65.3 Misbruik van recht – de toekomst

De hiervoor besproken rechtspraak van de bestuursrechter heeft veelal betrekking op burgers die gebruik maken van hun recht om op grond van de Wob of vergelijkbare regelingen informatie te vragen. Ook andere bestuursrechters hebben in bijzondere gevallen misbruik aangenomen.1 Parallel aan deze rechtspraak zijn er uitspraken van de civiele rechter, waarbij burgers op straffe van een dwangsom of zelfs lijfsdwang wordt verboden zich tot een bepaald bestuursorgaan te wenden of beperkingen aan het aantal aanvragen, verzoeken of contacten tussen de burger en het bestuursorgaan worden gesteld.2 In alle uitspraken over misbruik van recht biedt artikel 3:13BW3 de wettelijke grondslag voor het oordeel dat misbruik wordt gemaakt. Recent heeft het Hof van Justitie het verbod van misbruik van recht erkend als een (ongeschreven) algemeen beginsel van Unierecht.4 Dat is in zoverre bijzonder omdat – zoals Widdershoven in zijn noot onder dit arrest constateert – het niet gaat om een rechtsbeginsel waar de burger een beroep op kan doen, maar om een beginsel dat de bevoegdheid schept voor de overheid om de rechten die burgers aan het geschreven recht kunnen ontlenen te beperken.5

Daarmee kunnen we vaststellen dat een bevoegdheid niet kan worden uitgeoefend wanneer dit misbruik van recht oplevert. Het is daarbij van belang vast te stellen dat het verbod op misbruik van recht in Nederland is neergelegd in het Burgerlijk Wetboek, maar ook kan worden toegepast buiten het vermogensrecht en daarmee binnen het bestuurs(proces)recht.6 Tot dusverre is in de rechtspraak in geschillen tussen een burger en de overheid misbruik aangenomen in de uitoefening van een bevoegdheid jegens de overheid of de rechter. De algemene gelding van de regel in artikel 3:13, eerste lid, BW brengt echter mee dat deze ook kan worden ingeroepen door een burger jegens wie een ander burger misbruik maakt. Sterker nog: juist omdat het een in het burgerlijk recht neergelegd beginsel is, leent het zich ook of misschien wel juist voor toepassing in de verhouding tussen burgers onderling. In de bestuursrechtelijke context kan het dan bijvoorbeeld gaan om het handelen van een appellant jegens een derde-belanghebbende. Het traditionele voorbeeld is de omwonende die opkomt tegen een aan een buurman verleende bouwvergunning. Aan welke gevallen zou kunnen worden gedacht? Ik beperk mij tot drie voorbeelden uit het omgevingsrecht.7

In het bestuursrecht is in artikel 1:2 Awb voorzien in de mogelijkheid van het optreden van rechtspersonen die algemene en collectieve belangen behartigen, mits dit in overeenstemming met hun doelstelling is en deze doelstelling blijkt uit feitelijke werkzaamheden. In een bestuursprocesrecht dat alleen voorziet in een recours subjectif lijken algemeen belangacties minder op hun plaats. De Poorter en Van Heusden hebben hierop gewezen en hebben daarnaast de vraag gesteld hoe kan worden vastgesteld of de belangenorganisaties die onder het huidige recht toegang tot de bestuursrechter hebben, voldoende representativiteit en massa hebben.8 Daar komt bij dat het de vraag is wat het algemeen belang in een concreet geval met zich brengt. Lange tijd werd door milieuorganisaties bijvoorbeeld geageerd tegen kern- en kolencentrales, met het argument dat deze zouden kunnen worden vervangen door windenergie. Nu op grote schaal windparken uit de grond rijzen, zijn er ook weer milieuorganisaties die met op zichzelf valide milieuargumenten daar weer tegen op komen. Op lokaal niveau is soms sprake van kleine stichtingen en verenigingen, vaak slechts door een enkeling bestuurd. Voor zover dergelijke belangenorganisaties opkomen voor het lokale woon- en leefklimaat en milieu lopen zij niet op tegen het relativiteitsbeginsel, omdat de meeste regels in het omgevingsrecht en milieurecht strekken tot bescherming van de belangen waarvoor lokale stichtingen of verenigingen staan. Ik heb mij weleens afgevraagd waarom een dergelijke lokale belangenvereniging wel tegen bouwplan A en niet tegen bouwplan B in de nabije omgeving opkomt. Wat als daaraan nu eens een minder fraai motief ten grondslag ligt? Denk aan de belangengroep die opkomt tegen een beperkte uitbreiding van een woning, waarbij het beroep niet is ingegeven door werkelijke milieubelangen, maar slechts door het feit dat de woning wordt bewoond door de ex-partner van de voorzitter van de belangenorganisatie en dát het motief is voor het instellen van beroep.

Een ander voorbeeld betreft een burenruzie. Een agrariër staakt zijn bedrijf en wil zijn grond verkopen om daar twee woningen te laten neerzetten. Zijn buurman heeft een bedrijf met fruitbomen, die gebruik maakt van bestrijdingsmiddelen die worden gespoten. Volgens de regels dienen woningen vanwege de volksgezondheid minimaal 50 meter van een perceel waar bestrijdingsmiddelen worden gespoten te liggen. Dat is het geval, maar na terinzagelegging van een ontwerp-bestemmingsplan waarbij de bouw van de woningen mogelijk wordt gemaakt, koopt de buurman snel een aangrenzend stuk grond en zet daar fruitbomen neer. Het gevolg is dat hij met succes het bestemmingsplan tegen kan houden.

Een laatste voorbeeld is het geval waarin een varkenshouder in een gebied met veel intensieve veeteelt vraagt om een milieuvergunning voor een nieuwe stal, waarin hij luchtwassers aanbrengt om de uitstoot van stikstof ten opzichte van de oude situatie te beperken. Daardoor kan hij zijn bedrijf uitbreiden. Kort voordien heeft hij nieuwe buren gekregen uit de stad die twee zwaar astmatische kinderen hebben. Zij maken bezwaar tegen de vergunning vanwege de gezondheid van de kinderen met het argument dat hoewel de uitstoot van stik- stof afneemt, zij als gevolg van de cumulatie van de aangevraagde uitstoot met die van andere bronnen geen goed woon- en leefklimaat hebben. Dat zij er zelf voor hebben gekozen daar te gaan wonen, is vanuit het perspectief van het omgevingsrecht geen reden het bezwaar ongegrond te verklaren.

Bij deze drie voorbeelden zijn elementen van misbruik – in het derde geval oneigenlijk – gebruik aanwezig. Zou dat onder omstandigheden er niet toe moeten leiden dat op zichzelf valide juridische bezwaren niet aan het bestuursorgaan (en daarmee de begunstigde van de bestuurlijke besluitvorming) kunnen worden tegengeworpen? Of in ieder geval bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een besluit moeten worden betrokken? Ik zie in het geval waarin misbruik aannemelijk kan worden gemaakt, drie benaderingswijzen, al naar gelang de aard van de in het geding zijnde bevoegdheid. Wanneer sprake is van een bevoegdheid bij de uitoefening waarvan een bestuursorgaan beslissingsruimte heeft (bijvoorbeeld het geval een college van B&W moet beslissen of vergunningverlening in strijd met ‘een goede ruimtelijke ordening’ is) kan het feit dat een bezwaarmaker misbruik maakt een mee te wegen belang vormen. Is er sprake van strijd met een beleidsregel of met beleid, dan kan misbruik een reden zijn voor afwijking van de beleidsregel op grond van artikel 4:84 Awb of van het beleid. Wanneer een appellant stelt dat een besluit in strijd met een wettelijk voorschrift is kan, net zoals een correctie ten voordele van een belanghebbende bij het relativiteitsbeginsel, ook een correctie, maar dan een negatieve plaatsvinden: de belanghebbende komt vanwege misbruik geen beroep op de schending van de betreffende bepaling toe.