5.9.5.1 Geschrapte uitzondering voor kerkgenootschappen

Zoals hiervoor opgemerkt bevatte het oorspronkelijke implementatiewetsvoorstel een uitzondering op de UBO-registratieplicht voor anbi’s met de rechtsvorm kerkgenootschap.1 Zij hoefden niet hun UBO’s te registreren, maar hadden wel de verplichting tot het inwinnen en bijhouden van UBO-informatie. De uitzondering voor kerkgenootschappen, hun zelfstandige onderdelen en lichamen waarin zij zijn verenigd, was opgenomen omdat de registratie van de namen van hun bestuurders in een openbaar register in feite erop neerkomt dat de geloofsovertuiging van die bestuurders wordt geregistreerd, iets wat artikel 9, lid 1 AVG in beginsel verbiedt.2 Artikel 9, lid 1 AVG beschermt niet alleen geloofsovertuiging, maar ook andere bijzondere persoonsgegevens, zoals gegevens waaruit levensbeschouwelijke overtuiging, politieke opvattingen, ras en vakbondslidmaatschap blijken, alsook gegevens over gezondheid en seksuele gerichtheid. Er was in het oorspronkelijke implementatiewetvoorstel echter geen uitzondering opgenomen voor stichtingen en verenigingen waarbij uit de registratie van een UBO daarvan een ander door artikel 9, lid 1 AVG beschermd bijzonder persoonsgegeven van die UBO is af te leiden.3 Hiermee zou de wetgever mijns inziens een onderscheid hebben gemaakt, zonder daarvoor een objectieve rechtvaardigingsgrond te geven. De uitzondering gold evenmin voor geloofsgemeenschappen die om hen moverende reden een andere rechtsvorm dan die van het kerkgenootschap hanteren. Ook het Kamerlid Van der Linde had hierop tijdens de mondelinge behandeling op 3 december 2019 gewezen.4

De Tweede Kamer nam op 10 december 2019 het amendement van Van der Linde aan, waarbij de uitzondering voor kerkgenootschappen werd geschrapt. De indiener van het amendement gaf als onderbouwing voor het amendement dat ook die genootschappen kunnen worden misbruikt voor witwaspraktijken en terrorismefinanciering. Hij ging hierbij vanuit dat de aanvankelijke uitzondering voor kerkgenootschappen zowel voor kerken als moskeeën gold, omdat de rechtsvorm kerkgenootschap voor alle religieuze gemeenschappen openstaat.5 In de praktijk hanteren moskeeën echter vrijwel niet deze rechtsvorm.6 Moskeeën maken veelal gebruik van de rechtsvormen stichting en vereniging, waarvoor het oorspronkelijke wetsvoorstel geen uitzondering bevatte. Zoals in paragraaf 5.3 uiteengezet, is een belangrijke reden waarom moskeeën – evenals andere geloofsgemeenschappen van niet-joods en niet-christelijke signatuur – niet de rechtsvorm kerkgenootschap prefereren, dat het begrip kerkgenootschap voor deze geloofsgemeenschap een te sterke associatie met joodse en christelijke stromingen heeft.7

Dit aangenomen amendement deed echter vragen rijzen over soortgelijke uitzonderingen voor kerkgenootschappen elders in dezelfde wet (Handelsregisterwet 2007) en in de anbi-regeling. Zoals ik hiervoor in paragraaf 5.8.2 heb uiteengezet, geldt er namelijk voor de registratie van kerkgenootschappen in het Handelsregister – in tegenstelling tot de registratie van andere rechtsvormen – op grond van de privacy niet de verplichting om de namen van hun bestuurders op te geven.8 Op het registratieformulier voor kerkgenootschappen is het niet eens mogelijk om bestuurders op te nemen.9 Een soortgelijke uitzondering – op dezelfde grond – bestaat ook in de anbi-regeling voor de publicatieplicht van de namen van bestuurders: kerkgenootschappen hoeven niet de namen van hun bestuurders via internet op elektronische wijze openbaar te maken.10 De UBO-registratie bij kerkgenootschappen komt er praktisch op neer dat toch persoonsgegevens van hun bestuurders worden opgenomen in een openbaar register, nu bij kerkgenootschappen evenals bij andere anbi’s, veelal de bestuurders als pseudo-UBO worden geregistreerd. Zoals ik eerder in 2020 heb betoogd, leverde het schrappen van de uitzondering van de UBO-registratieplicht voor kerkgenootschappen mijns inziens derhalve een ongerijmdheid op in de wet- en regelgeving.11 Die ongerijmdheid doet zich vooral voor omdat in een en dezelfde wet (Handelsregisterwet 2007) de ene bepaling voorschrijft dat er in het Handelsregister geen registratie van de namen van bestuurders van kerkgenootschappen mag plaatsvinden en op grond van een andere bepaling de namen (en zelfs meer persoonsgegevens) van die bestuurders als pseudo-UBO’s wel in hetzelfde register openbaar gemaakt moeten worden.

De CDA-fractie in de Eerste Kamer heeft de minister van Financiën op deze ongerijmdheid gewezen. De reactie van de minister was dat de UBO-registratie door de Europese regelgever is voorgeschreven.12 Daar vloeit volgens hem het verschil uit voort tussen de registratie van de UBO’s van kerkgenootschappen enerzijds en het niet-registreren van de namen van bestuurders van kerkgenootschappen in het Handelsregister en het niet publiceren van de namen van bestuurders van kerkgenootschappen anderzijds. Daarnaast sluit de richtlijn waarop de verplichte UBO-registratie is gebaseerd, geen juridische entiteiten uit van deze verplichting, zodat alle verenigingen en stichtingen, al dan niet van religieuze aard, hun UBO’s moeten registreren, aldus de minister. Een ander verschil is volgens de minister dat het UBO-register anders dan het Handelsregister, specifiek gericht is op de registratie van natuurlijke personen in plaats van juridische entiteiten. Een weinig verklarende reactie aangezien de UBO-registratie onderdeel uitmaakt van het Handelsregister en voor kerkgenootschappen veelal effectief op hetzelfde neerkomt. Als de bestuurder een natuurlijk persoon is, dan is dat direct ook de (pseudo-)UBO.

Wat betreft het antwoord van de minister dat de richtlijn – afgezien van een uitzondering voor beursgenoteerde vennootschappen en hun 100%-deelnemingen13 – geen ruimte voor categorische uitzonderingen van de UBO-registratieplicht voor juridische entiteiten biedt, constateer ik dat de richtlijn evenmin verdere uitzonderingen verbiedt. Diverse lidstaten hebben dan ook uitzonderingen opgenomen voor andere juridische entiteiten. Zo laat het PwC-onderzoek van december 2020 naar de implementatie van de UBO-registratieplicht zien dat 19 van de 28 onderzochte landen (EU/EER-landen14 en Gibraltar) wel een uitzondering hebben opgenomen voor voornamelijk overheidsinstanties.15 Oostenrijk maakt daarnaast nog een uitzondering voor agrarische gemeenschappen en Noorwegen kent een uitzondering voor studieverenigingen en religieuze instellingen. Nederland heeft een uitzondering opgenomen voor publiekrechtelijke rechtspersonen, verenigingen zonder volledige rechtsbevoegdheid die geen onderneming drijven, verenigingen van eigenaren en overige privaatrechtelijke rechtspersonen (bepaalde typen historische rechtspersonen, zoals boermarken, fundaties, gilden en hofjes).16

De Afdeling advisering van de Raad van State, door de Eerste Kamer benaderd om voorlichting te geven, merkte op dat de richtlijn niet in een uitzonderingsmogelijkheid voorziet voor bepaalde vennootschappen of entiteiten, ook niet voor kerkgenootschappen. Volgens de Afdeling – evenals de minister van Financiën – is het verschil in benadering tussen het Handelsregister en de anbi-regeling enerzijds en het UBO-register anderzijds te verklaren uit de omstandigheid dat het UBO-register voortvloeit uit Unierechtelijk bindende regelgeving. De Afdeling wees op de ruimte die het negende lid van dat artikel 30 van de richtlijn biedt voor afschermingsmogelijkheid van openbare gegevens in uitzonderlijke situaties. De bekendmaking van de persoonsgegevens van een bestuurder van een kerkgenootschap leidt ertoe dat de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuigingen van de betrokkene te herleiden zijn uit diens bestuurslidmaatschap. Dit kan volgens de Afdeling een rol spelen bij de beoordeling of er in een individueel geval aanleiding is om gebruik te maken van de afschermingsmogelijkheid.

De CDA-fractie in de Eerste Kamer heeft daarop de minister van Financiën het voorstel gedaan om de gegevens van bestuurders van kerkgenootschappen op een afgeschermde, voor de bevoegde autoriteiten toegankelijke lijst te plaatsen, wat niet in de weg zou staan aan het streven om witwassen en terrorismefinanciering te bestrijden. In het plenaire debat heeft de minister benadrukt dat een generiek afschermingsregime voor een bepaalde entiteit niet mogelijk is. Hij heef wel toegezegd dat hij in overleg zou treden met vertegenwoordigers van de kerken om samen met het OM te kijken hoe hij kan faciliteren dat gerechtvaardigde beroepen op afscherming van de UBO-gegevens van kerkbestuurders worden gehonoreerd. Hierbij zouden niet alleen concrete bedreigingen maar ook te voorziene bedreigingen een rol spelen.17 Dit beleid kan worden uitgebreid naar andere categorieën UBO's die (potentieel) worden bedreigd. De minister van Financiën heeft toegezegd de Kamer te informeren over de uitkomsten van dit beraad binnen 18 maanden na de inwerkingtreding van de wet.18 Dit zou derhalve voor begin 2022 het geval moeten zijn.

Alle kerkgenootschappen waarvoor een inschrijfplicht in het Handelsregister geldt, moeten hun UBO’s registreren.19 Op de site van de KvK is het op 12 mei 2021 nog niet mogelijk om de UBO’s van kerkgenootschappen te registreren.20 Omdat het amendement21 waarbij deze UBO-registratieplicht in het wetsvoorstel is gekomen niet helemaal dekkend bleek te zijn, was een technische wetswijziging nodig.22 Deze technische wijziging is meegenomen in het wetsvoorstel Implementatiewet UBO-registratie van trusts en soortgelijke juridische constructies.23 De UBO-registratie voor kerkgenootschappen start pas als de technische wijziging in werking is getreden.24 Zodra de UBO-registratie voor kerkgenootschappen mogelijk is, worden de kerkgenootschappen hierover geïnformeerd.

Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft in een overleg met het CIO25 bevestigd dat voor de UBO-registratie van kerkgenootschappen de systematiek van de Handelsregisterwet 2007 wordt gevolgd zodra de hiervoor benodigde wetstechnische wijziging in werking is getreden.26 Dit houdt in dat alleen de niveaus van kerkgenootschappen die een plicht tot inschrijving in het Handelsregister hebben, de UBO’s moeten registreren. Het gaat om het hoogste aggregatieniveau met rechtspersoonlijkheid.27