3.5 Keuze voor meldingsplicht en vergunningplicht

In veel gevallen bieden de algemene rijksregels voldoende mogelijkheid tot het reguleren van activiteiten. De lichtste vorm van reguleren is het stellen van inhoudelijke algemene regels die nageleefd moeten worden door degene die de activiteit verricht, zonder dat er voorafgaande procedurele verplichtingen gelden.

In gevallen waarin risico's voor de fysieke leefomgeving groter zijn en verzekerd moet zijn dat de activiteit niet mag starten voordat het bevoegd gezag daarvan op de hoogte is en zo nodig een bepaalde actie kan ondernemen wordt een voorafgaande melding vereist. Artikel 4.4 van de wet biedt de mogelijkheid om een verbod om een activiteit zonder voorafgaande melding te verrichten in de algemene regels op te nemen. Deze melding geeft het bevoegd gezag de tijd voor een initiële controle van de activiteit, zodat het zich ervan kan vergewissen dat de regels worden nageleefd. Daarnaast kan het bevoegd gezag beoordelen of het nodig is om maatwerkvoorschriften te stellen, vanwege de gevolgen van de activiteit voor de fysieke leefomgeving of vanwege cumulatie met andere activiteiten. Ook kunnen omwonenden en andere belanghebbenden worden geïnformeerd over de voorgenomen activiteit via een publieke kennisgeving.

In de Omgevingswet is nadrukkelijk niet gekozen voor een meldingenstelsel waarbij na het melden een acceptatie van de melding door het bevoegd gezag moet volgen en waarbij gelet daarop, naar aanleiding van een inhoudelijke beoordeling, de gemelde activiteit door het bevoegd gezag alsnog bij beschikking zou kunnen worden verboden. Artikel 4.4, eerste lid, van de wet bepaalt uitsluitend dat algemene regels een verbod kunnen inhouden om een activiteit te verrichten zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag. Als die melding is gedaan, mag de activiteit (uiteraard onder het voldoen aan overige in de algemene regels gestelde voorschriften) plaatsvinden. Een mogelijkheid om de activiteit na een melding alsnog te verbieden biedt de wet dus niet.1.

Vanwege het rechtsgevolg van de meldingsplicht, die inhoudt dat de initiatiefnemer de activiteit niet mag verrichten als geen melding is gedaan, mag er geen twijfel over bestaan of de ingediende melding voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Een onvolledige melding is immers geen melding, met als gevolg dat de activiteit bij een onjuiste melding verboden zou zijn en degene die de activiteit wil verrichten opnieuw een melding zou moeten doen waarbij de meldingstermijn opnieuw zou gaan lopen. Om dit te voorkomen zijn de indieningsvereisten bij de melding in dit besluit nauwkeurig uitgewerkt en zo eenduidig mogelijk vastgelegd. Dit schept helderheid voor zowel degene die moet melden als het bevoegd gezag en voorkomt dat er verschil van mening kan bestaan over de vraag of een melding volledig is of niet. Dit is een wijziging ten opzichte van de voorheen geldende algemene rijksregels, waarin de indieningsvereisten vaak zeer summier en open waren beschreven. Daardoor was het voor de bedrijven niet altijd duidelijk op welk detailniveau de overheid precies informatie wil. Een te gedetailleerde melding brengt het risico met zich dat steeds opnieuw ook bij onbelangrijke wijzigingen moet worden gemeld, omdat anders strijd met de melding ontstaat. De concrete indieningsvereisten bij een melding in dit besluit voorkomen dit. Omdat de eisen zo beperkt mogelijk zijn gehouden leiden ze niet tot meer administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Duidelijkheid vooraf over de in te dienen gegevens zorgt er juist voor dat er geen tijd verloren gaat aan de vraag wat de precieze indieningsvereisten zijn en het voorkomt dat onvolledige of onnodig gedetailleerde meldingen worden ingediend.

Naast meldingsplichten bevat het besluit ook informatieverplichtingen. Daarop is in paragraaf 3.2 al ingegaan.

Op grond van de doelen en uitgangspunten van de stelselherziening geeft de regering de voorkeur aan algemene regels boven een vergunningplicht. Dit draagt bij aan de gewenste vereenvoudiging van het omgevingsrecht en degene die de activiteit verricht hoeft zich in veel gevallen alleen aan deze algemene regels te houden.

Omdat algemene regels niet in alle gevallen toereikend zijn voor een adequate bescherming van de fysieke leefomgeving en omdat internationaal recht soms expliciet om een vergunning vraagt bevat de Omgevingswet in artikel 5.1 ook een grondslag voor een vergunningplicht. Die is met name geschikt voor gevallen waarin een voorafgaande individuele beoordeling en een belangenafweging moet plaatsvinden die is toegespitst op een concreet geval of gebied. In wezen is deze contextuele beoordeling een vorm van maatwerk, aanvullend op de algemene regels. Doorgaans gaat het om complexere gevallen, waarin een beoordeling met gebruikmaking van een omgevingsvergunning nodig wordt geacht voor een deel of een bepaald aspect van de activiteit. Soms omvat de beoordeling zelfs de gehele activiteit.

De grondslagen voor rijksregels over activiteiten in de hoofdstukken 4 en 5 van de wet bieden de mogelijkheid om alle hiervoor genoemde opties van algemene regels (zo nodig met inbegrip van meldingsplicht en maatwerk) in te zetten. Ook de combinatie van algemene regels met een omgevingsvergunning voor het geheel of een deel of een aspect van een activiteit is mogelijk. Tussen de in artikel 4.3 van de wet opgenomen limitatieve lijst van activiteiten waarvoor algemene rijksregels moeten of kunnen worden gesteld en de in artikel 5.1 van de wet opgenomen vergunningplichten bestaat namelijk een samenhang. In lijn met het uitgangspunt dat algemene regels voorop staan, bevat artikel 4.3 van de wet voor de meeste onder dit besluit vallende activiteiten waarvoor artikel 5.1 van de wet een vergunningplicht bevat ook een plicht voor het Rijk om algemene rijksregels op te stellen. Alleen voor de ontgrondingsactiviteiten, stortingsactiviteiten op zee en beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een luchthaven en spoorwegen bevat de wet niet een plicht maar een mogelijkheid om algemene rijksregels te stellen.

Wat vergunningplichten betreft maakt de wet in artikel 5.1 onderscheid tussen categorieën van activiteiten waarbij een vergunning uitgangspunt is en vergunningvrije activiteiten kunnen worden aangewezen (‘vergunning, tenzij’, eerste lid van artikel 5.1) en categorieën van activiteiten waarbij algemene regels voorop staan en vergunningplichtige gevallen worden aangewezen (‘algemene regels, tenzij’, tweede lid van artikel 5.1). Van de onder dit besluit vallende activiteiten gaat de wet alleen voor de rijksmonumentenactiviteit, ontgrondingsactiviteit en stortingsactiviteit op zee uit van ‘vergunning, tenzij’, voor de overige categorieën activiteiten is ‘algemene regels, tenzij’ het uitgangspunt. Deze systematiek leidt tot minder vergunningplichtige gevallen en ook tot meer duidelijkheid voor initiatiefnemers.

Inmiddels is zowel op rijksniveau als in decentrale regelgeving over lozingen een omslag gaande naar een meer gebalanceerd geheel, waarbij algemene regels voorop staan en daarbinnen de specifieke zorgplicht een toenemende rol speelt. Deze ontwikkeling is op centraal niveau zichtbaar in opeenvolgende aanpassingen van rijksregels voor lozingen, decentraal in ontwikkelingen binnen de keuren van de waterschappen.

In tabel 1 is op hoofdlijnen aangegeven wat voor de verschillende categorieën van activiteiten waarvoor dit besluit regels stelt de verdeling is tussen activiteiten die uitsluitend onder algemene rijksregels van dit besluit vallen en activiteiten waarvoor dit besluit (ook) een vergunningplicht bevat. Daarbij is beknopt aangegeven wat veranderd is ten opzichte van de voorafgaand aan dit besluit geldende rijksregels. In de volgende hoofdstukken van deze toelichting wordt per categorie van activiteiten nader ingegaan op deze verhouding en veranderingen. Het overzicht in tabel 1 heeft alleen betrekking op activiteiten die onder het toepassingsbereik van dit besluit vallen en dus niet op activiteiten waarover regels voortaan decentraal worden gesteld.

Zoals uit het voorgaande blijkt, is bij de voorbereiding van dit besluit steeds zorgvuldig bezien, in welke gevallen een meldingsplicht of vergunningplicht landelijk moet gelden. Toch kunnen er in specifieke gevallen omstandigheden zijn, die het decentraal afwijken van de meldingsplichten en vergunningplichten rechtvaardigen. Dit speelt in situaties waarin de wet bepaalde taken bij gemeenten, waterschappen en provincies legt, en waarbij de algemene rijksregels en de door het Rijk ingestelde vergunningplichten direct de uitvoering van die taken raken. Bij de voorbereiding van dit besluit is steeds rekening gehouden met deze wisselwerking tussen decentraal belegde taken en regels over activiteiten van het Rijk, maar deze beschouwing op landelijk niveau kan onmogelijk met elke regionale en lokale situatie rekening houden. Het kan daarom zo zijn dat waar landelijk bezien geen vergunningplicht of meldingsplicht nodig is, die gelet op de uitvoering van taken in specifieke regionale of lokale gevallen wel nodig kan zijn. Als die mogelijkheid niet zou worden geboden, zou dat kunnen leiden tot onvoldoende bescherming van de fysieke leefomgeving, of tot het bij gebrek aan deze instrumenten decentraal stellen van nog meer beperkende regels dan een meldingsplicht of vergunningplicht, zoals een algeheel verbod op bepaalde activiteiten.

Gelet op het voorgaande wordt in dit besluit aan decentrale overheden bij een aantal activiteiten de mogelijkheid geboden om in het omgevingsplan of de genoemde verordeningen aanvullende meldingsplichten op te nemen. Deze aanvullende meldingsplichten zijn dan maatwerkregels in de zin van artikel 4.6 van de wet. De mogelijkheid is expliciet gekoppeld aan de taken van de decentrale overheden, en het inzetten daarvan zal vanuit die taken ook moeten worden beargumenteerd.

De raad voor de rechtspraak heeft naar aanleiding van deze mogelijkheid aangegeven een verzwaring van de werklast te voorzien gelet op de werklast die samenhangt met acceptatie van deze meldingen. Anders dan de raad voor de rechtspraak veronderstelt is in de wet niet gekozen voor een meldingenstelsel waarop een besluit door het bevoegd gezag moet volgen. Voor het effect dat door de raad wordt aangegeven wordt daarom niet gevreesd.

De meldingsplichten die in dit besluit zijn geregeld, kunnen niet worden versoepeld. Voor de activiteiten die het betreft heeft het Rijk al de afweging gemaakt of er op grond van het oogmerk en de strekking van de algemene regels een meldingsplicht nodig is. De taken die aan gemeenten, waterschappen en provincies zijn opgedragen kunnen er niet toe leiden dat die meldingsplichten niet meer nodig zijn.

Ook is aan waterschappen en provincies bij een aantal categorieën van activiteiten de mogelijkheid geboden om aanvullende vergunningplichten in te stellen waar dit besluit met algemene rijksregels volstaat. De aanvullende vergunningplicht kan in beginsel betrekking hebben op de gehele activiteit zoals die in hoofdstuk 3 van dit besluit is omschreven (zoals het opslaan van bepaalde stoffen uit afdeling 3.2 van dit besluit in het grondwaterbeschermingsgebied), als op een deel daarvan. Zo zou in het genoemde voorbeeld van lozing van hemelwater op een beek alleen die lozing vergunningplichtig kunnen worden. De bevoegdheid om aanvullende (of afwijkende) vergunningplichten in te stellen wordt ontleend aan artikel 5.2, eerste lid, van de wet, en is dus geen maatwerkregel in de zin van artikel 4.6.

De mogelijkheid om af te wijken van de vergunningplicht wordt in dit besluit niet geboden voor gemeenten. Voor gemeenten volgt deze mogelijkheid impliciet al uit de wet. Voor iedere regel in het omgevingsplan kan immers via een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit worden afgeweken. Gemeenten kunnen dus een vergunningplicht introduceren door een verbod op een bepaalde activiteit in het omgevingsplan op te nemen. Dit verbod kan via een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit worden opgeheven.

De mogelijkheid om in waterschapsverordening en omgevingsverordening aanvullende vergunningplichten in te stellen is evenals bij de meldingsplichten beperkt tot gevallen waarin dat nodig is vanwege specifieke taken die in de wet aan de waterschappen en provincies zijn toegedeeld. De vergunningplichten die in hoofdstuk 3 van dit besluit zijn opgenomen kunnen daarbij niet worden ‘uitgeschakeld’. Uitzondering hierop vormt de mogelijkheid om kleine open bodemenergiesystemen tot 10 m³/u vrij te stellen van de vergunningplicht. In het oude recht (de Waterwet) werd voor de watervergunning voor open bodemenergiesystemen de mogelijkheid geboden om kleine open bodemenergiesystemen tot 10 m³/u vrij te stellen van de vergunningplicht. De in dit besluit geboden mogelijkheid is een voortzetting daarvan.