6.5.1 Wijze van benoeming

Het Hof heeft uitgemaakt dat benoeming van leden van een rechterlijke instantie door (een orgaan van) de executieve, noch het feit dat die executieve richtlijnen geeft voor het door de benoemde leden in te nemen standpunt aan de onafhankelijkheid van dezen in de weg hoeft te staan.1 Zolang de leden benoemd zijn om recht te spreken volgens hun persoonlijke capaciteiten en de executieve geen bindende instructies kan geven, wordt de onafhankelijkheid niet aangetast.

Met betrekking tot de benoeming van rechters bepaalt aanbeveling R(94)12 in principle I lid 2 onder c, kort weergegeven, dat deze zou moeten geschieden op basis van objectieve criteria, bij voorkeur door een van overheid en bestuur onafhankelijk orgaan, volgens een transparante en met waarborgen omgeven procedure.

In Nederland geldt dat de leden van de gewone rechterlijke macht bij koninklijk besluit worden benoemd (art. 117 lid 1 Gw). Dit betekent dat de regering, dat wil zeggen Koning en een of meer ministers of staatssecretarissen (in de regel de Minister van Justitie), de leden benoemt.3 Tot voor kort geschiedde benoeming na aanbeveling van de Commissie aantrekken leden rechterlijke macht (voor 'buitenstaanders') of na een positieve beoordeling van de RAIO-opleiding waarna uiteindelijk de Minister van Justitie zijn fiat gaf aan de voorgedragen benoemingen. Benoemingen voor alle echelons van gerechten geschiedde volgens een aanbevelingsprocedure omschreven in de Wet RO (oud) die met de invoering van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren niet wezenlijk veranderd is.4 Het aloude uitgangspunt blijft gelden dat de benoeming van rechters geschiedt op basis van een lijst van aanbeveling, opgemaakt door het gerecht, maar de lijst van aanbeveling wordt thans in de nieuwe bestuursstructuur door tussenkomst van de Raad voor de rechtspraak aangeboden aan de regering, die uiteindelijk benoemt (art. l^e Wrra). Hierdoor heeft de Raad de mogelijkheid een aanbeveling te toetsen aan algemeen geldende kaders op het terrein van het personeelsbeleid. De Raad kan bij de doorzending zijn standpunt kenbaar maken.

De aanbevelingsprocedure voor de benoeming van leden van de Hoge Raad is in zoverre afwijkend dat een door de Hoge Raad zelf opgestelde aanbevelingslijst van zes kandidaten als basis dient voor een door de Tweede Kamer der Staten Generaal op te maken voordrachtslijst van drie personen (zie art. le lid 4 Wrra jo. art. 118 lid 1 Gw). Deze verplichte tussenkomst van de Tweede Kamer bij HR-benoemingen is historisch te verklaren als een rem op koninklijke benoemingen.5 De Kamer heeft de vrijheid van deze aanbeveling af te wijken, maar dat gebeurt in de praktijk vrijwel niet meer.6 De uiteindelijke benoemingen van regeringswege zullen eveneens in de regel de gedane aanbevelingen en voordrachten respecteren. 'De onafhankelijkheid van de rechter is op dit punt gebaseerd op een informele consensus, dat het ongewenst is dat de regering welbewust de rechtspleging tracht te beïnvloeden door het voeren van een bepaald benoemingsbeleid', zo lezen wij bij Brenninkmeijer.7

Op zich sluiten de hierboven gereleveerde Europese jurisprudentie en aanbeveling de benoeming van leden van de rechterlijke macht door de uitvoerende macht niet uit. Wel lijkt dan als voorwaarde gesteld te worden dat afhankelijkheid van die uitvoerende macht uitgesloten is. Met de komst van de Raad voor de rechtspraak per 1 januari 2002 is de rol van de regering (lees: minister) inzake het selectiebeleid in vergelijking tot voorheen teruggedrongen. Ingevolge art. 91 lid 1 onder f Wet RO is een van de taken van de Raad het ontplooien van landelijke activiteiten op het gebied van werving, selectie, aanstelling, benoeming en opleiding van het personeel van de gerechten. De minister kan terzake nog wel aanwijzingen geven 'met het oog op een goede bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie' (art. 93 lid 1 Wet RO), maar moet een en ander dan motiveren.

Aan de tussenkomst van de Raad voor de rechtspraak bij de benoeming van leden van de rechterlijke macht8 is een lange en uitvoerige discussie voorafgegaan. Het is vooral Cnoop Koopmans die in 1973 een discussie in gang zette met het voorstel een Raad voor de Rechterlijke Macht in te stellen, die een afspiegeling van de bestaande levensbeschouwelijke en politieke stromingen in Nederland zou moeten vormen (door benoeming van nagenoeg alle leden daarvan door de Tweede Kamer) welke Raad de aanbevelingslijsten van de gerechtelijke colleges zou dienen te beoordelen. De politieke gezindheid zou zich dan ook uiten in de samenstelling van de rechterlijke colleges.9 De reacties in het NJ B van hetzelfde jaar waren velerlei, en niet bepaald onverdeeld gunstig.10 De in gang gezette discussie is sindsdien niet meer verstomd. Ten aanzien van de vraag naar de al dan niet politieke invloed bij benoemingen valt met name te wijzen op de preadviezen voor de NJ V 1975 (waar onder andere Wedeven11 zich in negatieve zin heeft uitgelaten over de gedachte van een politiek getinte Raad voor de Rechterlijke Macht), het eerder genoemde rapport van de werkgroep van de NVvR12 (waarin werd gepleit voor een - eveneens gedeeltelijk politiek/bestuurlijk gekleurd - adviescollege voor de rechterlijke macht) en het op instigatie van de Staatscommissie Herziening rechterlijke macht in 1984 geschreven rapport van F.F. Langemeijer over de Raad voor de Rechterlijke Macht, naar aanleiding van welk laatste rapport de Staatscommissie in 1985 heeft voorgesteld inderdaad een dergelijke Raad in te stellen.13

Dit laatste voorstel hield onder meer in dat onder verantwoordelijkheid van de Raad voor de Rechterlijke Macht zouden komen te liggen de werving, selectie, opleiding en benoeming van leden van de rechterlijke macht. De Raad zou ten aanzien van benoemingen weliswaar voornamelijk adviserende bevoegdheden krijgen, maar de Minister zou een van de adviezen afwijkende beslissing moeten motiveren. De samenstelling van de Raad zou als volgt zijn: zes leden zouden afkomstig zijn uit de rechterlijke macht (vier uit de zittende en twee uit de staande magistratuur), twee uit de advocatuur, twee uit de wetenschap of uit maatschappelijke organisaties en twee leden zouden door de Tweede Kamer worden aangewezen (maar niet uit de Tweede Kamer afkomstig mogen zijn). De Raad zou daarmee een overwegend apolitiek karakter krijgen, maar overigens - naast juridisch ook maatschappelijk georiënteerd zijn.14

De huidige Raad voor de rechtspraak heeft wel wat weg van wat de Staatscommissie in 1984 voor ogen stond, zij het dat haar samenstelling kleiner (en daardoor slagvaardiger) en minder gevarieerd is: drie leden zijn rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, terwijl de overige twee niet-rechterlijke leden zijn aangesteld vanwege hun financieel-economische deskundigheid.15 De wetgever heeft hiermee het signaal willen afgeven dat de rechterlijke macht zich openstelt voor ontwikkelingen die zich buiten de eigen kringen afspelen. Bovend'Eert vraagt zich echter af of dit niet een wassen neus is.16 Hij wijst op de sterke rechtspositionele band die er bestaat tussen Raad en minister, tot uitdrukking komend in de zittingstermijn (art. 84 en art. 85 Wet RO), de disciplinaire maatregelen die getroffen kunnen worden tegen de niet-rechterlijke leden (art. 86 lid 5 Wet RO) en de schorsings- en ontslagbevoegdheid van een of meer leden door de regering - op voordracht van de minister in geval van ongeschiktheid anders dan wegens ziekte (art. 107 Wet RO). De vraag is of met dit alles niet enigszins sprake is van window-dressing, waarbij feitelijk de vroegere 'informele consensus van non-interventie' niet voortleeft, maar minister en regering de vinger aan de pols houden en - als het er in een gegeven geval op aankomt - uiteindelijk toch hun wil kunnen opleggen.

Voorts blijft de benoeming van Hoge-Raadsleden een verhaal apart door de verplichte tussenkomst van de Tweede Kamer. In 1991 is een discussie gevoerd over de vraag of de Kamer niet méér politieke greep zou moeten krijgen op de samenstelling van de Hoge Raad dan thans het geval is.17 Van Bogaert en Hoogers hebben in 2003 het standpunt ingenomen dat - gezien de sterk veranderde rol van de Nederlandse rechter (die steeds meer opereert als 'lawgiving body' (vergelijk Brenninkmeijer, die spreekt over de 'rechtgever') - die invloed inderdaad groter zou moeten zijn, zo niet bij hun benoeming, dan wel bij hun ontslag.18

Vervanging van het door de Hoge Raad (en de lagere gerechten) gehanteerde coöptatiesysteem19 door een selectie- en benoemingsadvies door een onafhankelijke Raad zou een kwalitatief en ook maatschappelijk evenwichtige samenstelling van dit college in ieder geval ten goede komen.20 Afwijking van dit advies door de Tweede Kamer zou - evenals dit voor de Minister zou gelden - mijns inziens gemotiveerd moeten worden. Ik vraag mij zelfs af of de verplichte tussenkomst door de Tweede Kamer niet beter afgeschaft zou kunnen worden, nu de waarborg van onafhankelijkheid van dit college tegenover de regering afdoende, en ontdaan van partijpolitieke invloeden, door een benoemingsadvies van de Raad beter gegarandeerd zou zijn. Bovend'Eert constateert echter terecht dat de Raad voor de Rechtspraak geen enkele zeggenschap heeft over de Hoge Raad, hetgeen vanuit het standpunt van de regering bezien logischerwijze betekent dat de rechterlijke onafhankelijkheid ten aanzien van de Hoge Raad minder gewaarborgd is dan ten opzichte van de andere leden van de rechterlijke macht.21