Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/5.4.1:5.4.1 Algemeen

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/5.4.1

5.4.1 Algemeen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In deze paragraaf zal de vraag worden beantwoord of de integratie van de Wms in de Wet milieubeheer het wetssystematisch tekort heeft opgeheven of verminderd dat op het moment van die integratie bestond omdat niet alle regels inzake stoffen in hetzelfde wetssysteem waren opgenomen. Dat wetssystematisch tekort was op 1 juni 2007 ontstaan doordat de wetgever ervoor had gekozen REACH uit te voeren in de Wet milieubeheer en niet in de Wms.

Daarom laat zich daaraan voorafgaand de vraag stellen waarom de regering destijds niet heeft gekozen voor implementatie van REACH in de Wms. Het antwoord op die vraag heb ik niet gevonden in de memorie van toelichting bij de Uitvoeringswet EG-verordening REACH.1 Deze memorie van toelichting wekt veeleer de indruk dat de regering het vanzelfsprekend achtte dat de regels inzake stoffen een plaats zouden krijgen in de Wet milieubeheer.

In de Uitvoeringsnota SOMS2worden wel drie redenen genoemd om regels betreffende stoffen op te nemen in hoofdstuk 9 Wm. Het gaat om het behoud van de inzichtelijkheid van de stoffenwetgeving, een verdere integratie binnen

de milieuregelgeving en het beperken van administratieve lasten. Hierna volgt een korte toelichting op elk van die punten.

In de eerste plaats wordt opgemerkt, dat REACH rechtstreekse werking heeft, zodat vanuit formeel juridisch oogpunt Nederland daarom voor de implementatie kan volstaan met enkele uitvoeringsbesluiten op grond waarvan de strafbaarstelling, de handhavingsbevoegdheden en de aanwijzing van bevoegde autoriteiten worden geregeld. De rechtstreekse werking leidt er evenwel toe dat grote delen van de huidige Wms en de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten buiten werking worden gesteld zodra REACH in werking treedt. Voor behoud van de inzichtelijkheid en toegankelijkheid van de stoffenwetgeving zijn daarom aanvullende activiteiten gewenst.3

In de tweede plaats was reeds het voornemen uitgesproken om, in het kader van een verdere integratie binnen de milieuregelgeving, de Wms te laten opgaan in hoofdstuk 9 Wm Stoffen en producten. Genoemde uitvoeringsregelingen die voor de uitvoering van REACH noodzakelijk zijn, zullen derhalve worden gebaseerd op de Wet milieubeheer. Nu de Europese Commissie haar voorstel voor EU-stoffenregelgeving heeft gepubliceerd, wordt de voorbereiding van hoofdstuk 9 Wm weer ter hand genomen.4

Het vormgeven van hoofdstuk 9 Wm Stoffen en producten is ook een belangrijk voornemen in het kader van de herijking van de VROM-regelgeving. De totstandkoming van hoofdstuk 9 Wm betekende voor de stoffenregelgeving dat een wet (de Wms) inclusief circa tachtig uitvoeringsregelingen zullen verdwijnen. Nederland zal bij deze herziening en stroomlijning van de stoffenregelgeving trachten de administratieve lasten voor het bedrijfsleven, die voortkomen uit REACH, zoveel als mogelijk is te beperken.5

Bij de eerste reden plaats ik de kanttekening dat ik niet vermag in te zien waarom de inzichtelijkheid en toegankelijkheid van de stoffenwetgeving per se beter gediend zou zijn met opname van de regels inzake stoffen in hoofdstuk 9 Wm dan in de Wms.

Woldendorp/Swart-Bodrij & Kwisthout schrijven dat de inwerkingtreding van REACH het noodzakelijk maakte dat veel bepalingen van de Wms werden ingetrokken wegens overbodigheid of strijdigheid met REACH. Het was volgens hen al langer de bedoeling dat de Wms in de Wet milieubeheer zou worden geïntegreerd. Hiervoor was hoofdstuk 9 Wm Stoffen en producten volgens hen vrijgehouden.6 In 2002 was reeds aan de Tweede

Kamer een proeve van wetgeving toegezonden, waarin van het nieuwe hoofdstuk een eerste idee werd gegeven, gebaseerd op het Nederlandse beleidsvernieuwingsprogramma Strategie Omgaan Met Stoffen, maar deze proeve heeft geen vervolg meer gekregen omdat Europa intussen was begonnen met de voorbereiding van REACH.7

Woldendorp herhaalt dit op mijn vraag waarom de wetgever niet heeft gekozen voor het samenbrengen van regels over stoffen in de Wms. Vervolgens geeft hij een kijkje in de - zo blijkt - pragmatische wetgevingskeuken:

"Voor REACH was er al het idee in Nederland om het stoffenbeleid anders te organiseren (SOMS). Voordat de Wms in de Wet milieubeheer is geïntegreerd, is er al een proeve geweest voor een nieuwe Wms. Die is er niet gekomen omdat de nieuwe wet door REACH werd ingehaald. Toen REACH moest worden geïmplementeerd, werd in eerste instantie gedacht aan een uitvoering in het kader van de Wms. REACH regelde namelijk veel wat al in de Wms stond. Als gevolg van REACH, een rechtstreeks in de Nederlandse rechtsorde doorwerkende verordening, moest dubbele nationale regelgeving worden geschrapt. Je zou erg veel wettelijke regels moeten maken om dat te realiseren, zoals 'artikel x vervalt, artikelen y en z worden samengevoegd, na wordt een zinsnede ingevoegd, luidende hoofdstuk 3 wordt vernummerd tot 2 en krijgt een andere titel.' Toen ik de opdracht kreeg om REACH uit te voeren, ging het eigenlijk alleen om het aanwijzen van het bevoegd gezag, het regelen van de strafbaarstelling en het schrappen van dubbelingen uit de Wms. Dat was voor de uitvoering van REACH voldoende. Ik schatte zo in dat het aanpassen van de Wms 95% van het werk zou zijn. Voor de uitvoering van REACH waren maar drie artikelen nodig (art. 9.3.1, 9.3.2 en 9.3.3 Wm). Het was veel gemakkelijker om de restanten van de Wms te verplaatsen naar de Wet milieubeheer, dan kon je volstaan met één wijziging van de Wet milieubeheer dat er een paragraaf moest worden ingevoegd waarin alle resterende bepalingen van de voormalige Wms bij elkaar werden gezet. Dan zou ook meteen de politieke wens in vervulling gaan om de Wms in de Wet milieubeheer te integreren, al moeten we dat integreren dan wel met een korreltje zout nemen: dat is niet inhoudelijk integreren, maar alleen de boel bij elkaar zetten, in de volle kast erbij duwen, zeg maar. We hadden maar heel weinig tijd om REACH uit te voeren; 15 of 21 dagen en dan moest alles geregeld zijn.8 Er werd dus voor gekozen om ons te beperken tot een simpele overplaatsing' van de Wms-bepalingen en om daarin geen verbeteringen aan te brengen. Een logische structuur zou zijn om REACH in elk geval een duidelijk zichtbare plaats in de Wet milieubeheer te geven. De Wms had verder weinig raakvlakken met de rest van de Wet milieubeheer, dus in feite gooiden we er alleen maar een bal in de ballenbak bij. Dat is ook geen probleem, als je dat maar erkent en niet net doet alsof er wel samenhang is. De implementatie van REACH had net zo goed in de Wms gekund, want de meerwaarde van integratie van de Wms in de Wet milieubeheer lijkt mij beperkt, maar dan hadden we ook een nieuwe Wms moeten uitschrijven. Een essentieel onderdeel van deze operatie was dat er een brief aan de Tweede Kamer is gestuurd.9 Daarin is gezegd dat de implementatie alleen maar zou kunnen als er niet over de inhoud van REACH zou worden gesproken of over de Wms. Het minste risico op een verkeerde implementatie is dat er technisch wordt geïmplementeerd. Dit is puur pragmatiek. Er zitten geen verheven gedachten achter de structuur. Zelfs evidente verbeteringen waarvan we ons konden voorstellen dat die tot discussie zouden kunnen leiden, hebben we niet uit de Proeve overgenomen."10

Wat er ook zij van het bovenstaande, feit is dat op 31 mei 2008 de situatie was ontstaan dat de regels inzake stoffen waren verspreid over de twee wetssystemen van Wms en Wet milieubeheer met het in paragraaf 5.3 beschreven wetssystematisch tekort tot gevolg. Hierna zal de vraag worden beantwoord of dat wetssystematisch tekort als gevolg van de integratie is opgeheven of verminderd.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.