk kader waarbinnen het begrip bedoeld is effect te sorteren, worden vastgesteld. In de hier aan de orde zijnde suikermarktordening, die door de producenten zelf wordt gefinancierd en waarin misbruik van eigen middelen van de EU niet aan de orde is, past een ruimere uitleg van het begrip overmacht. Gezien de ingrijpend gewijzigde marktverhoudingen, het wegvallen van controles aan de EU-binnengrenzen en het feit dat appellante geen enkele invloed kon uitoefenen op de bewijslevering, is sprake van overmacht aan de zijde van appellante.

De heffing is wel degelijk als bestraffend en afschrikwekkend bedoeld. Zij kan niet worden vergeleken worden met de invoerheffing op derde-landen suiker. Deze laatste is uitdrukkelijk wel bedoeld om te worden opgelegd ter bescherming van de interne markt. Bovendien is bij de vaststelling van de productieheffing bewust gekozen voor koppeling aan de hoogste invoerheffing in de betreffende periode. Mede in aanmerking genomen dat appellante geen enkele schuld treft is de productieheffing dan ook in strijd met artikel 6 van het EVRM.

De FIOD beschikte al in een zeer vroeg stadium over informatie over de kennelijk door B gepleegde fraude. Deze informatie was in ieder geval vanaf 24 juni 1993 ook bij het HPA bekend. Appellante is als lokaas voor het strafrechtelijk onderzoek gebruikt en niet door het HPA of andere autoriteiten gewaarschuwd. Als gevolg daarvan heeft de door Django gepleegde fraude geruime tijd kunnen doorgaan. Dat heeft voor appellante geleid tot een aanmerkelijk groter nadeel dan wanneer zij door het HPA of andere instanties zou zijn gewaarschuwd en de gelegenheid zou hebben gehad de transacties met B ogenblikkelijk te beëindigen. Appellante kan en mag er op vertrouwen dat het in verband met het strafvorderlijk belang laten doorgaan van een fraude niet tot heffingen bij haar zal leiden.

Naar aanleiding van het arrest De Haan en in verband met haar beroep bij het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-240-02, heeft appellante onder meer het volgende opgemerkt:

Met betrekking tot de appellantes grief dat de bestreden heffing onbevoegd is opgelegd, overweegt het College als volgt.

Op grond van artikel 28 van de Regeling is de voorzitter van het HPA bevoegd om namens verweerder besluiten als het onderhavige te nemen. Bij artikel 2 van de Regeling is bepaald dat de voormelde voorzitter submandaat mag verlenen. Bij een zogenoemd Akte van Procuratie van 12 juni 1991, waarvan het bestaan in het bestreden besluit ten onrechte niet vermeld is, heeft de Voorzitter van het HPA tekenbevoegheid - hetgeen naar het oordeel van het College, gelet op het woord procuratie, afdoeningsmandaat insluit - verleend aan een aantal personen, werkzaam bij het HPA, daaronder begrepen K. Bij deze akte van procura-tie is de akte van procuratie van 1 november 1989 "met inbegrip van de daarvan afgeleide Akte van delegatie" vervallen met ingang van de dag waarop de nieuwe in werking is getreden. Direct daarna is op 24 juni 1991 een nieuwe Akte van Delegatie tot stand gebracht, waarin de uitoefening van bevoegdheden door functionarissen van het HPA opnieuw wordt geregeld. Uit een en ander leidt het College af dat de Akte van Procuratie en de ten onrechte als zodanig aangeduide Akte van Delegatie als één samenhangende regeling van de verdeling van de bevoegdheidsuitoefening binnen het HPA moeten worden beschouwd en dat derhalve de voorzitter van het HPA moet worden geacht te hebben goedgevonden dat de in de Akte van Procuratie vermelde functionarissen de aan hen gemandateerde bevoegdheden kunnen submandateren.

Bij besluit van 11 februari 1993 heeft K, voornoemd, onder meer goedgekeurd dat L brieven van het HPA ondertekent, onder de beperking dat deze bevoegdheid slechts kan worden uitgeoefend binnen het kader van de aan hem in de organisatie toegewezen werkzaamheden.

Ten tijde van het opleggen van de heffing was, naar verweerder onweersproken heeft gesteld, de afdeling Uitvoering Regelingen II van het HPA belast met de administratieve uitvoering van de suikerregelingen. Klein was daarvan het hoofd. Aan hem kwam, gelet op het vorenoverwogene, de bevoegdheid toe om namens verweerder brieven te ondertekenen de suikerregelingen betreffende. Anders dan appellante meent, behoort daartoe ook de bevoegdheid heffingen als de onderhavige op te leggen. Uit de omstandigheid immers dat in de Akte van Delegatie uitdrukkelijk onder meer ondertekening van stukken met betrekking tot aanstelling, ontslag en overgang in ander dienstverband van personeel van de mandaatverlening wordt uitgezonderd, leidt het College af dat in de bevoegdheid tot ondertekening van brieven, die tot ondertekening van brieven houdende besluiten, is begrepen.

Uit het vorenoverwogene volgt dat de desbetreffende grief van appellante faalt.

Appellante miskent dat op haar de verplichting rust het bewijs te leveren dat de C-suiker de EU heeft verlaten. Het is niet aan verweerder om aan te tonen dat zulks niet het geval is. Verweerder kon dus in beginsel volstaan met de vaststelling dat het vereiste bewijs op 1 april 1994 niet was geleverd.

Omstandigheden die verweerder hadden moeten nopen aan appellante een verlenging van de bewijstermijn te gunnen, bijvoorbeeld de reële mogelijkheid dat het verlangde bewijs dat de C-suiker het gebied van de EU wel degelijk conform de geldende voorwaarden had verlaten, alsnog binnen een bepaalde termijn zou kunnen worden geleverd, zijn gesteld noch gebleken. Verweerder was derhalve, nu het vereiste bewijs van uitvoer uit de EU ontbrak, in zoverre zonder meer bevoegd, zoal niet verplicht, de litigieuze heffing op het gewraakte tijdstip op te leggen. De hierop betrekking hebbende grieven van appellante falen derhalve.

Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 29 januari 1998, C-161/96, Südzucker Mannheim (Jur. Blz. I-299) de vraag onder ogen gezien of de heffing van het in artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 2670 /81 bedoelde bedrag op C-suiker zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel wanneer niet wordt betwist dat de betrokken suiker uit de Gemeenschap is uitgevoerd, doch de douaneformaliteiten niet zijn vervuld en deze uitvoer derhalve niet kon worden bewezen door overlegging van het exemplaar nr. 1 van het uitvoercertificaat met de vereiste afschrijvingen en viseringen overeenkomstig artikel 2, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 2670/81 juncto Verordening (EEG) nr. 3183/80. Het Hof van Justitie heeft deze vraag bevestigend beantwoord. Gelet op dit arrest kan redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel bestaan, dat ook in een geval als het onderhavige - afgezien van de hierna, in § 5.6 bedoelde omstandigheden - de opgelegde heffing niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, zodat deze grief van appellante niet tot het door haar beoogde doel kan leiden.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet, naar appellante terecht heeft gesteld, de betekenis van het begrip overmacht worden bepaald naar gelang van het wettelijk kader waarin het bestemd is toegepast te worden, aangezien het op de verschillende toepassingsgebieden van het gemeenschapsrecht niet een zelfde inhoud heeft. Niettemin staat vast dat voor een geslaagd beroep op overmacht steeds is vereist dat er sprake moet zijn van abnormale en onvoorzienbare omstandigheden. Dat een contractspartner zijn verplichtingen niet nakomt is niet een zodanige omstandigheid, maar moet worden gekwalificeerd als een niet abnormaal en bekend commercieel risico. Derhalve faalt het beroep op overmacht.

Het College volgt appellante evenmin in haar betoog dat de heffing moet worden beschouwd als een punitieve sanctie en de oplegging derhalve als een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM. De heffing vormt een logisch onderdeel van het quotastelsel waarin de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt voorziet, en heeft als zodanig een marktordenende strekking.

De omstandigheid dat de heffing wordt gerelateerd aan het voor de producent ongunstigste tijdstip, geeft aan de heffing nog niet een bestraffend karakter, maar strekt er toe de financiële gevolgen van afzet op de interne markt volledig voor rekening en risico van de producent te laten, onafhankelijk van het moment waarop de suiker daadwerkelijk op de interne markt zou zijn afgezet.

Tussen partijen is niet in geschil en ook het College ziet geen aanleiding te twijfelen, dat verweerder en het namens hem optredende HPA gedurende enkele maanden in 1993 op de hoogte waren van fraude met van appellante afkomstige zendingen C-suiker en het onderzoek hiernaar, zonder appellante hiervan in kennis te hebben gesteld waardoor zij terzake maatregelen had kunnen nemen. Evenmin ziet het College grond voor het oordeel dat appellante manipulatie of nalatigheid valt te verwijten ter zake van de onjuiste afstempeling van T-5 documenten die zendingen door haar geproduceerde C-suiker begeleidden.

Appellante heeft betoogd dat sprake is van een buitengewone omstandigheid die kwijtschelding overeenkomstig artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 1430/79 zou rechtvaardigen, en dat de Commissie ten onrechte het desbetreffende kwijtscheldingsverzoek niet-onvankelijk heeft verklaard. Dienaangaande overweegt het College dat een antwoord op de door appellante opgeworpen vraag naar de geldigheid van beschikking C(2002) 1580 die de Commissie ter zake op 2 mei 2002 heeft gegeven, niet noodzakelijk is voor een uitspraak in het voor het College aanhangige geding. Immers, de vraag of een heffing rechtsgeldig is opgelegd, staat los van de vraag of die heffing kan en moet worden kwijtgescholden. Derhalve acht het College zich niet bevoegd het Hof van Justitie ten aanzien van laatstbedoelde vraag om een prejudiciële beslissing te vragen.

Hetgeen appellante in dit verband voorts heeft betoogd leidt wel tot de vraag of, indien de kwijtscheldingsmogelijkheid op grond van artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 1430/79, thans vervangen door artikel 239 van het Communautair douanewetboek, niet van toepassing is op heffingen op C-suiker als in geding, het ontbreken van een grondslag voor kwijtschelding van die heffingen in de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt maakt dat Verordening (EEG) nr. 1785/81 in zoverre ongeldig is. Een bevestigende beantwoording van deze vraag zou kunnen leiden tot de conclusie dat de in geding zijnde heffingen geheel of gedeeltelijk gebaseerd zijn op bepalingen die onverbindend zijn en dat het beroep gegrond verklaard dient te worden.

De conclusie is dat het College zich op grond van artikel 234 EG tot het Hof van Justitie dient te wenden met de hierna in het dictum geformuleerde vraag over de geldigheid van Verordening (EEG) nr. 1785/81 en de ter uitvoering daarvan strekkende Verordening (EEG) nr. 2670/81, alsmede over de gevolgen van een eventuele nietigheid van deze verordeningen .

Het College