HvJ EU, 12-09-2024, nr. C-352/23

Met zijn eerste, derde en vijfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, onder h), van richtlijn 2011/95, gelezen in samenhang met overweging 15 en artikel 3 van deze richtlijn en met de artikelen 1 en 4 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat een lidstaat aan een derdelander een verblijfsrecht toekent op humanitaire gronden die geen verband houden met de aard, de grondslagen en de doelstellingen van de in die richtlijn bedoelde internationale bescherming.

In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de lidstaten overeenkomstig artikel 3 van richtlijn 2011/95, gelezen in samenhang met overweging 14 ervan, normen kunnen vaststellen of handhaven ter versoepeling van de voorwaarden waaronder een derdelander of een staatloze recht heeft op de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus, mits die normen verenigbaar zijn met deze richtlijn. Dergelijke normen mogen dus geen afbreuk doen aan de algemene opzet en de doelstellingen van die richtlijn. In het bijzonder zijn verboden normen die ertoe strekken de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus te verlenen aan onderdanen van derde landen of staatlozen die zich in situaties bevinden die geen enkel verband houden met de logica van de internationale bescherming [zie in die zin arrest van 9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Instandhouding van het gezin), C-91/20, EU:C:2021:898, punten 39 en 40].

Zo heeft het Hof reeds geoordeeld met betrekking tot artikel 3 van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB 2004, L 304, blz. 12), waarvan de bewoordingen identiek zijn aan artikel 3 van richtlijn 2011/95, dat deze bepaling zich ertegen verzet dat een lidstaat de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus toekent aan een derdelander of een staatloze wegens onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest die plaatsvinden op het grondgebied van die lidstaat, aangezien een dergelijke situatie geen verband houdt met de logica van de internationale bescherming (zie in die zin arrest van 18 december 2014, M'Bodj, C-542/13, EU:C:2014:2452, punten 33, 43 en 44).

Bijgevolg kan de toekenning van een verblijfsrecht aan een derdelander niet worden gebaseerd op de bepalingen van richtlijn 2011/95 wanneer een dergelijk verblijfsrecht wordt gerechtvaardigd door de situatie van materiële deprivatie waarin die derdelander zich op het grondgebied van de gastlidstaat bevindt, ook al is die situatie dermate ernstig dat zij kan worden gelijkgesteld met een onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het Handvest.

In de tweede plaats moet evenwel worden benadrukt dat artikel 2, onder h), van richtlijn 2011/95 het ‘verzoek om internationale bescherming’ definieert als een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat, die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk om een andere soort bescherming verzoekt. Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met overweging 15 van deze richtlijn die bepaalt dat onderdanen van derde landen of staatlozen die op het grondgebied van de lidstaten mogen blijven om redenen die geen verband houden met een behoefte aan internationale bescherming, maar, op discretionaire basis, uit mededogen of op humanitaire gronden, niet onder die richtlijn vallen.

Hieruit volgt dat richtlijn 2011/95, niettegenstaande artikel 3 ervan, de lidstaten niet belet om een nationale bescherming te verlenen die gepaard gaat met rechten die personen die niet de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus genieten, toestaan op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven, met dien verstande dat de toekenning van een dergelijke bescherming buiten de werkingssfeer van deze richtlijn valt (zie in die zin arresten van 9 november 2010, B en D, C-57/09 en C-101/09, EU:C:2010:661, punten 116–118, en 23 mei 2019, Bilali, C-720/17, EU:C:2019:448, punt 61). Het staat een lidstaat dus vrij uitsluitend krachtens zijn nationale recht op humanitaire gronden een verblijfsrecht toe te kennen aan derdelanders die zich op het grondgebied van die lidstaat in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie bevinden.

Omdat anders inbreuk zou worden gemaakt op de bij richtlijn 2011/95 ingevoerde regeling, mag deze nationale bescherming echter niet te verwarren zijn met de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus in de zin van deze richtlijn. Bijgevolg moet aan de hand van de normen die deze nationale bescherming bieden, een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen deze bescherming en die welke krachtens die richtlijn wordt verleend (zie naar analogie arrest van 9 november 2010, B en D, C-57/09 en C-101/09, EU:C:2010:661, punten 119 en 120).

Het staat aan de verwijzende rechter om uit te maken of op basis van de nationale regeling op grond waarvan in voorkomend geval een verblijfsrecht voor humanitaire doeleinden kan worden toegekend aan een derdelander die zich in een situatie als die van verzoeker in het hoofdgeding bevindt, een duidelijk onderscheid kan worden gemaakt tussen de status die voortvloeit uit een dergelijk verblijfsrecht, en de status die krachtens richtlijn 2011/95 wordt toegekend.

In dit verband is de omstandigheid dat de uit de toekenning van subsidiaire bescherming voortvloeiende regeling in het nationale recht op dezelfde wijze wordt omschreven als de regeling die voortvloeit uit de toekenning van de subsidiaire bescherming, op zich niet voldoende om aan te nemen dat deze twee regelingen niet voldoende van elkaar kunnen worden onderscheiden (zie naar analogie arrest van 9 november 2010, B en D, C-57/09 en C-101/09, EU:C:2010:661, punten 119 en 120). Het feit dat de regels betreffende deze nationale bescherming zijn opgenomen in de bepalingen van nationaal recht die in beginsel betrekking hebben op de uit richtlijn 2011/95 voortvloeiende bescherming, betekent evenmin dat deze regelingen niet voldoende kunnen worden onderscheiden.

Wanneer echter, zoals in casu het geval lijkt te zijn, het uit de nationale bescherming voortvloeiende stelsel is neergelegd in dezelfde wettelijke regeling als die tot omzetting van richtlijn 2011/95 en deze regeling bovendien door de nationale wetgever op dezelfde wijze wordt omschreven als de regeling die voortvloeit uit de subsidiaire bescherming, kunnen de normen die een dergelijke nationale bescherming verlenen, niet worden geacht het mogelijk te maken die bescherming duidelijk te onderscheiden van die welke op grond van die richtlijn wordt verleend, indien de uit die nationale regeling voortvloeiende status bovendien in wezen dezelfde is als de status van een persoon die subsidiaire bescherming geniet, zoals vastgesteld in die richtlijn.

Ten slotte wordt in artikel 2, onder h), van richtlijn 2011/95 enkel bepaald dat een verzoek waarbij een derdelander of een staatloze uitdrukkelijk om een andere vorm van bescherming verzoekt, geen verzoek om internationale bescherming vormt wanneer het nationale recht toestaat dat door middel van een afzonderlijk verzoek om die andere vorm van bescherming wordt verzocht. Anders dan de Europese Commissie betoogt, belet deze bepaling daarentegen geenszins dat een nationale autoriteit, na een verzoek om internationale bescherming te hebben afgewezen, een verblijfsrecht toekent op grond van een uitsluitend uit het nationale recht voortvloeiende bescherming.

Gelet op het voorgaande moet op de eerste, de derde en de vijfde vraag worden geantwoord dat richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staat dat een lidstaat een verblijfsrecht toekent aan een derdelander om redenen die geen verband houden met de algemene opzet en de doelstellingen van deze richtlijn, voor zover dit verblijfsrecht duidelijk verschilt van de krachtens die richtlijn verleende internationale bescherming.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 14, lid 2, van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met overweging 12 van deze richtlijn en de artikelen 1 en 4 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat die niet in staat is om een derdelander te verwijderen binnen de overeenkomstig artikel 8 van deze richtlijn vastgestelde termijnen, aan deze derdelander een schriftelijke bevestiging moet verstrekken dat, ondanks het feit dat hij illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, het hem betreffende terugkeerbesluit tijdelijk niet zal worden uitgevoerd.

In de eerste plaats zij eraan herinnerd, ten eerste, dat richtlijn 2008/115, behoudens de uitzonderingen van artikel 2, lid 2, ervan, van toepassing is op alle illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende derdelanders. Bovendien moet een derdelander, wanneer hij binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt, in beginsel met het oog op zijn terugkeer worden onderworpen aan de gemeenschappelijke normen en procedures waarin die richtlijn voorziet, zolang zijn verblijf niet — in voorkomend geval — is geregulariseerd [arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering — Medicinale cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Voor zover ten aanzien van een derdelander een terugkeerbesluit is vastgesteld met inachtneming van de in richtlijn 2008/115 vastgelegde materiële en procedurele waarborgen, is de betrokken lidstaat dus op grond van artikel 8 van deze richtlijn verplicht om over te gaan tot de verwijdering van die derdelander [zie in die zin arresten van 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Terugkeer van een niet-begeleide minderjarige), C-441/19, EU:C:2021:9, punten 79 en 80, en 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering — Medicinale cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, punt 54 en de aangehaalde rechtspraak].

In de tweede plaats — in afwijking van de verplichting om de verwijdering van een derdelander tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd binnen de overeenkomstig artikel 8 van richtlijn 2008/115 gestelde termijnen uit te voeren — laat artikel 9 van deze richtlijn de betrokken lidstaat toe of verplicht het hem in bepaalde gevallen zelfs, om die verwijdering in bepaalde gevallen uit te stellen.

Zoals in overweging 12 van richtlijn 2008/115 wordt bevestigd, blijft de illegaal verblijvende derdelander wiens verwijdering vertraging heeft opgelopen dus binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen. Bovendien volgt uit artikel 14 van die verordening dat deze derdelander in afwachting van zijn verwijdering bepaalde voorrechten geniet.

Dienaangaande verplicht artikel 14, lid 2, van richtlijn 2008/115 de lidstaat op het grondgebied waarvan die derdelander illegaal verblijft, hem overeenkomstig de nationale wetgeving een schriftelijke bevestiging te bezorgen dat het jegens hem uitgevaardigde terugkeerbesluit tijdelijk niet zal worden uitgevoerd.

Uit een en ander volgt dat artikel 14, lid 2, van richtlijn 2008/115 aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat die niet in staat is om een derdelander uit te zetten binnen de overeenkomstig artikel 8 van deze richtlijn vastgestelde termijnen, aan deze derdelander een schriftelijke bevestiging moet verstrekken dat, ondanks het feit dat hij illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, het hem betreffende terugkeerbesluit tijdelijk niet zal worden uitgevoerd.

Met zijn vierde en zesde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 1, 4 en 7 van het Handvest, gelezen in samenhang met richtlijn 2008/115, aldus moeten worden uitgelegd dat een lidstaat verplicht kan zijn om op grond van dwingende humanitaire overwegingen een verblijfsrecht, in voorkomend geval uit hoofde van internationale bescherming, toe te kennen aan een derdelander die langdurig onregelmatig op zijn grondgebied heeft verbleven en er thans onregelmatig verblijft.

In dit verband zij eraan herinnerd dat de werkingssfeer van het Handvest, voor zover het gaat om handelingen van de lidstaten, wordt omschreven in artikel 51, lid 1, van het Handvest, op grond waarvan de bepalingen van het Handvest enkel tot de lidstaten gericht zijn wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Deze bepaling bevestigt de rechtspraak van het Hof waarin is geoordeeld dat de door de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten van toepassing zijn in alle door het Unierecht beheerste situaties, maar niet daarbuiten. Wanneer daarentegen een juridische situatie niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, is het Hof niet bevoegd om over deze situatie uitspraak te doen en kunnen eventueel ingeroepen bepalingen van het Handvest als zodanig niet de grondslag voor die bevoegdheid vormen [arresten van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd NajwyŻszy), C-585/18, C-624/18 en C-625/18, EU:C:2019:982, punt 78, en 25 januari 2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova e.a., C-58/22, EU:C:2024:70, punt 40].

Derhalve moet om te beginnen worden onderzocht in hoeverre de situatie van een derdelander als die van verzoeker in het hoofdgeding onder het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest kan vallen, en vervolgens moet worden vastgesteld of een dergelijke situatie krachtens de artikelen 1, 4 of 7 van het Handvest inhoudt dat aan die derdelander een verblijfsrecht wordt toegekend.

In dit verband blijkt ten eerste uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens dat verzoeker in het hoofdgeding niet voldoet aan de voorwaarden om internationale bescherming in de zin van richtlijn 2011/95 te verkrijgen zodat deze richtlijn dus niet van toepassing is op zijn situatie.

Ten tweede valt verzoeker in het hoofdgeding, tenzij hij zich op een andere verblijfstitel op Bulgaars grondgebied kan beroepen, daarentegen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 omdat hij illegaal op dat grondgebied verblijft sinds de vaststelling van het besluit waarbij zijn verzoek om internationale bescherming is afgewezen, waartegen hij beroep heeft ingesteld bij de verwijzende rechter (zie in die zin arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punten 209 en 210). Hieruit volgt dat de situatie van verzoeker in het hoofdgeding door het Unierecht wordt beheerst.

Geen enkele bepaling van richtlijn 2008/115 kan evenwel aldus worden uitgelegd dat zij vereist dat een lidstaat een verblijfstitel verleent aan een illegaal op zijn grondgebied verblijvende derdelander. Wat in het bijzonder artikel 6, lid 4, van deze richtlijn betreft, deze bepaling is beperkt tot de mogelijkheid voor de lidstaten om op basis van hun nationale recht, en niet op basis van het Unierecht, in schrijnende gevallen op humanitaire gronden een verblijfsrecht toe te kennen aan illegaal op hun grondgebied verblijvende derdelanders [zie in die zin arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering — Medicinale cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, punten 85 en 86].

Volgens artikel 51, lid 2, van het Handvest breiden de bepalingen ervan de werkingssfeer van het Unierecht niet uit. Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat een lidstaat op grond van de artikelen 1, 4 of 7 van het Handvest ertoe gehouden kan zijn om aan een binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/115 vallende derdelander een verblijfsrecht toe te kennen [zie in die zin arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering — Medicinale cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, punt 87]. De min of meer lange duur van het verblijf van die derdelander op het grondgebied van de betrokken lidstaat is in dit verband niet van belang.

Ten derde valt een derdelander die zich in een situatie bevindt als die van verzoeker in het hoofdgeding, hoewel hij illegaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft, ook binnen de werkingssfeer van de richtlijnen 2013/32 en 2013/33 zolang de verwijzende rechter geen uitspraak heeft gedaan op het beroep dat hij heeft ingesteld tegen de afwijzing van zijn verzoek om internationale bescherming (zie in die zin arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU en C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, punten 207 en 208).

Krachtens artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32 is het personen die om internationale bescherming verzoeken, toegestaan om, onder voorbehoud van de in artikel 41, lid 1, en artikel 46, lid 6, van deze richtlijn bedoelde gevallen, op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het beroep dat zij tegen de afwijzing van hun verzoek hebben ingesteld [zie in die zin arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken), C-808/18, EU:C:2020:1029, punt 282).

Het is dus in casu niet uitgesloten dat verzoeker in het hoofdgeding, ondanks het feit dat zijn verzoek om internationale bescherming een volgend verzoek is, het recht heeft om op het Bulgaarse grondgebied te blijven totdat het bij de verwijzende rechter aanhangige beroep is afgesloten.

Zoals artikel 9, lid 1, van richtlijn 2013/32 uitdrukkelijk preciseert, vormt een dergelijk recht om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven evenwel geen recht op een verblijfstitel. Om soortgelijke redenen als die welke in punt 68 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, kan derhalve geen enkele bepaling van het Handvest een lidstaat verplichten om aan een persoon die om internationale bescherming verzoekt een verblijfsrecht toe te kennen dat verder gaat dan de uit artikel 46, lid 5, van deze richtlijn voortvloeiende toestemming om op het grondgebied te blijven.

In de tweede plaats zij hier echter ten eerste aan toegevoegd dat de lidstaten krachtens artikel 14, lid 1, onder b) en d), van richtlijn 2008/115, voor zover mogelijk, ervoor moeten zorgen dat, zolang de verwijdering van de betrokken derdelander wordt uitgesteld, dringende medische zorg wordt verstrekt en essentiële behandeling van ziekte wordt uitgevoerd, en rekening wordt gehouden met de speciale behoeften van kwetsbare personen.

Bovendien moeten de lidstaten bij de uitvoering van richtlijn 2008/115 het uit artikel 4 van het Handvest voortvloeiende verbod van onmenselijke of vernederende behandelingen in acht nemen. Hieruit volgt dat zij er ook voor moeten zorgen dat een illegaal op hun grondgebied verblijvende derdelander zich, zolang hij niet van dat grondgebied is verwijderd, niet in een door dat artikel 4 verboden situatie bevindt.

Het Hof heeft evenwel reeds geoordeeld dat dit artikel 4 wordt geschonden in het geval dat de onverschilligheid van de autoriteiten van een lidstaat tot gevolg zou hebben dat een persoon die volledig afhankelijk is van overheidssteun, buiten zijn wil en zijn persoonlijke keuzen om, terechtkomt in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie die hem niet in staat stelt om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften, zoals eten, zich wassen en beschikken over woonruimte, en negatieve gevolgen zou hebben voor zijn fysieke of mentale gezondheid of hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid (zie in die zin arresten van 19 maart 2019, Jawo, C-163/17, EU:C:2019:218, punt 92, en 16 juli 2020, Addis, C-517/17, EU:C:2020:579, punt 51).

Ten tweede beschikt een persoon die om internationale bescherming verzoekt en die in die hoedanigheid op het grondgebied van de betrokken lidstaat mag verblijven, over de opvangvoorzieningen van richtlijn 2013/33 zolang niet definitief op zijn verzoek is beslist [zie in die zin arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken), C-808/18, EU:C:2020:1029, punten 284–286).

In het geval dat LF in casu het recht heeft om op het Bulgaarse grondgebied te verblijven totdat het bij de verwijzende rechter aanhangige beroep is afgesloten, hetgeen deze rechter moet nagaan, moet hij zolang op dat beroep niet definitief uitspraak is gedaan, ook beschikken over de in die richtlijn vastgestelde opvangvoorzieningen.

Gesteld dat de materiële opvangvoorzieningen worden beperkt of ingetrokken op grond van artikel 20, lid 1, onder c), van deze richtlijn, op grond dat het verzoek om internationale bescherming dat aan het hoofdgeding ten grondslag ligt een volgend verzoek is, waarborgt artikel 20, lid 5, van die richtlijn deze verzoeker bovendien in elk geval minimale opvangvoorzieningen die hem in staat stellen een waardig leven te leiden.

Gelet op het voorgaande dient op de vierde en de zesde vraag te worden geantwoord dat de artikelen 1, 4 en 7 van het Handvest, gelezen in samenhang met richtlijn 2008/115, aldus moeten worden uitgelegd dat een lidstaat niet verplicht is om op grond van dwingende humanitaire overwegingen een verblijfsrecht toe te kennen aan een derdelander die thans illegaal op zijn grondgebied verblijft, ongeacht hoe lang deze derdelander reeds op dat grondgebied verblijft. Zolang zijn verwijdering niet heeft plaatsgevonden, kan die derdelander zich echter beroepen op de rechten die hem zowel door het Handvest als door artikel 14, lid 1, van richtlijn 2008/115 worden gewaarborgd. Indien deze derdelander bovendien ook de hoedanigheid heeft van persoon die om internationale bescherming verzoekt en toestemming heeft om op het grondgebied van die lidstaat te verblijven, kan hij zich ook beroepen op de rechten die zijn vastgelegd in richtlijn 2013/33.