5.8 Beantwoording van de onderzoeksvraag

In dit hoofdstuk geef ik een antwoord op de vierde onderzoeksvraag naar de unieke bevoegdheden van de inspecteur in relatie tot de algemene bevoegdheden als toezichthouder.

De inspecteur voert zijn toezicht uit ten dienste van de belastingheffing. Daarvoor zijn er verplichtingen gecreëerd voor belasting-, inhoudings- en administratieplichtigen. Ook andere overheidsorganen hebben verplichtingen aan de inspecteur, niet alleen voor hun eigen belastingheffing maar ook voor die van een ander. Zij zijn alle wettelijk verplicht om – desgevraagd – de inspecteur van gegevens en inlichtingen te voorzien en – met uitzondering van de overheidsorganen – tot het voor raadpleging beschikbaar stellen van boeken, bescheiden en andere gegevensdragers of de inhoud daarvan. De fiscale administratieverplichting heeft het civielrechtelijke kader van het BW als fundament. De fiscale en civiele administratie zijn correlerend en een ieder heeft zijn verantwoordelijkheid jegens de inspecteur om zijn taak ten uitvoer te kunnen brengen. De belastingheffing en het toezicht van de inspecteur daarop zijn daarmee in de maatschappij ingebed. In beginsel heeft een ieder ermee te maken en moet zijn bijdrage leveren.

De persoonlijke verantwoordelijkheid van een belastingplichtige komt heel expliciet naar voren wanneer de inspecteur vordert dat hij zelf moet verschijnen. Hij dient – desgevraagd – volledig transparant te zijn. Hij moet duidelijk, stellig en zonder voorbehoud zijn fiscaal relevante gegevens verstrekken. Bij de algemene aangifteverplichting zijn er zowel actieve als passieve verplichtingen jegens de inspecteur. Zonodig is een belastingplichtige zelfs wettelijk verplicht zich daarbij te laten assisteren (art. 52 lid 6 AWR).

De inspecteur heeft een zogenaamde discretionaire bevoegdheid tot het vragen om nakoming van de ‘bijkomende’ verplichtingen. Het geheel leidt tot informatie om vast te kunnen stellen dat belasting- en inhoudingsplichtigen hun fiscale verplichtingen, waarvoor zij verantwoordelijk zijn, nakomen en de ontvanger de juiste belastingen int. De inspecteur staat daarmee ‘midden in de samenleving’ waarbij burgers en bedrijven een zelfstandige verplichting hebben om hun bijdrage te leveren. Het proces is gebaseerd op een collectief verplichtingenstelsel: zowel voor de eigen belastingheffing als die van anderen.

De inspecteur kan, zo nodig, nakoming van de (bijkomende) verplichtingen afdwingen via de civiele rechter. Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties zijn opgenomen in de belastingwetgeving. De opsporing is een handhavingsmodaliteit. Hoewel de inspecteur bestuursrechtelijk te handelen heeft volgens de Awb, ontleent hij zijn bevoegdheden aan de fiscale wetgeving (AWR). Hij heeft van oudsher een geheimhoudingsplicht voor alles wat hij bij de uitoefening van zijn taak verneemt: de geheimhoudingsplicht in de AWR is strikt geformuleerd en afgestemd op zijn bijzondere positie.

De toezichthouder heeft bevoegdheden gekregen die zijn afgestemd op zijn taak: het nalevingstoezicht. Hij vervult zijn taak in een geheel andere rol en voor het overgrote deel in een andere sfeer dan die van uitvoering en opsporing. De toezichthouder is in tegenstelling tot de inspecteur niet te positioneren ‘in het midden van de maatschappij’. Hij dient toezicht te houden op de naleving van wet- en regelgeving die overigens wel van eminent maatschappelijk belang kan zijn.

Voor het uitoefenen van die taak heeft hij de bevoegdheid van een ieder inlichtingen te vorderen die betrokkenen is bij de naleving van de betreffende wet- en regelgeving. Ook kan de hij inzage verkrijgen in gegevens en bescheiden, plaatsen betreden en zaken onderzoeken. Het zijn zelfstandige bevoegdheden. Bij de uitoefening daarvan moet ook hij rekening houden met grondwettelijke fundamentele rechten van burgers en bedrijven en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Hij oefent het toezicht uit op basis van een bevoegdhedenstelsel ten aanzien van de direct betrokkenen waarop hij toeziet: de normadressaat. Bestuursrechtelijk kan hij zijn bevoegdheden zonodig uitoefenen met bestuursdwang. Op het opzettelijk (ver)hinderen van zijn overheidsoptreden – het weigeren gehoor te geven aan zijn vordering – staan strafrechtelijke sancties.

In de comparatieve studie zijn overeenkomsten en verschillen naar voren gekomen in de bevoegdheden van de inspecteur en de toezichthouder.1 Per definitie verkrijgen beiden gegevens en inlichtingen voor hun eigen wettelijke taak. De inspecteur mag alleen handelen binnen het uitgangspunt ‘fiscaal van belang kunnen zijn’ en het handelen van de toezichthouder moet ‘noodzakelijk voor het uitoefenen van de wettelijke taak’ zijn. Binnen dat doel mogen zij hun bevoegdheden aanwenden rekening houdend met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die vormen een waarborg bij de uitoefening van de taak. Het verschil tussen nalevings- en uitvoeringstoezicht komt nadrukkelijk naar voren ten aanzien van de bevoegdheden. De inspecteur heeft de bevoegdheid de belastingplichtigen tot medewerking te verplichten. Hij heeft geen eigen bevoegdheid tot zelfstandige inmenging in het persoonlijke domein van burgers en bedrijven. Hij vraagt om toegang, gegevens en inlichtingen en inzage. De toezichthouder mag in beginsel zelfstandig toegang en inzage nemen.

De toezichthouder heeft een algemene verplichting tot geheimhouding van vertrouwelijke informatie. Het verstrekken van gegevens en inlichtingen aan de Belastingdienst is op grond van de belastingwetgeving een wettelijke verplichting waarop de inspecteur een beroep kan doen. Als overheidsorgaan is een toezichthouder daar expliciet toe verplicht. Een overeenkomstige verplichting is evenwel niet expliciet opgenomen in de Awb. Een medewerker van de Belastingdienst moet zich in beginsel verschonen van elk verzoek tot medewerking aan het toezicht door anderen. Alleen bij een wettelijke verplichting is hij daartoe verplicht.

Beschikt de Belastingdienst over unieke bevoegdheden voor het vergaren van toezichtgegevens? Uit de vergelijking tussen het nalevings- en uitvoeringstoezicht blijkt dat wel degelijk het geval te zijn. Bovendien is de aard van de medewerking in het kader van de taakuitoefening door de Belastingdienst uniek. De bevoegdheden kwalificeren als bijkomende verplichtingen voor zowel de eigen belastingplicht als die van derden: aanvullend op de fiscale aangifteplicht en de civielrechtelijke administratieplicht. Het is een wezenlijk onderdeel van het stelsel van belastingheffing. In de bijkomende verplichtingen ligt een fundamenteel verschil ten opzichte van toezichtsbevoegdheden volgens de Awb. De bijkomende verplichtingen bevatten echter ook overeenkomsten met de bevoegdheden van de toezichthouder. Het ligt derhalve voor de hand dat beiden over functioneel equivalente gegevens beschikken.

De verschillen in toezichtsbevoegdheden en in de wettelijke taak leiden tot uiteenlopende medewerking door burgers en bedrijven. En dat leidt weer tot exclusieve gegevens bij zowel de inspecteur als de toezichthouder. Het verstrekken van die gegevens aan elkaar vraagt om een belangenafweging. De vraag is nu wie die belangen moet afwegen? Op welke wijze moet dat dan gebeuren en op basis waarvan? Daarover meer in het volgende hoofdstuk.