Rb. Noord-Nederland, 21-02-2020, nr. LEE 19/408

In verband met de op 18 november 2017 geplande LIS in Dokkum heeft tussen eiseres 1 en verweerder overleg plaatsgevonden, onder meer over een te houden demonstratie. Op 10 november 2017 heeft eiseres 1 aan verweerder aangekondigd te willen demonstreren bij de LIS in Dokkum.

In het kader van de voorbereiding op de LIS op 18 november 2017 heeft de politie, Eenheid Noord-Nederland, Dienst Regionale Informatie Organisatie, Afdeling Analyse en Onderzoek (hierna: politie), vanaf 24 juli 2017 Situatierapporten (gebruikte afkorting: Sitrap) opgesteld.

Verweerder heeft op 17 november 2017 een besluit genomen dat is aangeduid als ‘Noodbevel Landelijke Intocht Sinterklaas Dokkum 18 november 2017’. Als wettelijke basis noemt verweerder artikel 175 van de Gemeentewet. In het besluit overweegt verweerder onder meer dat voor de LIS een evenementenvergunning is verleend:

Gezien de ernstige vrees voor het ontstaan van een oproerige beweging, voor een ernstige verstoring van de openbare orde en voor wanordelijkheden, acht verweerder het noodzakelijk om maatregelen te treffen in de vorm van een noodbevel. Verweerder beveelt daarom het volgende:

‘Een ieder die door gedrag, uitlatingen, aanwezigheid in een bepaalde groep, meegevoerde voorwerpen of stoffen of anderszins (bijvoorbeeld door uitingen op sociale media) aanleiding geeft tot het redelijke vermoeden dat hij of zij zal deelnemen aan wanordelijkheden of verstoringen van de openbare orde voor aanvang, tijdens en na de intocht, dan wel zich op of in de omgeving van het terrein van de intocht of binnen het bebouwde gebied van Dokkum (zoals nader is aangegeven op de bij dit bevel behorende kaart), ophoudt met het kennelijke doel de openbare orde voor aanvang, tijdens of na de intocht te verstoren of daartoe aan te zetten;

a. zich op eerste aanzegging van de politie te verwijderen, verwijderd te houden of zich te begeven in een richting of naar een locatie door de politie aangegeven,

b. zich op eerste aanzegging van de politie te verwijderen van het terrein van de intocht, zich te begeven in een door de politie aangegeven richting of locatie, al dan niet met medeneming van voertuigen, voorwerpen, stoffen en goederen die een gevaar vormen voor de openbare orde of de veiligheid,

c. zich op eerste aanzegging van de politie het gemeentelijk grondgebied te verlaten al dan niet met medeneming van voertuigen, voorwerpen, stoffen en goederen die een gevaar vormen voor de openbare orde of de veiligheid,

d. alle aanwijzingen, gegeven door de politie in het belang van de openbare orde of veiligheid van personen en goederen, dan wel ter beperking van gemeen gevaar, terstond en stipt op te volgen.

Dit noodbevel is geldig op 18 november 2017, van 08.00 tot 16.00 uur’.

2. Ambtshalve bespreekt de rechtbank de vraag of in dit geval sprake is van een noodbevel in de zin van artikel 175 van de Gemeentewet of van een noodverordening in de zin van artikel 176 van de Gemeentewet.

Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat het een noodbevel betreft dat per keer uitgereikt wordt aan degene op wie het wordt toegepast. Het is gericht tegen de mensen die de demonstratie eventueel zouden willen verstoren. Er is voor gekozen om het noodbevel niet tot een groep te richten. Wel heeft verweerder van te voren in kaart gebracht tegen welke personen het eventueel ingezet zou kunnen worden. Er zijn lijsten met namen opgesteld van personen aan wie het noodbevel uitgereikt zou worden als zij zich zouden vertonen.

Eisers hebben in de bezwaarprocedure aangevoerd dat het noodbevel een dag vóór de intocht is getekend en dat er daarom geen sprake was van het vereiste concrete en actuele gevaar. Verweerder heeft, aldus eisers, gehandeld buiten de grenzen van de bevoegdheid van artikel 175 van de Gemeentewet. Het noodbevel was voorts niet proportioneel.

Ter zitting hebben eisers het standpunt ingenomen dat het noodbevel algemeen geformuleerd is en dat de geadresseerde groep te ruim is gesteld. Eisers zijn niet op de hoogte van genoemde lijsten met namen.

De rechtbank overweegt als volgt.

Artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet luidt als volgt:

“Ingeval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.”

Artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet luidt als volgt:

“Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.”

In de uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4275, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet volgt dat tussen noodbevelen en noodverordeningen een verschil in karakter bestaat. Noodbevelen hebben een ad hoc, en geen algemeen, karakter en ze zijn gericht op een direct feitelijk resultaat in een concreet geval. Noodverordeningen hebben een ander karakter. Zij behelzen algemene regels en brengen voor enige tijd verandering in de rechtssituatie van burgers (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, B, p. 37-38). Verder zijn noodverordeningen naar hun aard voor herhaalde toepassing vatbaar zijn en kunnen ze voor een bepaalde tijd een normencomplex opleggen. Aan de omstandigheden van het concrete geval komt relevante betekenis toe wat betreft de keuze voor het uitvaardigen van een noodbevel of voor het vaststellen van een noodverordening (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 18).

Naar het oordeel van de rechtbank is in onderhavig geval geen sprake van een noodbevel maar van een noodverordening. De rechtbank overweegt dat het besluit van verweerder, anders dan de aan de orde zijnde situatie in voormelde uitspraak, in de eerste plaats géén ad hoc of ongepland karakter heeft waarbij is gereageerd op de situatie op dat moment.

De rechtbank acht daarvoor van belang dat in de ‘Besluitenlijst gezagsdriehoek Dongeradeel’ van de vergadering van 8 november 2017 wordt vermeld dat de voor- en nadelen van een noodbevel en een noodverordening tegen elkaar worden afgewogen en dat besloten wordt om een noodbevel ambtelijk voor te bereiden.

In de ‘Besluitenlijst gezagsdriehoek Dongeradeel’ van de vergadering van 16 november 2017, behorend tot de stukken waarvan is bepaald dat alleen de rechtbank hiervan kennis mag nemen, wordt bovendien vermeld dat bepaalde personen op basis van het noodbevel zullen worden geweigerd.

De rechtbank overweegt dat uit deze stukken volgt dat verweerder, ook aanwezig op deze vergadering, in ieder geval reeds op 8 november 2017 het voornemen had een noodbevel uit te gaan vaardigen en dat er door de aanwezigen op 16 november 2017 vanuit werd gegaan dat op de dag van LIS gebruik kon worden gemaakt van een noodbevel.

Zoals ook blijkt uit de overwegingen in het besluit van 17 november 2017, hierboven in 1.3. samengevat, beschikte verweerder reeds geruime tijd over informatie dat er verstoring van de openbare orde dreigde en heeft verweerder zich uitgebreid beraden over de vraag welke maatregelen in verband daarmee nodig waren. Van een ad hoc situatie was derhalve geen sprake.

De rechtbank acht voorts van belang dat uit de bij het besluit van 17 november 2017 behorende kaart blijkt dat het besluit geldt voor de gehele bebouwde kom van de stad Dokkum. De LIS vond echter alleen plaats in het centrum van Dokkum. Verweerder heeft dus gekozen voor een toepassingsgebied dat aanmerkelijk groter was dan het gebied waar de gebeurtenissen in verband waarmee de openbare orde mogelijk verstoord zou kunnen worden, zich zouden afspelen.

Gezien het genoemde tijdsverloop, het toepassingsgebied en de algemene formulering, die herhaaldelijke toepassing mogelijk maakt, is het karakter van het besluit van 17 november 2017 niet ad hoc maar algemeen. Naar het oordeel van de rechtbank dient daarom dit besluit niet als een noodbevel maar als een noodverordening aangemerkt te worden.

Omdat een noodverordening naar zijn aard algemeen verbindende voorschriften bevat, is het gezien de artikelen 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, en 7:1 van de Awb geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt.

3. In het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard met de motivering dat eisers geen belanghebbenden zijn. Uit het voorgaande volgt dat deze motivering onjuist is. Het beroep is daarom gegrond wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Nu om een andere reden dan door verweerder genoemd het bezwaar niet-ontvankelijk had behoren te worden verklaard is er aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

4.Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

5. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).