EHRM, 17-10-2013, nr. 27013/07

À la requête de la commune d'Herblay (ci-après la commune) et en vertu d'une ordonnance du président du tribunal de grande instance de Pontoise du 19 novembre 2003, deux huissiers de justice, accompagnés de policiers, se rendirent sur les lieux le 12 février 2004, afin de constater l'occupation des terrains et se faire communiquer l'identité de tous les occupants. Les huissiers dressèrent un procès-verbal de constat, dans lequel ils relevèrent en chaque point des terrains l'identité des occupants, leur habitat (caravanes, bungalows, cabanes, constructions en dur). Le constat mentionnait notamment : ‘ l'ensemble du site objet des présentes constatations est envahi par de très nombreux morceaux de voitures, de moteurs, pièces détachées automobiles et détritus divers jonchant le bois autour des sites sur lesquels nous avons relevé les identités. ’

Les 30 avril et 11 mai 2004, la commune fit assigner quarante personnes, dont les requérants, devant le juge des référés du tribunal de grande instance de Pontoise, afin de voir constater l'occupation interdite des lieux et le ‘ stationnement interdit des caravanes et constructions ’ par les défendeurs, de les voir condamner à évacuer tous véhicules et caravanes et enlever toutes constructions des lieux sans délai moyennant une astreinte de 200 euros (EUR) chacun par jour de retard, et de voir dire que la commune pourrait, passé un délai de deux mois à compter du prononcé de l'ordonnance, procéder elle-même à l'évacuation et aux démolitions avec le concours de la force publique.

L'audience eut lieu le 18 juin 2004. Par ordonnance du 2 juillet 2004, le juge des référés rejeta la demande de la commune. Après avoir relevé que la zone Ndc, où étaient établis les défendeurs, permettait le camping-caravaning, mais que le stationnement de caravanes pendant plus de trois mois était soumis à autorisation sauf si les terrains étaient aménagés, ce qui n'était pas le cas en l'espèce, le juge considéra qu'il était suffisamment établi que les défendeurs occupaient les lieux depuis de nombreuses années et bien antérieurement à la publication du plan d'occupation des sols (POS), que certains avaient bénéficié de l'installation régulière d'eau ou d'électricité, et que cette longue tolérance de la commune, si elle n'était en aucun cas constitutive d'un droit, ne permettait pas de constater l'urgence ou le trouble manifestement illicite, seuls susceptibles de justifier la compétence du juge des référés.

Le juge observa en outre que, le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage ayant été annulé (paragraphe 10 ci-dessus), la commune était soumise à l'obligation édictée par la loi du 5 juillet 2000 de prévoir une aire de stationnement. Enfin, au vu du constat d'huissier, le juge ordonna aux défendeurs de débarrasser le terrain de toutes les carcasses de voitures et détritus dans un délai de deux mois, sous astreinte de 200 EUR par jour de retard, et dit que passé ce délai la commune pourrait faire procéder au nettoyage des terrains à leurs frais.

Au jour de l'adoption du présent arrêt, la commune n'a pas fait exécuter l'arrêt du 13 octobre 2005. Toutefois l'astreinte, dont le terme n'a pas été fixé, continue à courir à l'encontre des requérants qui sont restés au bois du Trou-Poulet.

Les requérants se répartissent en trois groupes :

Plusieurs requérants (Michelle Périoche, Germain Guiton, Mario Guiton et Stella Huet, Laetitia Winterstein, Catherine Herbrecht, Sylviane Huygue-Bessin et Patrick Lefèvre, Gypsy Debarre et Paul Mouche, Graziella Avisse et Steeve Lefèvre, Rosita Ricono) ont déposé en 2008 et 2009 (en 2010 pour Rosita Ricono) des demandes de logement social en application de la loi de 2007 sur le droit au logement opposable (dite loi DALO, paragraphes 59–61 ci-dessous), en précisant qu'ils souhaitaient des terrains familiaux. Leurs demandes ont fait l'objet de refus de la commission de médiation (à l'exception de Gypsy Debarre), au motif qu'elles n'étaient ‘ pas éligibles au dispositif DALO ’. Le tribunal administratif a rejeté leurs recours contre ces décisions.

Le 14 février 2006, l'Association nationale des Gens du Voyage catholiques (ANGVC) saisit la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l'Ėgalité (ci-après la HALDE) à propos de l'interdiction faite aux gens du voyage de stationner sur l'ensemble du territoire de la commune d'Herblay en vertu de l'arrêté municipal du 17 janvier 2005 (paragraphe 15 ci-dessus)

Par une délibération du 22 février 2010, après avoir notamment fait état de la jurisprudence de la Cour (arrêts Chapman c. Royaume-Uni [GC], n^o 27238/95, CEDH 2001-I et Connors précité), la HALDE estima que l'effet combiné du schéma départemental d'accueil des gens du voyage et de l'arrêté municipal, à savoir deux textes de valeur réglementaire, revenait à écarter purement et simplement l'application d'un texte législatif (la loi Besson du 5 juillet 2000) destiné à protéger les gens du voyage et portait ainsi atteinte à leurs droits.

La HALDE conclut en conséquence que la dispense accordée à la ville d'Herblay par le schéma départemental n'était pas conforme à la loi précitée du 5 juillet 2000 et recommanda au préfet de revoir ses dispositions. Elle recommanda par ailleurs au maire d'Herblay le retrait de l'arrêté, la suspension des mesures d'expulsion prises sur la seule base de ce texte et demanda à être informée dans un délai de trois mois des suites réservées à sa délibération.

Dans un entretien au journal Le Parisien du 13 décembre 2010, le maire d'Herblay indiqua que l'aire d'accueil des gens du voyage prescrite par le schéma départemental serait créée sur une parcelle destinée à la réalisation de terrains familiaux, la commune ne pouvant mener de front les deux actions.

Le nouveau schéma départemental d'accueil des gens du voyage du Val d'Oise, approuvé le 28 mars 2011, prévoit la création à Herblay d'une aire d'accueil de 25 caravanes itinérantes.

Par délibération du 13 septembre 2012, le conseil municipal d'Herblay a adopté à l'unanimité une révision simplifiée du plan local d'urbanisme (PLU) en vue de créer l'aire d'accueil. Le procès-verbal mentionne ce qui suit :

L'article L. 443-1 du code de l'urbanisme prévoit un régime d'autorisation d'aménagement pour les terrains destinés au camping et au stationnement des caravanes dans des formes et conditions déterminées par décret. L'article L. 444-3 du même code (introduit par la loi Besson du 5 juillet 2000, voir paragraphes 50–55 ci-dessous) dispose que dans les zones constructibles, des terrains bâtis ou non bâtis peuvent être aménagés afin de permettre l'installation de caravanes constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs, sous réserve d'une autorisation d'aménagement délivrée dans les conditions prévues par le décret mentionné à l'article L. 443-1.

L'article R. 443-4 du code se lit ainsi :

La loi du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement (dite loi Besson n^o 1) affirme, dans son article 1, que la garantie du droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation et dispose que toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir.

L'article 2 de la loi prescrit l'établissement, dans chaque département, d'un plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées comportant les mesures qui doivent permettre aux personnes visées à l'article 1 d'accéder à un logement indépendant ou de s'y maintenir. La loi prévoit également la création d'un fonds de solidarité pour le logement.

L'article 28 de la loi impose l'obligation pour les communes de plus de 5 000 habitants de créer des aires d'accueil pour les gens du voyage, ainsi que la mise en place d'un schéma départemental prévoyant les conditions d'accueil spécifiques des gens du voyage, y compris les conditions de scolarisation des enfants et celles d'exercice d'activités économiques.

Aux termes du même article, dès la réalisation de l'aire d'accueil, le maire peut, par arrêté, interdire le stationnement des gens du voyage sur le reste du territoire communal.

La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (dite loi DALO) pose le principe que toute personne qui a effectué une demande de logement et qui n'a pas reçu de proposition adaptée à sa demande, c'est-à-dire tenant compte de ses besoins et capacités, peut saisir une commission de médiation dans son département, puis exercer, dans certains cas, un recours devant le tribunal administratif au titre du droit au logement opposable.

Le recours devant la commission de médiation est ouvert notamment aux personnes qui sont menacées d'expulsion sans relogement et qui remplissent certaines conditions. La réception du dossier donne lieu à la délivrance d'un accusé de réception dont la date constitue le point de départ du délai laissé à la commission pour se prononcer sur le caractère prioritaire ou non de la demande.

La commission de médiation émet un avis sur le caractère prioritaire ou non de la demande en tenant compte des besoins et capacités du demandeur selon une liste de critères ; elle rend sa décision dans un délai de trois ou six mois selon les départements à compter de la date de l'accusé de réception et la notifie au demandeur en précisant les motifs d'attribution ou de refus. Elle lui indique qu'en cas de refus d'une proposition de logement adaptée à ses besoins et capacités, il pourra perdre le bénéfice de la décision le reconnaissant prioritaire et devant être logé en urgence.

Lorsqu'elle considère que la demande est prioritaire et qu'un logement doit lui être attribué en urgence, elle transmet la demande au préfet avec les caractéristiques que doit avoir le logement.

À compter de la décision de la commission de médiation, le préfet dispose d'un délai de trois ou six mois selon les départements pour faire des propositions de logement adaptées aux besoins et capacités du demandeur. Passé ce délai, le demandeur qui n'a pas reçu de proposition adaptée peut exercer un recours devant le tribunal administratif dans un délai de quatre mois à compter de la fin du délai laissé au préfet pour faire ses propositions de logement.

Ce recours est également ouvert aux personnes reconnues prioritaires et devant être logées d'urgence qui n'ont pas reçu, dans les délais fixés par chaque préfecture en fonction des circonstances locales, de proposition adaptée à une demande de logement social.

L'article 51 de la loi ouvre aux gens du voyage la possibilité de se faire domicilier auprès d'un organisme agréé ou d'un centre communal d'action sociale en vue de prétendre à des prestations sociales, à la délivrance d'un titre d'identité, à l'inscription sur les listes électorales ou à l'aide juridique.

Le 26 janvier 2006, le Mouvement international ATD Quart Monde a saisi le Comité européen des Droits sociaux du Conseil de l'Europe (ci-après le Comité) d'une réclamation (n^o 33/2006) visant à voir constater le non-respect par la France de certains de ses engagements en vertu de la charte sociale européenne révisée, à l'égard des personnes vivant dans une situation de grande pauvreté. La réclamation qui exposait, à titre d'exemple parmi d'autres, la situation des familles du bois du Trou-Poulet, visait le droit au logement (article 31 de la Charte révisée), le droit à la protection contre la pauvreté et l'exclusion sociale (article 30), le droit de la famille à une protection sociale, juridique et économique (article 16) et le principe de non-discrimination (article E).

Dans sa décision du 5 décembre 2007 sur le bien-fondé de la réclamation, le Comité a conclu en premier lieu, à la violation de l'article 31 § 2 de la Charte révisée au motif que, si par certains aspects le système français était conforme aux principes directeurs, il n'apportait pas, ni dans les textes, ni dans la pratique, les garanties exigées en matière de relogement ; le Comité a donc considéré qu'eu égard au nombre élevé d'arrêtés d'expulsion (dus à l'insolvabilité ou à une occupation fautive), et compte tenu du risque que l'expulsion ne conduise durablement à l'état de sans-abri, l'absence de garanties quant aux possibilités d'obtenir un relogement stable et accessible avant la date de l'expulsion était contraire à l'article 31 § 2 précité.

Le Comité a conclu en outre à la violation de l'article 31 § 3 de la Charte révisée en raison de l'insuffisance manifeste de l'offre de logements d'un coût accessible aux personnes les plus défavorisées, des modalités d'attribution des logements sociaux à ces personnes et de l'insuffisance des voies de recours en cas de délais d'attribution trop longs. Il a conclu également à la violation de l'article 30 de la Charte révisée en raison du manque d'approches coordonnées pour promouvoir l'accès effectif au logement des personnes se trouvant ou risquant de se trouver en situation d'exclusion sociale ou de pauvreté, ainsi que de l'article 30 combiné avec l'article E de la Charte révisée.

Par ailleurs, le Comité a conclu à la violation de l'article 31 combiné à l'article E de la Charte révisée, en raison de la mise en œuvre insuffisante de la législation relative aux aires d'accueil pour les gens du voyage. Sur ce point, il a relevé que la loi précitée du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, qui fait obligation aux communes de plus de 5 000 habitants de se doter d'un plan prévoyant l'implantation d'aires permanentes d'accueil pour les gens du voyage, n'avait été suivie d'effet que dans une minorité de ces communes. En particulier, il a noté que le gouvernement reconnaissait qu'il manquait 48 000 places, a constaté ‘ que la mise en œuvre insuffisante de la loi précitée a[vait] pour conséquence d'exposer les gens du voyage à l'occupation illégale de sites et à des expulsions au titre de la loi de 2003 pour la sécurité intérieure ’, et a observé que ‘ malgré les efforts de l'État et des autorités locales dans ce domaine et les résultats positifs parfois obtenu, il y a[vait] une longue période de défaut de prise en compte par les collectivité locales, comme par l'État, des besoins spécifiques des Roms et des gens du voyage ’.

Le CEDR a saisi le Comité le 17 avril 2008 d'une réclamation collective (n^o 51/2008), dans laquelle il faisait valoir que les gens du voyage étaient victimes en France d'injustice, d'exclusion sociale et de discrimination dans l'accès au logement, en raison notamment du nombre insuffisant des aires d'accueil et des évictions forcées. Dans sa décision du 19 octobre 2009 sur le bien-fondé de cette réclamation, le Comité a réitéré la conclusion à laquelle il était parvenu dans sa décision sur la réclamation n^o 33/2006 (paragraphe 83 ci-dessus), selon laquelle la mise en œuvre insuffisante de la législation relative aux aires d'accueil pour les gens du voyage (32% des places inscrites aux schémas départementaux) constituait une violation de l'article 31 § 1 de la Charte révisée et a de nouveau relevé que cette insuffisance avait pour conséquence d'exposer les gens du voyage à des expulsions au titre de la loi précitée de 2003.

S'agissant de la situation particulière des gens du voyage sédentarisés, le Comité a noté ce qui suit (§§ 59–60) :

Le Comité a conclu également à la violation de l'article E combiné avec l'article 31 de la Charte révisée, au motif que les gens du voyage faisaient l'objet de discrimination dans la mise en œuvre du droit au logement, en raison de l'absence de prise en compte de leurs différences spécifiques, ainsi qu'à la violation de l'article 30, en raison de l'absence d'une approche coordonnée pour promouvoir l'accès au logement des familles de gens du voyage, notamment sédentarisées.

Le 28 janvier 2011, le Forum européen des Roms et Gens du Voyage a saisi le Comité des Droits sociaux d'une réclamation collective dans laquelle il faisait notamment valoir que les gens du voyage et les Roms d'origine roumaine et bulgare étaient victimes en France d'une discrimination systématique dans la jouissance du droit au logement, en raison des conditions particulièrement précaires de leurs logements, de la manière dont ils en étaient expulsés, ainsi que des difficultés qu'ils rencontraient concernant notamment l'accès aux logements sociaux. Le Forum invoquait les articles E, 30, 31 et 16 de la Charte révisée.

Dans sa décision du 24 janvier 2012 sur le bien-fondé de la réclamation, le Comité a estimé, en ce qui concernait plus particulièrement les places de stationnement dans les aires d'accueil, que des progrès mesurables avaient été accomplis par les autorités françaises, qui avaient mis place de façon adéquate des moyens financiers à cette fin. Toutefois, constatant qu'à la fin 2010 les objectifs fixés par les schémas départementaux n'avaient été réalisés qu'à hauteur de 52% et que l'État ne démontrait pas s'être subrogé de façon suffisante aux communes défaillantes, il a conclu que le défaut de mise en œuvre en pratique des dispositions destinées à garantir aux gens du voyage un égal accès au logement constituait une discrimination dans la jouissance effective de ce droit et constituait une violation de l'article E combiné avec l'article 31 § 1 de la Charte.

Le Comité a observé par ailleurs que l'exécution de la procédure d'évacuation administrative exposait plus que quiconque les gens du voyage au risque de devenir sans abri parce que les conditions de stationnement régulier étaient trop limitées et que, par conséquent, il ne leur était pas offert de logement tenant compte de leur mode spécifique d'habitat. Il a donc estimé que l'exécution de la procédure d'évacuation forcée était contraire à l'article E combiné avec l'article 31 § 2 de la Charte. Il a également conclu à la violation de l'article E combiné avec l'article 31 § 3 de la Charte, au motif que l'accès au logement social pour les gens du voyage et les Roms souhaitant habiter dans des résidences mobiles n'était pas effectif, ainsi qu'à la violation de l'article E combiné avec l'article 16 de la Charte.

Dans une déclaration conjointe du 24 octobre 2007, le Commissaire aux Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe et le Rapporteur spécial des Nations-Unies sur le logement convenable ont déploré que les droits au logement des Roms soient bafoués dans plusieurs pays d'Europe et ont signalé recevoir un nombre croissant de plaintes à ce sujet concernant un nombre considérable d'États européens, ayant trait en majorité à des expulsions de communautés et familles roms en violation des normes sur les droits de l'homme.

Réaffirmant que le droit au logement est fondamental pour jouir d'autres droits, ils appelaient les États à des efforts concertés et à une amélioration de la législation, de la politique et de la pratique. Ils préconisaient notamment le renforcement des dispositions juridiques internes en vue de garantir la sécurité du droit d'occupation pour tous les groupes et personnes vulnérables, la mise en conformité des réglementations sur les expulsions forcées avec les instruments internationaux et l'institution de recours et mesures de réparation appropriés ; ils invitaient en outre les États à cesser de recourir à des mesures relevant du droit pénal pour empêcher les modes de vie itinérants, à réserver des terrains adéquats aux gens du voyage dans les pays ou régions où ces communautés existent et à officialiser et mettre aux normes les campements non autorisés de Roms.

À la suite de sa visite en France du 21 au 23 mai 2008, le Commissaire aux Droits de l'Homme a rédigé un mémorandum dans lequel il relevait, à propos des gens du voyage, que le principal problème auquel ils sont confrontés concerne la non-reconnaissance de leur mode de vie nomade. Il observait que les autorités locales étaient réticentes à mettre en en œuvre la loi Besson (loi du 5 juillet 2000), ce qui conduisait à une carence de places disponibles. Ainsi, huit ans après son adoption, 32 % des places prévues étaient-elles réalisées au 31 décembre 2007. Il notait que l'obligation de rotation des familles sur les aires de stationnement, en raison des durées maximales de séjour prévues les conduisait, faute d'alternatives, à vivre en stationnement irrégulier et contribuait à créer des tensions ; il observait en outre que les sanctions étaient particulièrement sévères en cas de stationnement sur des terrains non autorisés et que la loi du 5 mars 2007 facilitait encore davantage l'expulsion en supprimant le recours préalable à une procédure judiciaire. En conclusion, le Commissaire invitait les autorités françaises à assurer une application effective de la loi Besson.

Dans sa recommandation du 30 juin 2009 sur la mise en œuvre du droit au logement (CommDH(2009)5), le Commissaire, faisant le constat que les Roms et les gens du voyage sont souvent victimes de discriminations dans le domaine du logement, préconisait notamment aux États membres d'intégrer les droits relatifs au logement dans le champ de la législation antidiscriminatoire générale et de préciser que des mesures positives sont justifiées pour promouvoir une égalité pleine et effective, à la condition qu'elles répondent à une justification objective et raisonnable. Il leur recommandait en outre d'adopter et mettre en œuvre une stratégie nationale du logement, qui devrait notamment identifier les groupes défavorisés et vulnérables et comprendre des mesures positives permettant à ces derniers de jouir effectivement du droit au logement.

Le Document de synthèse du Commissaire du 15 septembre 2010 concernant les droits de l'homme des Roms comporte une partie ‘ accès à un logement convenable ’, qui réitère la nécessité de garantir aux Roms le droit de vivre dans un logement convenable conformément aux normes juridiques internationales, de leur permettre de bénéficier de tous les services collectifs, de garantir la sécurité d'occupation des logements et de veiller à ce que les conditions de vie respectent la dignité des habitants.

Le Commissaire appelle les États à cesser les expulsions forcées pratiquées au mépris des normes relatives aux droits de l'homme et des garanties de procédure, dont il découle que ces expulsions ne peuvent être pratiquées que dans des circonstances exceptionnelles et de manière raisonnable. Le Commissaire rappelle que toute personne concernée doit pouvoir demander à la justice de contrôler la légalité d'expulsions prévues (avant qu'il n'y soit procédé), ce qui implique l'existence à la fois de voies de recours et de possibilités d'aide juridique. Il insiste sur la nécessité de rechercher des solutions permettant d'éviter les expulsions, dans le cadre d'une véritable consultation des personnes concernées. Si des expulsions doivent malgré tout avoir lieu, il rappelle que les États doivent proposer une indemnisation et une réinstallation adéquate, et que ces normes s'imposent aussi aux collectivités locales. Il préconise également que les États mettent leur protection juridique contre les expulsions forcées en conformité avec le droit international, notamment avec la jurisprudence de la Cour et du Comité européen des Droits sociaux, et les encourage à appliquer les ‘ principes de base et directives concernant les expulsions et les déplacements liés au développement ’, élaborés par le Rapporteur spécial sous l'égide du Conseil des droits de l'homme de l'ONU (www2.ohchr.org/english/issues/housing/docs/guidelines_fr.pdf).

Le Commissaire estime en outre que, dans les pays qui comptent des gens du voyage, la législation devrait imposer aux collectivités locales l'obligation de mettre à leur disposition des aires d'accueil prévues pour le stationnement des caravanes durant une période plus ou moins longue, dotées d'infrastructures permettant d'assurer des conditions de vie décentes. Il préconise en outre que les plans d'urbanisme prévoient la possibilité pour les gens du voyage d'habiter dans des caravanes installées sur des terrains privés et que ces derniers puissent réellement le faire en pratique.

Le Gouvernement fait valoir en premier lieu que l'association requérante, au but social général, ne peut être regardée comme victime, au sens de l'article 34 de la Convention, des décisions frappant les requérants individuels.

Les requérants rappellent que l'intervention de l'association requérante, décidée par son conseil d'administration, a été admise par la cour d'appel, comme elle l'a été dans d'autres affaires par les juridictions françaises. Ils demandent à la Cour de lui reconnaître la qualité de victime pour les motifs suivants : les décisions de justice en cause portent atteinte aux droits fondamentaux des requérants individuels ; l'association a fourni de substantiels efforts et moyens d'action pour tenter de faire respecter effectivement l'égale dignité des requérants et leurs droits fondamentaux ; depuis de nombreuses années, elle soutient les efforts des familles requérantes en vue de leur prise en compte effective par la commune d'Herblay dans le respect des droits de l'homme.

La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 34 de la Convention, elle ‘ peut être saisie par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d'une violation par l'une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus par la Convention ou ses protocoles (…) ’. Selon une jurisprudence constante, le statut de ‘ victime ’ ne peut être accordé à une association que si elle est directement touchée par la mesure litigieuse (voir notamment Association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus et autres c. France (déc.), n^o 45053/98, 29 février 2000, Marionneau et Association Française des Hémophiles c. France, n^o 77654/01, 25 avril 2002 et Dayraset autres et l'association ‘ SOS Sexisme ’ c. France, (déc.), n^o 65390/01, 6 janvier 2005). Or les circonstances dénoncées en l'espèce se rapportent à la situation des requérants individuels et ne concernent pas l'association requérante elle-même. Le seul fait que cette dernière a pour objet la lutte contre l'extrême pauvreté et l'exclusion sociale ne suffit pas à lui conférer la qualité de victime au sens de l'article 34 précité.

En conséquence, en tant qu'elle a été introduite par l'association requérante, la requête est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention et doit être rejetée en application de l'article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

Le Gouvernement met également en cause la qualité de victimes des requérants individuels. Il souligne que le maire d'Herblay n'a pas requis le concours de la force publique pour procéder à leur expulsion et qu'à sa connaissance, environ la moitié des ménages requérants n'a pas quitté le bois du Trou-Poulet. Le Gouvernement fait également valoir que la commune n'a pas davantage fait procéder à la liquidation de l'astreinte. Il en conclut que les requérants ne peuvent prétendre être victimes de décisions juridictionnelles dont l'exécution n'a pas été recherchée par les pouvoirs publics. A tout le moins, le Gouvernement demande à la Cour de constater que ceux des requérants qui ont bénéficié d'un relogement ont perdu la qualité de victime.

Les requérants rappellent que c'est à l'initiative de la commune d'Herblay que le tribunal de grande instance et la cour d'appel ont rendu des décisions exécutoires qui autorisaient le recours à la force publique et les condamnaient à une astreinte pouvant être liquidée à tout moment. Ils soulignent qu'une décision ayant acquis force de chose jugée est exécutoire pendant trente ans et que tout citoyen qui est sous la menace de l'exécution d'une décision de justice ne peut vivre normalement et sereinement. Ils indiquent à cet égard qu'ils étaient quotidiennement visités par un agent de la commune en vue de les inviter à quitter les lieux. Par ailleurs, la commune d'Herblay n'a jamais manifesté explicitement et officiellement qu'elle renonçait au bénéfice des décisions prises à leur encontre. Concernant ceux d'entre eux qui ont été relogés, les requérants font valoir que plusieurs années se sont écoulées avant leur relogement et que le fait que le trouble ait aujourd'hui cessé ne retire rien à leur qualité de victimes pendant cette période.

La Cour rappelle qu'une décision ou une mesure favorable au requérant ne suffit en principe à lui retirer la qualité de ‘ victime ’ que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention (voir notamment Nada c. Suisse [GC], n^o 10593/08, § 158, CEDH 2012 et la jurisprudence citée).

La Cour constate en premier lieu que, s'il est vrai qu'au jour de l'adoption du présent arrêt, les autorités n'ont pas sollicité le concours de la force publique pour procéder à l'évacuation ni demandé la liquidation de l'astreinte, l'arrêt de la cour d'appel de Versailles, est une décision passée en force de chose jugée qui peut être exécutée à tout moment. En particulier, la Cour relève que, pour ceux des requérants qui sont restés, l'astreinte, dont le jugement n'a pas fixé le terme, continue de courir dans la seule limite de la prescription. Or, comme le soulignent les requérants, la commune d'Herblay n'a jamais manifesté son intention de renoncer au bénéfice de cette décision. S'agissant de ceux des requérants qui ont bénéficié d'un relogement (paragraphe 40 ci-dessus), la Cour observe que plusieurs années se sont écoulées avant qu'ils ne soient relogés et qu'en tout état de cause les autorités n'ont jamais reconnu, expressément ou en substance, la violation alléguée.

Dès lors, la Cour considère que les requérants peuvent toujours se prétendre victimes, au sens de l'article 34 de la Convention, et qu'il y a lieu de rejeter l'exception soulevée par le Gouvernement.

Les requérants demandent la Cour de constater qu'il y a eu une ingérence de l'État dans leur droit au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile, même s'il s'en défend en raison de l'absence d'exécution des décisions juridictionnelles en cause et donc de leurs ‘ effets réduits ’. Concernant les astreintes prononcées, peu importe selon eux qu'elles aient été liquidées ou pas, puisque le seul fait pour la commune de les avoir demandées constitue un moyen de pression auquel elle n'a jamais dit renoncer. Par ailleurs, comme les astreintes peuvent être liquidées à tout moment, les requérants restés sur place doivent s'en remettre encore aujourd'hui à la bonne volonté de la commune et de l'État.

Ils soulignent par ailleurs les conséquences entraînées par les décisions de justice prononcées à leur encontre : pression des astreintes, menaces d'expulsion, harcèlements et refus divers de la commune et intervention d'engins de chantier sur leur lieu de résidence. Ils font valoir qu'outre les souffrances et l'humiliation endurées, la peur de l'exécution de ces décisions a contraint certaines familles à s'enfuir en abandonnant une grande partie de leurs biens et en déscolarisant leurs enfants.

Quant à l'argument du Gouvernement selon lequel l'ingérence serait prévisible, au motif que les décisions en cause sont intervenues à la suite d'une longue procédure, notamment en raison de leur attitude non conciliante, les requérants répliquent qu'ils ont tenté de multiples démarches en vue d'aboutir, de bonne foi, à une solution amiable, en sollicitant la commune, en remplissant des demandes de logement sociaux (soit ordinaires, soit le plus souvent en terrain familial), en demandant à la justice la mise en place d'une médiation et en réclamant de participer à une enquête MOUS. Ils soulignent que de son côté, la commune d'Herblay ne leur a jamais proposé de dialogue en vue de rechercher un lieu où ils pourraient habiter, que le maire a refusé — ce qui est exceptionnel — de cosigner la MOUS, malgré la proposition du préfet d'en assumer le coût total, et qu'au final la commune a refusé de reconnaître juridiquement une partie de sa population (alors que les gens du voyage en représenteraient 10%, certaines familles étant présentes depuis plusieurs générations).

Contrairement à ce qu'avance le Gouvernement sur la légitimité des décisions prises et leur proportionnalité au regard de l'existence d'un besoin social impérieux, les requérants affirment leur caractère illégitime. Ils soulignent qu'il ressort de la jurisprudence de la Cour citée par le Gouvernement lui-même que ‘ la vie en caravane fait partie intégrante de l'identité ’ des gens du voyage et qu'il en découle une obligation positive pesant sur l'État de respecter leur mode de vie. Or ils estiment que le Gouvernement cherche à vider cette obligation positive de son contenu lorsqu'il avance que sa marge d'appréciation étendue lui permettrait de faire primer une règle d'urbanisme sur leur droit au respect de leur vie privée et familiale, de leur domicile et donc de leur identité même.

Faisant valoir que l'État ne peut ménager un équilibre qu'entre des droits de même valeur, les requérants demandent à la Cour de constater un déséquilibre manifeste entre, d'une part, le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile et, d'autre part, des plans d'urbanisme. Ils soulignent en effet que toute règle d'urbanisme ne peut a priori être considérée comme constitutive d'un besoin social impérieux et contestent qu'un raisonnement semblable à celui de l'arrêt Chapman puisse s'appliquer, dans la mesure où les familles d'Herblay habitaient sur ces terrains avant même que le caractère de zone naturelle soit décrété. S'il est vrai que l'absence de solution de logement conforme à leur mode de vie avait effectivement poussé certains d'entre eux à s'installer il y des années sans autorisation préalable, ils n'avaient pour autant bravé aucune réglementation protégeant l'environnement et donc aucune norme répondant à un besoin social ‘ impérieux ’. D'ailleurs, l'État lui-même, en revenant sur le caractère de zone naturelle des lieux pour y aménager une route à quatre voies a prouvé l'inexistence d'un tel besoin. Ils concluent donc à l'absence en l'espèce d'un but légitime.

Les requérants font valoir en tout état de cause que l'ingérence de l'État dans leur droit au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile ne peut être considérée comme proportionnée au regard des trois éléments suivants : leur durée d'habitation sur la commune d'Herblay, leur dénuement et surtout l'absence de solution de logement conforme à leur mode de vie.

Sur le premier point, ils soulignent qu'ils étaient installés depuis des années, voire pour certaines familles depuis plus de trente ans, ce qui en droit français emporte prescription acquisitive ; c'est donc selon eux à tort que le Gouvernement affirme que la durée d'occupation ne fait naître aucun droit.

Sur le deuxième point, ils réfutent l'argument du Gouvernement selon lequel leur dénuement aurait été suffisamment pris en compte dès lors que les astreintes n'ont pas été liquidées, et soulignent que, dans la mesure où l'État ne pouvait ignorer qu'ils bénéficiaient de l'aide juridictionnelle, il lui suffisait de ne pas demander d'astreinte pour prouver qu'il tenait réellement compte de leur dénuement. Notant que le Gouvernement mentionne à plusieurs reprises l'entrée en vigueur de la loi du 5 mars 2007 relative au droit au logement opposable (dite loi DALO), ils soulignent que son entrée en vigueur est bien postérieure à la période des faits, que son application se limite, dans le Val d'Oise du moins, au droit à l'obtention d'un logement social ordinaire, et que les demandes des gens du voyages sédentarisés en vue de l'obtention d'un logement social adapté à leur mode de vie et à leur identité (à savoir en habitat dit mixte, terrain familial ou logement adapté) ont été déclarés irrecevables par la commission de médiation. Ils concluent que c'est au regard des possibilités de relogement adéquates que l'État a le moins respecté le critère de proportionnalité.

Liminairement, le Gouvernement exprime des doutes sur le fait que les décisions juridictionnelles contestées, vu leurs effets réduits, puissent constituer une ingérence, au sens de l'article 8 précité, dans les droits des requérants. Il souligne, d'une part, que la commune d'Herblay n'a jamais procédé à l'évacuation des terrains et que c'est de leur propre chef et progressivement que certains requérants les ont quittés et, d'autre part, que l'astreinte n'a pas été liquidée.

En tout état de cause, le Gouvernement soutient que ces décisions étaient conformes aux exigences de l'article 8. En premier lieu, elles étaient prévisibles, dès lors qu'il n'est pas contesté que les requérants occupaient les terrains en infraction au droit de l'urbanisme. En outre, le jugement autorisant l'expulsion est intervenu à l'issue d'une longue procédure que les requérants n'ont jamais su interrompre par des efforts de régularisation ou de compromis. En particulier, le Gouvernement fait valoir que l'ordonnance de référé du 2 juillet 2004 leur prescrivant de débarrasser le terrain de toutes carcasses de voitures et détritus n'a, à sa connaissance, connu aucun début d'exécution.

En deuxième lieu, ces décisions visaient un but légitime. À cet égard, le Gouvernement cite la jurisprudence de la Cour (notamment l'arrêt Chapman précité), selon laquelle le respect du mode de vie des gens du voyage, y compris lorsqu'ils sont sédentaires, a trait au respect du domicile, ainsi que de la vie privée et familiale et que ‘ des mesures portant sur le stationnement des caravanes (…) n'ont pas seulement des conséquences sur son droit au respect de son domicile, mais influent aussi sur la faculté de conserver son identité tsigane et de mener une vie privée et familiale conforme à cette tradition ’ (Chapman, précité, § 73). Par ailleurs, le Gouvernement rappelle que la Cour reconnaît la vulnérabilité des gens du voyage et impose aux États l'obligation positive de leur permettre de suivre leur mode de vie (ibidem, § 96). Toutefois, selon lui, une telle obligation positive ne saurait être illimitée, l'État disposant d'une certaine marge de manœuvre qui doit s'exercer dans le respect des droits des requérants, lesquels doivent être mis en balance avec les intérêts de la communauté.

En l'espèce, le jugement du 22 novembre 2004 indiquait que la zone occupée était une ‘ zone naturelle qu'il convient de protéger en raison de la qualité du paysage et du caractère des éléments qui la composent ’, que le camping caravaning en vue duquel elle pouvait être aménagée était soumis à une réglementation spécifique et qu'aucun des intéressés ne justifiait d'une autorisation ou d'un arrêté préfectoral en sa faveur. Le Gouvernement se réfère à l'arrêt Chapman précité (§§ 94–95 et § 102), dont l'approche lui paraît pouvoir être transposée à la présente affaire.

Le Gouvernement fait valoir en troisième lieu le caractère proportionné des décisions juridictionnelles en cause. Il souligne tout d'abord que les juges ont tenu compte de la durée d'occupation des terrains ; ainsi la procédure d'expulsion en référé s'est-elle soldée par une ordonnance de rejet du 2 juillet 2004, au motif que l'occupation étant tolérée depuis de nombreuses années, la commune ne pouvait se prévaloir ni de l'urgence, ni du trouble manifestement illicite. De même, dans son arrêt du 13 octobre 2005, la cour d'appel de Versailles a évoqué la tolérance prolongée de cette occupation, pour considérer néanmoins qu'elle n'était pas constitutive de droits. Il conclut que cet aspect important a toujours été mis en balance dans les décisions internes.

Ensuite, le dénuement des personnes concernées n'a jamais été ignoré des autorités. Le Gouvernement rappelle que la commune d'Herblay n'a pas fait procéder à la liquidation de l'astreinte prononcée par le tribunal, que les ressources financières des requérants leur ouvrent droit à des aides sociales dont la perception est facilitée par des réformes récentes et que ces ressources ont guidé l'administration dans la recherche de solutions de relogement.

Enfin le Gouvernement souligne qu'il y a lieu, pour apprécier la proportionnalité de l'ingérence, d'examiner les possibilités de logement de remplacement existantes. Il rappelle, en citant l'arrêt Chapman, que la Cour reconnaît aux États une large marge d'appréciation en la matière. Après avoir brossé un tableau du contexte foncier et immobilier du Val d'Oise, le Gouvernement indique que le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) 2008–2010, comme le précédent plan, prend en compte la nécessité de développer des logements adaptés, notamment pour les gens du voyage sédentarisés ou en voie de sédentarisation. Il souligne toutefois qu'il n'est pas aisé de proposer des logements très sociaux à des publics qui recherchent des formes d'habitat adapté, tels les gens du voyage qui souhaitent se sédentariser sur des terrains communaux locatifs. Ainsi, si certains parmi les requérants ont déjà bénéficié de logements sociaux, d'autres préfèrent attendre une place en terrain locatif.

Le Gouvernement indique qu'à la suite de la mise en place de la MOUS ‘ relogement ’ pour les cinq ménages identifiés dans le cadre de la l'enquête sociale (paragraphe 37 ci-dessus), quatre ménages ont été relogés en logement locatif social à Herblay ou dans les communes environnantes entre avril et juillet 2008 ; le cinquième ménage (une personne seule) est en attente d'une nouvelle proposition de logement après avoir rejeté une première offre faite en juin 2008.

Le Gouvernement expose ensuite l'état d'avancement de la réalisation de terrains familiaux, solution souhaitée par plusieurs ménages requérants. Il précise que, s'agissant des huit terrains ouverts en décembre 2008 (voir paragraphe 13 ci-dessus), les requérants ne figurent pas parmi les bénéficiaires, qui font partie d'une MOUS antérieure. Néanmoins, la réalisation de la deuxième phase prévue par le protocole d'accord du 23 novembre 2004 (ibidem) a été décidée ; la commune a poursuivi sa réflexion sur l'opportunité d'acquérir plusieurs parcelles voisines de celle où ont été implantés les huit premiers terrains pour réaliser au total 38 terrains, au lieu des 26 prévus initialement. L'acquisition des parcelles a été engagée, ainsi qu'une révision simplifiée du document d'urbanisme, les parcelles en cause étant situées en zone Na (zone naturelle). Le Gouvernement précise que les familles attributaires de ces nouveaux terrains ne sont pas connues à ce jour, mais que les requérants ont vocation à y être relogés lors de leur mise en service, prévue au moment du dépôt des observations par le Gouvernement début 2010.

Le Gouvernement souligne de façon générale l'amélioration de la prise en compte de la situation des gens du voyage dans les documents d'urbanisme : le plan d'occupation des sols (POS) révisé le 29 septembre 2005 comprend, outre la zone Nd réservée au stationnement des caravanes, une nouvelle zone UK créée pour ouvrir à l'urbanisation des terrains communaux et autoriser la construction de bâtiments adaptés à la situation de gens du voyage sédentarisés, comme en témoignent les délibérations du conseil municipal d'Herblay du 29 septembre 2005. Le plan local d'urbanisme approuvé le 22 juin 2006, qui a succédé au POS, prévoit des zones (Uck et 1 AUk) admettant l'implantation de caravanes à usage d'habitat principal et l'aménagement de terrains communaux locatifs pour les gens du voyage sédentarisés.

Le Gouvernement indique par ailleurs que, bien que la commune d'Herblay ne soit pas soumise à l'obligation de réaliser des places d'accueil pour les gens du voyage itinérants, son maire a proposé en juillet 2008 à ceux de Beauchamp et de Pierrelaye de se joindre à eux pour réaliser une aire d'accueil intercommunale, dans le cadre de laquelle vingt-cinq places seraient créées à Beauchamp pour la commune d'Herblay.

Le Gouvernement souligne les nombreux efforts publics pour mettre en œuvre une offre de logement correspondant aux demandes spécifiques des requérants et expose que la durée de la procédure de relogement s'explique par la nécessité de mettre en place les structures qui correspondent à ces demandes. S'il appartient à l'État de faire en sorte que cette offre soit adaptée le mieux possible aux attentes particulières, notamment des gens du voyage, il ne rentre cependant pas dans les exigences de l'article 8 de mettre à leur disposition sans délai le nombre exact d'équipements particuliers.

Le Gouvernement conclut à l'absence de violation de l'article 8 de la Convention.

Le Centre européen pour les droits des Roms (European Roma Rights Center, ci-après ERRC) souligne que la définition selon la Cour du ‘ domicile ’, au sens de l'article 8 de la Convention, ne se réfère ni au titre juridique de l'intéressé, ni aux caractéristiques physiques du logement. La Cour a reconnu que les caravanes des Roms et gens du voyage constituent un ‘ domicile ’, ce que le Gouvernement français n'a pas contesté dans l'affaire Stenegry et Adam c. France ((déc.), n^o 40987/05, 22 mai 2007), et l'existence d'un titre juridique ou d'une autorisation d'aménagement ne devrait être prise en compte que dans le contexte de l'article 8 § 2. Sous l'angle de l'article 1 du Protocole n^o 1, l'ERRC estime que, outre les caravanes, les cabanes et bungalows des Roms et gens du voyage, même établis sans autorisation sur le terrain d'autrui, doivent aussi être considérés comme des biens. Cette approche permettrait à la Cour de prendre en compte les principes internationaux applicables dans le domaine du logement, dont celui selon lequel l'éviction de groupes vulnérables comme les Roms et gens du voyage ne peut intervenir que si plusieurs conditions sont remplies, la plus importante étant l'offre préalable d'un relogement. La démolition ou l'enlèvement des caravanes et cabanes devraient respecter les mêmes conditions que pour les habitations ‘ ordinaires ’, à savoir l'accès à un tribunal ou organe administratif susceptible de statuer sur leur légalité en tenant compte des principes applicables.

Pour l'ERRC, l'éviction forcée des Roms et gens du voyage de terrains où ils sont établis sans droit et la démolition ou l'enlèvement de leurs caravanes et cabanes soulèvent deux questions : en premier lieu, la destruction de leurs domiciles peut dans certaines circonstances poser problème sous l'angle de l'article 3 de la Convention, et les mêmes principes doivent s'appliquer s'ils ont été forcés à abandonner les terrains ou intimidés dans ce but. En second lieu, l'ERRC estime qu'il n'existe pas de recours judiciaire susceptible de leur accorder un redressement adéquat, à savoir un logement de substitution, cette obligation découlant tant de la Convention que de la Charte sociale ; l'offre d'un tel logement devrait précéder la décision d'éviction forcée et être une condition de sa légalité. L'ERRC se réfère également à la déclaration conjointe du 24 octobre 2007 du Commissaire aux Droits de l'Homme et du Rapporteur spécial des Nations-Unies sur le logement convenable (paragraphe 92 ci-dessus), aux principes de base et directives sur les expulsions et déplacements liés au développement, ainsi qu'à ses réclamations collectives contre la Grèce, l'Italie et la Bulgarie devant le Comité des Droits sociaux (nos 15/2003, 27/2004 et 31/2005 respectivement). Il se réfère également aux observations générales n^os 4 et 7 du Comité des Droits économiques, sociaux et culturels des Nations-Unies sur l'article 11 § 1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (qui garantit notamment le droit à un logement suffisant, voir paragraphes 99–102 ci-dessus). Il soutient qu'en raison de la carence de nombre d'États, dont la France, à fournir un logement convenable aux Roms et gens du voyage, la construction de cabanes ou le stationnement de caravanes sur un terrain doivent être considérés comme des mesures ‘ d'auto-assistance ’ au sens de l'article 10 de l'observation n^o 4 précitée.

L'ERRC reconnaît que de nombreux États du Conseil de l'Europe ont adopté des programmes ambitieux, telle la France qui a commencé en 2000 à appliquer un programme destiné principalement à répondre aux besoins des gens du voyage itinérants. Il renvoie à sa réclamation collective contre la France devant le Comité des Droits sociaux (n^o 51/2008) sur la question du logement des Roms et gens du voyage (paragraphes 84–86 ci-dessus) et cite les critiques de la Commission nationale consultative des droits de l'homme quant au logement des Roms et gens du voyage et aux problèmes d'application de la loi Besson de 2000 (paragraphes 65-67 ci-dessus). Il cite enfin mutatis mutandis, sur la question du relogement, la jurisprudence de la Cour dans un certain nombre d'affaires contre la Turquie (notamment Doğan et autres c. Turquie, n^os 8803-8811/02, 8813/02 et 8815-8819/02, § 154, 29 juin 2004).

La Cour rappelle que la notion de ‘ domicile ’ au sens de l'article 8 de la Convention, ne se limite pas au domicile légalement occupé ou établi, mais qu'il s'agit d'un concept autonome qui ne dépend pas d'une qualification en droit interne. La question de savoir si une habitation particulière constitue un ‘ domicile ’ relevant de la protection de l'article 8 dépend des circonstances factuelles, notamment de l'existence de liens suffisants et continus avec un lieu déterminé (Buckley c. Royaume-Uni, §§ 52–54, Recueil des arrêts et décisions 1996-IV, McCann, précité, § 46, Prokopovitch c. Russie, n^o 58255/00, 36, CEDH 2004-XI (extraits) et Orlić c. Croatie, n^o 48833/07, § 54, 21 juin 2011).

Or, en l'espèce, il n'est pas contesté qu'au moment des faits, les requérants étaient établis depuis de nombreuses années (entre cinq et trente ans) dans le bois du Trou-Poulet à Herblay. La Cour considère dès lors que les requérants entretenaient des liens suffisamment étroits et continus avec les caravanes, cabanes ou bungalows installés sur les terrains qu'ils occupaient pour qu'ils soient considérés comme leurs domiciles, indépendamment de la légalité de cette occupation selon le droit interne (Buckley précité, § 54, McCann, précité, § 46, Orlić, précité, § 55 et Yordanova et autres c. Bulgarie, n^o 25446/06, § 103, 24 avril 2012).

La Cour considère que la présente affaire met également en jeu, outre le droit au respect du domicile, le droit des requérants au respect de leur vie privée et familiale, comme le reconnaît implicitement le Gouvernement. Elle rappelle que la vie en caravane fait partie intégrante de l'identité des gens du voyage, même lorsqu'ils ne vivent plus de façon nomade, et que des mesures portant sur le stationnement des caravanes influent sur leur faculté de conserver leur identité et de mener une vie privée et familiale conforme à cette tradition (Chapman, précité, § 73, Connors précité, § 68 et Wells c. Royaume-Uni (déc.), n^o 37794/05).

Le Gouvernement soutient qu'il n'y aurait pas d'ingérence dans les droits des requérants, compte tenu des ‘ effets réduits ’ des décisions judiciaires en cause. La Cour considère toutefois que l'obligation faite aux requérants, sous astreinte, d'évacuer caravanes et véhicules et d'enlever toutes constructions des terrains constitue une ingérence dans leur droit au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile, même si l'arrêt du 13 octobre 2005 n'a pas à ce jour été exécuté (voir Chapman, précité, § 78, mutatis mutandisĆosić c. Croatie, n^o 28261/06, § 18, 15 janvier 2009 et Yordanova et autres, précité, § 104). Il en va d'autant plus ainsi qu'il s'agit en l'espèce de décisions ordonnant l'expulsion d'une communauté de près d'une centaine de personnes, avec des répercussions inévitables sur leur mode de vie et leurs liens sociaux et familiaux (Yordanova et autres, précité, § 105). Elle observe d'ailleurs qu'une partie importante des requérants a quitté les lieux, provisoirement ou définitivement, de crainte de voir l'arrêt exécuté et l'astreinte liquidée. Elle relève également que l'astreinte, dont le jugement n'a pas fixé le terme, continue de courir à l'encontre des requérants qui sont restés sur place.

Il ressort des décisions des juridictions internes qu'elles sont fondées sur les dispositions du code de l'urbanisme et du plan d'occupation des sols de la commune d'Herblay, exécutoire de plein droit dès sa publication. La Cour relève que ces dispositions sont accessibles et prévisibles et conclut donc que l'ingérence était prévue par la loi, au sens de l'article 8 § 2.

Le Gouvernement rappelle que les requérants occupaient illégalement une zone naturelle et estime transposable le raisonnement de la Cour dans l'arrêt Chapman, où elle s'est référée au ‘ droit des autres membres de la communauté à voir l'environnement protégé ’ (§ 102). Les requérants font valoir, pour leur part, qu'ils habitaient sur les terrains avant que le caractère de zone naturelle soit décrété et que, s'ils se sont certes installés sans autorisation préalable, ils n'ont bravé aucune règlementation protégeant l'environnement.

La Cour observe que les terrains sur lesquels se sont établis les requérants sont inclus, selon le plan d'occupation des sols, dans une ‘ zone naturelle qu'il convient de protéger en raison de la qualité du paysage et du caractère des éléments qui le composent ’. Cette zone ne peut être aménagée et occupée que selon une réglementation spécifique (voir paragraphe 48 ci-dessus). La Cour estime donc, comme dans l'affaire Chapman (§ 82), que l'ingérence en cause visait le but légitime que constitue la défense des ‘ droits d'autrui ’ par le biais de la défense de l'environnement (voir également décisions Wells et Stenegry et Adam précitées). Il reste à établir si elle était ‘ nécessaire dans une société démocratique ’, au sens de l'article 8 § 2.

Les requérants font valoir que si le Gouvernement souligne les efforts déployés en matière de logement ordinaire (qui représentent, dans le Val d'Oise comme ailleurs, un investissement insuffisant, ainsi que l'a relevé le Comité européen des droits sociaux dans sa décision du 4 février 2008), ce n'est que dans un second temps qu'il évoque l'habitat adapté aux gens du voyage. Selon eux, le Gouvernement admet ainsi implicitement n'avancer que des solutions en termes de logement ordinaire. Puisque cette possibilité est toujours étudiée avant celle d'un habitat mixte (terrains familiaux ou logements adaptés financés à l'aide du prêt locatif aidé d'intégration (PLAI)), les requérants concluent que le Gouvernement préfère les voir renoncer à leur identité de gens du voyage, plutôt que de reconnaître et respecter la spécificité de leurs besoins, ce qui constitue clairement une discrimination.

Non seulement le Gouvernement reconnaît n'avoir aucune proposition d'habitat adapté à faire aux gens du voyage, mais encore, en soulignant que certains d'entre eux ‘ préfèrent attendre une place en terrain locatif ’, il suggère l'existence d'une forme de responsabilité des requérants, comme si le fait de demander un relogement adapté à leur mode de vie, donc de ne pas renoncer à leur identité, équivalait à de la mauvaise foi de leur part. Or, conformément à la jurisprudence de la Cour selon laquelle il n'est pas équitable de traiter de la même manière des personnes se trouvant dans des situations différentes, les requérants considèrent que le Gouvernement ne peut se contenter d'avancer l'absence de discrimination dans l'accès au droit commun, mais se trouve dans l'obligation de prendre réellement en compte leurs besoins en matière de logement.

Les requérants notent à cet égard que, plusieurs années après que des décisions de justice ont été prises en vue de procéder à leur expulsion, le Gouvernement n'en est qu'au stade de la réflexion en vue de la création d'une offre d'habitat mixte, et que cette réflexion n'a d'ailleurs été engagée qu'après le dépôt de la réclamation collective n^o 33–2006 devant le Comité des droits sociaux. Ce faisant, il reconnaît qu'au moment où sont intervenues ces décisions, les demandes de terrains familiaux et logements adaptés n'étaient pas prises en compte.

Pour ce qui est de la commune d'Herblay, les requérants relèvent que si le Gouvernement annonce la création de 38 terrains au lieu des 26 prévus en 2004, il apparaît que seul un site de huit terrains a été effectivement ouvert en décembre 2008 (soit quatre ans après le protocole d'accord du 23 novembre 2004), sur lequel aucun d'entre eux n'a été relogé. Pour le surplus, le Gouvernement ne rapporte pas la preuve d'avoir engagé l'acquisition des terrains manquants, et les requérants disent s'étonner fortement d'apprendre, à la lecture de ses observations, qu'ils ont ‘ vocation à y être relogés ’. Ils estiment que le Gouvernement ne démontre pas en quoi il lui aurait été impossible depuis les années 1980 de créer ou de susciter une offre d'habitat mixte, alors qu'il a pu augmenter son offre de logement sociaux ordinaires, dont le coût est supérieur. Ils soulignent que, durant ce temps, certaines familles sont parties dans l'errance et leurs enfants se sont trouvés déscolarisés. En conclusion, ils demandent à la Cour de constater la violation de l'article 14 combiné avec l'article 8 de la Convention.

Le Gouvernement soutient qu'aucune différence de traitement constitutive d'une discrimination ne peut être observée dans la prise en compte des besoins en logement des requérants qui, tout en bénéficiant des politiques générales existant dans ce domaine, font en outre l'objet de politiques ciblées adaptées à leurs besoins particuliers.

Le Gouvernement précise en premier lieu que les gens du voyage bénéficient des dispositifs du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées (PDALDP) pour accéder à un logement de droit commun s'ils souhaitent se sédentariser. Il précise dans ce contexte que le droit national interdit toute forme de discrimination dans l'accès au logement et cite l'article 158 de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 (modifiant l'article 1^er de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs), en vertu duquel aucune personne ne peut se voir refuser la location d'un logement en raison notamment ‘ de son appartenance (…) vraie ou supposée (…) à une ethnie, une nation, une race (…) ’. La discrimination dans l'accès au logement peut également faire l'objet de poursuites pénales en vertu de l'article 225–2 du code pénal. Par ailleurs, les requérants ont droit à l'application des nouvelles dispositions législatives et réglementaires instituant un droit au logement opposable (paragraphes 59–62 ci-dessus).

S'agissant en second lieu des politiques ciblées, le Gouvernement fait valoir que, conformément au point 11.1 de la Recommandation (2005)4 du Comité des ministres aux États membres relative à l'amélioration des conditions de logement des Roms et gens du voyage en Europe, il existe en France des mesures spécifiques s'inscrivant dans le cadre général de la politique du logement. Il ajoute toutefois que la seule qualité de population issue du voyage ne saurait justifier l'existence de comportements illégaux, mais peut néanmoins justifier une prise en charge particulière, l'État se devant de concilier au mieux le choix du mode de vie des gens du voyage avec le respect de leurs droits.

Le Gouvernement rappelle que les requérants sont ainsi concernés par des dispositifs particuliers, comme les terrains familiaux. Il souligne en outre que les familles des gens du voyage présentes à Herblay font l'objet d'un suivi social particulièrement attentif : plus de 30 familles sont ainsi suivies et bénéficient de l'aide sociale du centre communal d'action sociale ; dix personnes sont suivies dans le cadre de leur contrat d'insertion, et l'on compte 35 allocataires du RMI (revenu minimum d'insertion). Une permanence de l'Association Voyageurs Gadjé (ADVOG), ouverte depuis 1998, travaille en partenariat avec les services municipaux pour le suivi des familles. Par ailleurs, les enfants issus de ces familles fréquentent les centres de loisirs et chaque enfant résidant à Herblay est scolarisé ; enfin, la ville, dont certains agents sont issus de la population du voyage, organise des cours de français dont plus de 50% des participants sont des gens du voyage. Le Gouvernement conclut que ces améliorations de l'action spécifiquement guidée par les besoins des gens du voyage témoignent d'une prise en compte qui, pour être encore perfectible, ne saurait conduire à un constat de violation de l'article 14 de la Convention.