14.3 De instrumenten voor strafrechtelijke samenwerking in de EU

Voor de werking van het vertrouwensbeginsel in EU-verband is ook van belang na te gaan met welke wetgevingsinstrumenten maatregelen als hiervoor bedoeld worden genomen en, met name, hoe de besluitvorming daarover plaatsvindt. Aan de hand daarvan kan worden vastgesteld welke juridische zeggenschap individuele lidstaten in EU-verband hebben over de regelgeving die tot stand komt en op welke wijze zij aan die regelgeving worden gebonden. Kan een individuele lidstaat de totstandkoming van bijvoorbeeld een richtlijn tegenhouden? Leidt de totstandkoming van een richtlijn die bijvoorbeeld een bepaalde vorm van samenwerking voorschrijft tot de plicht om met alle lidstaten conform die richtlijn samen te werken? Kan een lidstaat uitzonderingen of voorbehouden bedingen?

Dergelijke vragen zijn relevant omdat deze betekenis hebben voor met name de dimensie van de juridische grondslag van het vertrouwen en de dimensie van de betrokken staat. In klassiek-verdragsrechtelijk verband wordt de grondslag van het vertrouwen doorgaans gezocht in het verdrag dat met de andere staat is gesloten en de aanname dat bij het sluiten van dat verdrag het in de andere staat gestelde vertrouwen een rol heeft gespeeld. De dimensie van de betrokken staat hangt in klassiek-verdragsrechtelijke zin samen met vragen rond het aangaan van bi- of multilaterale verdragsverplichtingen en de meer structurele samenwerkingsverbanden waarbinnen verdragen tot stand komen, zoals dat van de Verenigde Naties of de Raad van Europa. Daarbij spelen bijvoorbeeld een rol vragen rond de mogelijkheid dat een staat later partij wordt bij een bestaand verdrag en de invloed die bestaande verdragspartijen daarop hebben, en de mogelijkheid om verdragsverplichtingen op te schorten of een verdrag op te zeggen, Later zal blijken dat de besluitvorming in de Europese Unie impliceert dat een individuele lidstaat niet langer telkens een afweging kan maken over de wenselijkheid van het in het leven roepen van een bepaalde vorm van samenwerking met een bepaalde staat. Daarvoor zijn in de plaats gekomen een meer algemene benadering van het onderling vertrouwen bij het ontstaan en de latere evolutie (culminerend in het Verdrag van Lissabon) van, wat nu is, de Europese Unie en de toelatingseisen voor nieuwe lidstaten. Ook kent het overkoepelend samenwerkingsverband van de EU eigen (grondrechtelijke) waarborgen en een mechanisme van rechterlijk toezicht. Dit werkt door in de dimensie van de juridische grondslag van het vertrouwen en de dimensie van de betrokken staat, en daarmee in de legitimatie van het beginsel van wederzijdse erkenning.

De Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht is gecommunautariseerd, hetgeen betekent dat de instrumenten waarmee maatregelen kunnen worden genomen niet langer afwijken van de gebruikelijke instrumenten in het Europees recht: de verordening, de richtlijn, het besluit, de aanbeveling en het advies (art. 288 VWEU). Voor minimumharmonisatie op grond van artikel 82, tweede lid, VWEU zijn richtlijnen de aangewezen instrumenten.

Voor de vaststelling van maatregelen als bedoeld in artikel 82, eerste lid, VWEU worden geen specifieke wetgevingsinstrumenten genoemd, hetgeen betekent dat op grond van artikel 296 VWEU de instellingen zelf per afzonderlijk geval een keuze maken, met inachtneming van de toepasselijke procedures en van het evenredigheidsbeginsel.1 Waar het gaat om regels aangaande strafrechtelijke samenwerking zullen dat doorgaans richtlijnen zijn, die qua werking veel verwantschap vertonen met het kaderbesluit uit de vroegere derde pijler.

Kenmerkend voor richtlijnen is dat zij moeten worden geïmplementeerd. De lidstaten wordt daarvoor een termijn gegund. Als de richtlijn niet tijdig, onvolledig of onjuist is geïmplementeerd, kan de justitiabele zich, mits die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is, rechtstreeks op de richtlijn beroepen.2