11.6.1.7 Wijzigingen ten opzichte van de situatie voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet

In het beoordelingskader voor de omgevingsvergunning milieu in de Wabo was expliciet bepaald dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag rekening moet houden met het eigen milieubeleidsplan. Dit plan had een strategisch karakter en diende de hoofdzaken van het te voeren milieubeleid te bevatten. De afzonderlijke figuur van het milieubeleidsplan komt in het nieuwe stelsel niet terug. De Omgevingswet voorziet in het nieuwe instrument van de omgevingsvisie. Dit is een strategisch plan waarin een integrale lange termijnvisie gegeven wordt op de gewenste ontwikkelingen voor de fysieke leefomgeving. Met de milieubeginselen van artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, zoals het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, moet op grond van artikel 3.3 van de wet in de omgevingsvisie expliciet rekening gehouden worden. In de omgevingsvisie worden onder meer de milieubeleidsplannen, structuurvisies en strategische waterplannen geïntegreerd. De omgevingsvisie is voor zowel Rijk, provincie als gemeente verplicht gesteld. Er is voor gekozen om in het beoordelingskader voor de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit geen verband te leggen met de omgevingsvisie. Gelet op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zal bij de besluitvorming rekening gehouden moeten worden met het eigen strategische beleid. Bij de beslissing op de vergunningaanvraag zal niet zonder deugdelijke motivering van de beleidsuitspraken in de eigen omgevingsvisie mogen worden afgeweken. Het opnemen van de omgevingsvisie in de beoordelingsregels heeft dan ook geen toegevoegde waarde. Ook in de beoordelingsregels voor andere vergunningplichtige activiteiten is de omgevingsvisie niet opgenomen in het beoordelingskader.

In het toetsingskader van de Wabo was opgenomen dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag het ‘milieuzorgsysteem’ en het bedrijfsmilieubeleid betrekt. Door nadrukkelijk in het toetsingskader aan te geven dat de vergunningverlener dit systeem en het interne bedrijfsmilieubeleid bij de beslissing betrekt, kan de vergunning zich beperken tot de hoofdlijnen. Vanuit een oogpunt van vereenvoudiging is ervoor gekozen deze toetsingsgrond niet terug te laten komen in de beoordelingsregels voor de milieubelastende activiteit. Het betrekken van het milieuzorgsysteem bij de vergunningverlening is voldoende op andere wijze geborgd. In de Europese BREF-documenten is milieuzorg vrijwel altijd een vast bestanddeel van de beste beschikbare technieken. Met de BBT-conclusies behorend bij deze documenten moet al rekening gehouden worden bij de vaststelling van de vergunningvoorschriften. Ook is bij de bepalingen over de aan de vergunning te verbinden voorschriften opgenomen dat voorschriften gesteld kunnen worden over de invoering of naleving van een milieuzorgsysteem met als doel de algehele milieuprestatie van de activiteit te verbeteren. Ook via deze weg kan de interne milieuzorg een rol hebben bij de vergunningverlening. Bovendien sturen de bepalingen over de aan de vergunning te verbinden voorschriften al op een vergunning die meer op hoofdzaken is. De vereenvoudiging en rangschikking van deze bepalingen, waarop later in deze paragraaf wordt ingegaan, maakt dit ook nog eens duidelijk. Opgemerkt moet worden dat de aanwezigheid van een milieuzorgsysteem relevant is voor de frequentie van de uit te voeren inspecties bij de milieubelastende activiteit.

Onder de Wabo bestond op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, de figuur van de zogenoemde omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM). Dit was een eenvoudige vergunning waaraan geen voorschriften konden worden verbonden en die werd voorbereid met de reguliere procedure. Deze vergunning betrof een soort ‘voortoets’ voor activiteiten binnen inrichtingen die in beginsel onder de werking van algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer vielen. Deze figuur kwam in verschillende varianten voor, waarvan de twee belangrijkste waren:

In artikel 2.2a van het Besluit omgevingsrecht waren de activiteiten aangewezen waarvoor een OBM moest worden aangevraagd.

De Omgevingswet kent geen afzonderlijke grondslag voor de OBM. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is aangegeven dat met het verlaten van het inrichtingenbegrip en het verbinden van de vergunningplicht aan een activiteit, de noodzaak hiervoor is verdwenen.2. De voormalige OBM-activiteiten zoals hierboven benoemd onder a. zijn na een kritische beschouwing of volledig onder de werking van de algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) gebracht of (bij de meer complexe OBM-activiteiten) als vergunningplichtige milieubelastende activiteit aangewezen. Dit betekent dat op de voormalige OBM-activiteiten die nu in het Bal als vergunningplichtig zijn aangewezen het volledige beoordelingskader van paragraaf 8.5.1 van dit besluit van toepassing is. Voor (onderdelen van) de activiteit zullen veelal algemene regels zijn gesteld in het Bal.

Voor de voormalige OBM-activiteiten benoemd onder b. geldt dat deze als vergunningplichtig zijn aangewezen in het Bal. Voor deze OBM-activiteiten bestaat het voornemen om een vergunning met een andere toets te introduceren, vergelijkbaar met de toets zoals deze was opgenomen in het Besluit omgevingsrecht. Bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet zullen deze activiteiten hiertoe apart worden aangewezen in het Bal en zal in dit besluit een ander beoordelingskader voor deze activiteiten geïntroduceerd worden. Hiertoe bevat het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet een toevoeging van een vierde lid aan artikel 5.26, dat een ander beoordelingskader voor milieubelastende activiteiten mogelijk maakt. Het bevoegd gezag beoordeelt voor deze gevallen alleen of sprake is van aanzienlijke milieueffecten bedoeld in artikel 16.43, tweede lid, van de wet.

De Wabo kende een bijzondere regeling voor de zogenoemde ‘plattelandswoningen’. Dit waren (voormalige) bedrijfswoningen, behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het planologische regime door een derde bewoond mochten worden. Op grond van artikel 1.1a van de Wabo werden deze woningen voor de toepassing van de Wabo als onderdeel van de inrichting beschouwd. Daarmee werden deze ‘plattelandswoningen’ niet beschermd tegen de milieugevolgen van het bijbehorende bedrijf. In dit besluit wordt deze regeling voortgezet en wordt de toepassing verbreed. Ook door het vervallen van het begrip inrichting in de Omgevingswet wordt de regeling op een andere manier vormgegeven. Deze regeling heeft zowel een uitwerking gekregen in de instructieregels over het omgevingsplan als in de beoordelingsregels voor de milieubelastende activiteit. In het omgevingsplan kunnen specifieke voormalige bedrijfswoningen (waaronder voormalige agrarische bedrijfswoningen en hotelwoningen) worden aangewezen. Het gaat daarbij om voor geluid, trilling of geur gevoelige gebouwen die eerder functioneel verbonden waren met de bijbehorende activiteit. Deze in het omgevingsplan aangewezen gebouwen worden voor de toepassing van de instructieregels en beoordelingsregels voor geluid, geur en trilling buiten beschouwing gelaten. In de beoordelingsregels voor de milieubelastende activiteit is deze uitzonderingsregeling opgenomen bij de specifieke beoordelingsgronden. Voor deze gebouwen wordt daarmee een uitzondering gemaakt op de bescherming tegen de benoemde milieugevolgen van de bijbehorende vergunningplichtige milieubelastende activiteit. Een algemene toelichting op de uitzonderingsregeling voor voormalige bedrijfswoningen is opgenomen in paragrafen 2.3.8 en 8.1.3 van deze toelichting.

In het beoordelingskader van de Wabo was een aparte toetsingsgrond opgenomen voor de zogenoemde ‘milieuneutrale wijziging’ van een inrichting (artikel 2.14, vijfde lid, Wabo). Dit ging om veranderingen van een inrichting of de werking daarvan, die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning was toegestaan. Het mocht daarbij alleen gaan om gevallen waarvoor geen verplichting bestond tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer. Ook mocht de verandering niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning was verleend.

Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag voor deze veranderingen van de inrichting werd alleen getoetst of werd voldaan aan deze voorwaarden. Aan de overige gronden van artikel 2.14 Wabo hoefde bij deze veranderingen van de inrichting niet getoetst te worden. Ook werd de vergunning voorbereid met de reguliere procedure in plaats van de uitgebreide procedure (artikel 3.10, derde lid, Wabo).

De regeling voor de ‘milieuneutrale wijziging’ van een milieubelastende activiteit komt in deze vorm niet terug in de Omgevingswet en uitvoeringsregelgeving. De wet hanteert als uitgangspunt dat de omgevingsvergunning wordt voorbereid met de reguliere procedure. Voor zover de uitgebreide procedure van toepassing is (onder andere bij ippc-installaties en Seveso-inrichtingen), is bovendien een uitzondering gemaakt voor een wijziging die ‘geen significant nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid of het milieu’. In die gevallen is de reguliere procedure van toepassing (zie artikel 10.24, vierde lid, van het Omgevingsbesluit). Hiermee is het niet nodig om nog een aparte regeling voor de toepasselijke procedure bij milieuneutrale wijzigingen op te nemen. In dit besluit is geen beperkt beoordelingskader opgenomen voor ‘milieuneutrale’ wijzigingen van een milieubelastende activiteit. Uit de toepasselijkheid van artikel 4.22, tweede lid, van de wet op het beoordelingskader voor milieubelastende activiteiten vloeit voort dat de beoordelingsregels in ieder geval strekken tot de daar genoemde elementen, zoals de toepassing van de beste beschikbare technieken. Een beperkt beoordelingskader — zoals in de Wabo was opgenomen voor milieuneutrale wijzigingen — is daarmee niet in overeenstemming.