29.3.1 Het uniform bestuursprocesrecht, bestuurlijke boetes en rechtsbescherming

In mijn in 2002 verschenen proefschrift – waarin het voorontwerp van de algemene boeteregeling centraal stond – was ik kritisch over de aan de vermoedelijke overtreder geboden rechtsbescherming bij de oplegging van bestuurlijke boetes. Daarbij heb ik destijds aangegeven dat, naast de ‘schrale uitleg en invulling’ van de verdragsrechtelijke waarborgen uit artikel 6 en 7 EVRM in het voorontwerp van de Vierde tranche Awb, de onverkorte toepassing van het (bestuurs)procesrecht in boeteprocedures debet was aan het rechtsbeschermingsniveau. Dit besluitenprocesrecht bood – althans zo was mijn bevinding op dat moment – de vermoedelijke overtreder onvoldoende rechtsbescherming. Ik vroeg me toen zelfs af of de overtreder niet beter af zou zijn met een procedure binnen de strafrechtketen waarbij het OM de zaak af zou doen.1 De bestuurlijke boete werd intussen op steeds grote schaal ingevoerd. De Vierde tranche van de Awb (die nauwelijks afweek van het voorontwerp) kwam er en trad in werking. Kwam een vermoedelijke overtreder op tegen een opgelegde bestuurlijke boete, dan vond de rechtsbeschermingsprocedure plaats op basis van het uniforme Awb-procesrecht. Dat leidde regelmatig tot – vanuit rechtsbeschermingsoptiek – merkwaar- dige uitspraken.2 Toen ik in 2014 een VAR-preadvies schreef over de bestuurlijke boete was er dus alle reden om te onderzoeken of de boeteprocedure uit de Awb de (vermoedelijke) overtreder de rechtsbescherming bood die bij de oplegging van een bestraffende sanctie mag worden verwacht. Was er intussen sprake van een ‘volwassen bestuursstrafrecht’?3 Ik concludeerde toen dat er (nog) geen sprake was van een met het strafproces vergelijkbaar niveau van rechtsbescherming. Er was dus nog werk aan de winkel. Een deel van de oplossing kon, zo betoogde ik, worden gevonden in een gedifferentieerde toepassing van het bestuursprocesrecht.4 Daar ligt mijns inziens de sleutel voor een boeteregeling die voor het bestuur een efficiënte en effectieve handhavingsbevoegdheid biedt en toch leidt tot een acceptabel rechtsbeschermingsniveau. Intussen lijkt ook de rechtsontwikkeling die kant op te gaan. Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van de rechtsontwikkeling met betrekking tot het bewijs(recht) in bestuurlijke boetezaken.