RvS, 09-03-2011, nr. 201007323/1/H1

Bij besluit van 15 mei 2008 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast diverse, nader genoemde bouwwerken, perceelsafscheidingen, opgeslagen materialen en gehouden dieren op het perceel, plaatselijk bekend Blekerdijk te Nuenen, vóór 2 juni 2008 te verwijderen en verwijderd te houden.

Bij besluit van 17 maart 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 mei 2008 gehandhaafd.

Bij uitspraak van 16 juni 2010, verzonden op 28 juni 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2010, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.A. van de Laar, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door N.A.J.P.F. Gerris en M.J.A. Veendrick, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet is het verboden een bouwwerk, standplaats of een deel daarvan dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning in stand te laten, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.

Ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied" rustte ten tijde van belang op het betrokken perceel de bestemming "Landschappelijk waardevol agrarisch gebied A".

Ingevolge artikel 6, onder A, eerste lid, van de planvoorschriften mag op en in de als zodanig bestemde gronden niet worden gebouwd, behoudens terreinafscheidingen, voor zover deze als bouwwerken, geen gebouwen zijnde, kunnen worden aangemerkt, met dien verstande dat de hoogte niet meer dan 1 m mag bedragen.

Ingevolge onderdeel B, aanhef en onder het eerste en derde lid, is het verboden de als zodanig bestemde grond te gebruiken als staanplaats voor caravans, woon- of stacaravans, als opslag-, stort-, lozing- of bergplaats van onbruikbare of althans aan hun oorspronkelijke bestemming onttrokken voorwerpen, stoffen en materialen, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte gebruik van de gronden.

Ingevolge paragraaf I, aanhef en onder y, wordt onder "gebruiken" verstaan het gebruiken, doen en laten gebruiken.

[appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden. Daartoe voert hij aan dat de schuilhutten dan wel verblijfsgebouwen bouwvergunningsvrij zijn en dat het gebruik van het perceel voor volkstuinen niet in strijd met het bestemmingsplan is.

Daar waar [appellant] betoogt dat de schuilhutten dan wel verblijfsgebouwen ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken vergunningsvrij zijn, wordt overwogen dat de bouwwerken niet bij een bestaand woongebouw zijn geplaatst zodat deze reeds daarom niet vergunningsvrij zijn. Voor zover hij ter zitting heeft betoogd dat een groot deel van de bouwwerken legaal aanwezig was vanwege de positieve bestemming in het toekomstige bestemmingsplan "Buitengebied" faalt ook dat betoog, reeds nu - naar niet in geschil is - voor deze bouwwerken geen bouwvergunning was verleend. Niet in geschil is verder dat ook de overige aanwezige bouwwerken op het perceel zonder bouwvergunning zijn opgericht. Nu [appellant] de bouwwerken in stand heeft gelaten, handelt hij in strijd met artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b van de Woningwet. Voorts is niet in geschil dat het laten gebruiken van het perceel als staanplaats voor (sta)caravans en het opslaan van materiaal in strijd is met artikel 6, onderdeel B, aanhef en onder het eerste en derde lid, van de planvoorschriften. Het college was derhalve bevoegd ter zake handhavend op te treden.

Het gebruik van het perceel voor volkstuinen is niet aan de bestuursdwangaanschrijving ten grondslag gelegd, zodat hetgeen [appellant] daaromtrent heeft betoogd, onbesproken kan blijven.

Anders dan [appellant] ter zitting heeft betoogd heeft de rechtbank terecht overwogen dat hij overtreder van het gebruiksverbod is, nu hij eigenaar van het perceel is en dat heeft laten gebruiken in strijd met artikel 6, onderdeel B, aanhef en onder het eerste en derde lid, in samenhang gelezen met paragraaf 1, aanhef en onder y, van de planvoorschriften. Voor zover hij betoogt dat hij al het nodige heeft gedaan om het perceel op de juiste wijze te laten gebruiken door bij het college en de politie te klagen over het gebruik dat van het perceel wordt gemaakt door huurders, wordt overwogen dat dit niet maakt dat hij niet als overtreder van het verbod tot laten gebruiken als bedoeld in voormeld planvoorschrift kan worden aangemerkt.

Het betoog faalt.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

[appellant] betoogt dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik heeft kunnen maken. Daartoe voert hij aan dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de mogelijkheid tot legalisering van de bouwwerken. Voorts betoogt hij dat het college, door geruime tijd stil te zitten, het vertrouwen heeft gewekt dat het niet handhavend op zou treden.

De bouwwerken op het perceel zijn, behalve de perceelsafscheidingen van ten hoogste 1 m, in strijd met de planvoorschriften. Het college was niet bereid vrijstelling te verlenen voor de gewraakte bouwwerken. Het college heeft daartoe verwezen naar het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied" waarin het perceel bestemd is als "Volkstuinen". De bouwwerken zijn, met uitzondering van de perceelsafscheidingen met een hoogte tot 1,5 m, in strijd met de bouwvoorschriften van dat bestemmingsplan. Wat betreft de gewraakte perceelsafscheidingen stelt het college zich op het standpunt dat deze in strijd zijn met redelijke eisen van welstand.

In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is vrijstelling te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Onder die omstandigheden bestond geen concreet zicht op legalisering en bestaat geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende heeft onderzocht of de bouwwerken zijn te legaliseren. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.

Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college sinds de jaren 70 van de vorige eeuw niet heeft opgetreden tegen onder meer de bouwwerken op het perceel, zodat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, faalt. Niet duidelijk is wanneer de bouwwerken zijn opgericht en voorts blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat de klachten van derden omtrent de activiteiten op het perceel de laatste jaren zijn toegenomen en dat de verloedering van het perceel aanleiding heeft gegeven om handhavend op te treden. Anders dan [appellant] betoogt is dat niet in strijd met het door het college gevoerde handhavingsbeleid, omdat op grond van dat beleid de totale omvang van de overtredingen op het perceel bepalend is. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college niet eerder tegen de activiteiten op het perceel heeft opgetreden niet kan leiden tot het oordeel dat het college het recht op handhaving zou hebben verwerkt.

Het betoog faalt.

Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn ontoereikend is. Daartoe voert hij aan dat hij de brief van het college van 16 april 2008 met daarin de vooraankondiging om bestuursdwang op 2 juni 2008 toe te passen niet heeft ontvangen. Daar hij de aanzegging bestuursdwang volgens hem eerst op 19 mei 2008 heeft ontvangen, is de termijn om aan de aanschrijving te voldoen, gelet op de omstandigheden dat de bouwwerken van derden waren en dat verwijdering hiervan zorgvuldig moest plaatsvinden vanwege milieutechnische aspecten, te kort. Bovendien handelt het college, nu het zonder voorafgaand overleg een aanschrijving heeft doen uitgaan, in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, aldus [appellant].

Ingevolge artikel 5:24, vierde lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt in de beslissing tot toepassing van bestuursdwang een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.

Het betoog dat de aanschrijving bestuursdwang onverwacht kwam, mist feitelijke grondslag. Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat [appellant] reeds anderhalf jaar op de hoogte was van het voornemen tot handhavend optreden. Er hebben gesprekken hieromtrent met hem plaatsgevonden en er zijn hiertoe advertenties in de plaatselijke krant geplaatst en aankondigingen op het perceel zelf, waarin het handhavend optreden is aangekondigd. Voorts heeft het college ter zitting onweersproken gesteld dat het veel contact met de huurders van het perceel heeft gehad omtrent de verwijdering van de bouwwerken en dat de meeste bouwwerken op 2 juni 2008 door de huurders waren verwijderd. Verder heeft het college ter zitting aangetoond dat het de vooraankondiging naar het juiste adres heeft verzonden en dat het college deze brief aangetekend heeft verzonden, zodat aannemelijk moet worden geacht dat [appellant] de brief heeft ontvangen. Hiertoe wordt in aanmerking genomen dat het vaste praktijk van TNT Post is dat, indien uitreiking van een aangetekend stuk aan de geadresseerde niet mogelijk blijkt, in de brievenbus van de geadresseerde een kennisgeving wordt achtergelaten dat het stuk gedurende een zekere termijn op het postkantoor kan worden afgehaald. [appellant] heeft ontkend een dergelijke kennisgeving te hebben ontvangen. Hij heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan aannemelijk is dat de kennisgeving niet door TNT Post op zijn adres is achtergelaten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 december 2008, in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=40891">200904217/1/H3a>) is de enkele stelling dat een dergelijke kennisgeving niet is ontvangen onvoldoende om de ontvangst daarvan niet aannemelijk te achten. Het niet afhalen van een aangetekend stuk en het niet kennisnemen daarvan komt dan ook voor risico van [appellant].

Dit laat echter onverlet dat een termijn van tweeënhalve week om alle in het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit genoemde bouwwerken zorgvuldig te verwijderen, te kort is. Het college wist, althans had moeten weten dat het verwijderen van al deze bouwwerken, gelet op de aard daarvan en het gebruik dat daarvan werd gemaakt door diverse huurders waarbij onder meer bodemverontreiniging is veroorzaakt, meer tijd zou kosten. Het college heeft bij het vaststellen van de begunstigingstermijn in strijd met artikel 3:2 van de Awb onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre.

Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 17 maart 2009 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.

Nu het college reeds uitvoering aan het besluit van 15 mei 2008 heeft gegeven, kan in een nieuw besluit op bezwaar niet alsnog een nieuwe begunstigingstermijn worden gesteld. Gelet hierop kunnen de kosten die verbonden zijn aan de werkzaamheden ter beëindiging van de overtredingen, alsmede de in het besluit genoemde bijkomende kosten, redelijkerwijs niet op [appellant] worden verhaald. Onder die omstandigheden ziet de Afdeling uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, het besluit van 15 mei 2008 te herroepen, voor zover daarbij is bepaald dat de kosten die verbonden zijn aan de toepassing van bestuursdwang op [appellant] worden verhaald.

Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin: