3. (Rechts)sociologie en landinrichting

Net als binnen het recht als geheel het geval is, is ook binnen de contouren van de landinrichting een grote maatschappelijke dimensie aanwezig. Ook de landinrichting als rechtsverschijnsel is in belangrijke mate geïntegreerd in het sociale leven.2 Ik zou daarbij onderscheid willen maken tussen primaire en secundaire integratie. Primair manifesteert de landinrichting zich binnen de sociale structuren doordat, veelal van bovenaf, wordt ingegrepen in bestaande eigendomsverhoudingen. Zoals hierna zal worden betoogd, zijn de sociale gevolgen van dergelijke maatregelen aanzienlijk. Een voorbeeld van de secundaire doorwerking van landinrichting op het sociaalmaatschappelijk leven is de vergroting van de verkeersveiligheid, die op kan treden als gevolg van een door een herverkaveling bereikte betere ontsluiting van percelen.3 Ook de in hoofdstuk 1, onderdeel F.2 besproken voorlichtingswoningen dienen in dit perspectief te worden bezien. Aldus hebben de uitkomsten van een concreet landinrichtingsproject eveneens invloed op de inrichting van het sociale terrein.

Belangrijk om te beseffen is dat ‘het sociale leven’, net als de sociologie zelf, een ‘containerbegrip’ is. De sociale structuur is immers fijnmazig en gelaagd en is onderverdeeld in standen en klassen. Standen en klassen vormen de sleutel tot de sociale rangorde. Standen zijn groeperingen die op de een of andere wijze leven in het bewustzijn van zekere privileges en daarbij aanspraak maken op maatschappelijk prestige, terwijl de indeling in klassen vooral berust op economische tegenstellingen.4 De agrarische samenleving, hoewel niet (langer) als enige bij de landinrichting betrokken, maakt in deze indeling doorgaans onderdeel uit van de middenstand.5 De individuele situatie van de boer (of tuinder) is daarbij doorslaggevend: boerenknechten en marginale boerenbedrijven zullen tot de (lagere) arbeidersklasse behoren, terwijl de middelgrote bedrijven tot de kleine middenstand en de grote bedrijven tot de middenstand kunnen worden gerekend.6

Deze sociale stratificatie7 dient te worden onderscheiden van de sociale structuur van de plattelandssamenleving zelf. Deze samenleving kent, sociologisch gezien, haar eigen kenmerken en staat in zoverre los van de hiervoor beschreven standen en klassen. De dynamiek en sociale cohesie binnen deze ‘subcultuur’ mag echter niet onbesproken blijven in een onderzoek naar de relatie tussen sociologie en landinrichting. De term ‘plattelandssamenleving’ dient in dit verband ter onderscheiding van de stedelijke samenleving.8

Binnen het plattelandsleven vervullen de dorpen de functie van verzorgingscentra voor de (overwegend) agrarische bevolking. In de (kleinere) buurtschappen is, in sommige streken tot op heden, de zorg voor de (agrarische) medemens nader ingevuld door een stelsel van burenplichten.9 De sociale cohesie is, mede door dergelijke omgangsvormen, groot. Daarnaast hebben de zware arbeid van de ontginning10 en bewerking van de grond, de afhankelijkheid van de groeikracht van plant en dier en de noodzakelijke berusting in de grilligheid en onzekerheid van weersomstandigheden of natuurrampen hun invloed uitgeoefend op de levenshouding en het karakter van de plattelandsbevolking.11 Een afkeer tegen technologische vernieuwingen, een trager levenstempo, wantrouwen tegenover ‘vreemden’ en de aanwezigheid van een groot aantal (geschreven en ongeschreven) tradities en (leefregels zijn daarbij als kenmerken te noemen.

Uiteraard is bovenstaande constatering redelijk ongenuanceerd en op onderdelen achterhaald. De traditionele tegenstelling tussen dorp en stad is, zeker de laatste jaren, aan erosie onderhevig. Technologische vernieuwing is heden ten dage een basisvoorwaarde voor het kunnen exploiteren van een rendabele agrarische onderneming. Door nivellering van het stedelijk en het agrarisch leefpatroon, kan niet langer gesproken worden van ‘de agrarische samenleving’. Daarbij komt nog de voortdurende ‘ontvolking’ van het platteland.

Binnen de landinrichtingswetgeving is eenzelfde patroon te zien: de traditionele agrarische wortels worden geleidelijk vervangen door een meer brede, multifunctionele benadering. De sociale ontwikkelingen binnen de plattelandsgemeenschap hebben derhalve een directe invloed op de inhoud en reikwijdte van de landinrichtingswetgeving. De doorwerking van sociologische verschijnselen richting het juridische landinrichtingskader is, zij het met enige vertraging, een continu proces. Voor een beoordeling van de effectiviteit van de huidige landinrichtingswetgeving dient dan ook zeker bekeken te worden of de wettelijke kaders nog in voldoende mate aansluiten met de actuele sociale situatie.

Het is, zo moge uit het voorgaande duidelijk zijn geworden, voor een adequate sociologische evaluatie van de bestaande landinrichtingswetgeving van groot belang om te kunnen beschikken over actuele maatschappelijke beelden.12 De wetgever dient zich, door (rechts)sociologisch onderzoek, ervan te vergewissen dat haar beeld van de samenleving, waarvoor zij (landinrichtings)wetgeving creëert, actueel en juist is. Hier ligt uiteraard een schone taak voor de volksvertegenwoordigers in de Tweede Kamer, alsmede voor de (agrarische) belangengroeperingen en lobbyisten. Enkel op grond van een genuanceerd en kloppend beeld van de (agrarische) samenleving kan worden gekomen tot kwalitatief hoogwaardige wetgeving met betrekking tot de inrichting van dit gebied. Bestaande en toekomstige wetgeving dient aldus niet enkel op zijn juridische, maar zeker ook op zijn sociologische merites te worden beoordeeld.

Zoals uit de in hoofdstuk I opgenomen rechtshistorische beschouwing13 is gebleken, heeft de overheid de geldende wettelijke kaders omtrent landinrichting voortdurend bijgeschaafd en aangepast, al naar gelang de ontwikkelingen in de samenleving hiertoe noopten.14 De wetgever lijkt zich derhalve steeds bewust te zijn geweest van de sociologische dimensie van de landinrichtingswetgeving. De overheid nam echter, in de loop der jaren, niet langer genoegen met deze enigszins lijdzame, volgende positie, maar wenste meer en meer zelf het heft in handen te nemen. Het was dan ook niet vreemd dat in de periode na de Tweede Wereldoorlog de maakbaarheidsgedachte (voorzichtig) haar intrede deed. Hiermee wordt de (bij de overheid levende) gedachte bedoeld waarbij ruilverkaveling gezien wordt als een instrument om de ontwikkeling van het platteland te kunnen sturen.15 De wetgever dichtte zichzelf op landinrichtingsgebied dus een actieve, sturende rol toe, waardoor zij minder afhankelijk zou zijn van sociologische ontwikkelingen.16 De afwachtende houding, die het landinrichtingsbeleid tot ongeveer 1941 kenmerkte, was definitief ten einde.

Keerzijde van deze ontwikkeling was dat er door de constant toenemende maatschappelijke inbedding van de landinrichting steeds minder sturing ‘van onderaf mogelijk was.17 Landinrichting en meer specifiek ruilverkavelingen vonden op grote schaal plaats volgens in de Ruilverkavelingswet 1954 specifiek omschreven procedures. Belanghebbenden kregen hierdoor steeds meer het gevoel dat zij werden ‘meegesleurd’ in een ruilverkaveling: het gevoel dat ruilverkaveling hen ‘zomaar overkwam’ nam toe. Dit leidde tot een veranderende houding ten opzichte van landinrichting in het algemeen en ruilverkaveling in het bijzonder. Kritische geluiden ten aanzien van de dwingende, van bovenaf opgelegde en dirigistische ruilverkavelingen ontstonden.

Alvorens deze kantelende maatschappelijke opvatting ten aanzien van landinrichting nader te onderzoeken en te verklaren dient, ter nadere bepaling en ordening van de gedachten, te worden gewezen op de (rechts)sociologische aspecten van het begrip ‘eigendom’, een in mijn opinie enigszins onderbelicht onderwerp.18 Het begrip eigendom heeft, naast zakelijke aspecten, tevens een belangrijke sociologische, intermenselijke zijde. Elke eigenaar is immers voortdurend afhankelijk van een ononderbroken erkenning van zijn eigendomsrechten. Zonder deze erkenning verschaft het eigendom aan de eigenaar niet het volledige genot. Het eigendomsbegrip heeft zich gedurende de jaren, net als bij het begrip ‘landinrichting’ het geval is, ontwikkeld en is meermaals aangepast aan de gewijzigde (sociologische) omstandigheden in de samenleving. Eigendom is derhalve een instituut dat volledig ingebed is in het maatschappelijk leven en dat alle gebieden van dit leven raakt. Het behoort daardoor zeker niet tot het exclusieve domein van de rechtswetenschap.

Wanneer deze sociologische aspecten van het eigendomsrecht worden gecombineerd met de hiervoor beschreven veranderende houding ten opzichte van het instrument ruilverkaveling en wanneer vervolgens de bijzondere positie van landbouwgronden, zoals in onderdeel 1 van de inleiding beschreven, in ogenschouw wordt genomen, zijn uitwassen en reacties zoals ‘Tubbergen 1971’19 vanuit sociologisch perspectief bezien volledig verklaarbaar: de eenzijdige, van bovenaf opgelegde en als zeer ingrijpend en sociaal ongewenste ruilverkaveling, gepaard gaand met verregaande inbreuken op het eigendomsrecht, werd door de deelnemers niet langer geaccepteerd. Een ‘boerenopstand’ was het (logische) gevolg.

De ervaringen met ‘Tubbergen’ tonen aan dat de maakbaarheidsgedachte een bruikbaar, maar beperkt uitgangspunt is. De overheid kon door middel van de ruilverkaveling weliswaar de gewenste ontwikkelingsrichting binnen het landelijk gebied aangeven, maar dit sturingsmodel werd gaandeweg begrensd door de voor ieder individueel project benodigde acceptatie en draagvlak vanuit de deelnemers aan de ruilverkaveling.20 Met ‘acceptatie’ worden de meningen van belanghebbenden over een ruilverkaveling in hun omgeving bedoeld, terwijl ‘draagvlak’ primair ziet op de in juridische zin, volgens de normen van de geldende landinrichtingswetgeving vereiste steun om tot een ruilverkaveling over te kunnen gaan.21

Naast draagvlak in vorenbedoelde juridisch-technische zin dient er voor een landinrichtingsproject tevens maatschappelijk draagvlak te zijn. Uit het in hoofdstuk II, onderdeel A.l.a nader besproken rapport ‘Landinrichting in de jaren negentig’ blijkt dat ook de overheid zich van deze notie bewust is.22 Voor een sociologische beschouwing is de aanwezigheid van maatschappelijk draagvlak een interessant gegeven. In de hierna volgende beschouwingen zal het begrip ‘draagvlak’ dan ook op maatschappelijke wijze worden beschouwd en derhalve niet in juridisch-technische zin, 23 waarbij aangetekend dient te worden dat het op deze wijze uitgelegde begrip veel raakvlakken en overlap vertoont met het begrip ‘acceptatie’.

Het begrip ‘draagvlak’ (in laatstbedoelde, maatschappelijke zin) beperkt zich overigens niet tot de deelnemers aan de ruilverkaveling, maar strekt zich tevens uit tot de betrokken bestuurders, in het bijzonder de overheid. Bij de bestuurders dient draagvlak aanwezig te zijn voor de met het landinrichtingsproject te realiseren doelen, anders zal er nimmer een aanvang worden gemaakt met het project. Daarnaast dient er tevens sprake te zijn van urgentie: bestuurders dienen doordrongen te zijn van de noodzaak tot het nemen van maatregelen op het gebied van landinrichting. Zonder door de overheid gevoelde urgentie zal een landinrichtingsproject niet snel worden uitgevoerd.24

Ondanks het dwingende karakter van de ruil- en later herverkaveling is de overheid zich, vanuit sociologisch oogpunt, voortdurend bewust geweest van het benodigde draagvlak en de bijbehorende acceptatie en heeft zij daartoe verschillende acties ondernomen.

Zo probeert de overheid de acceptatie in positieve zin te beïnvloeden door het bieden van voorlichting, het vergaren van steun onder (lokale) opinieleiders, het organiseren van excursies en het opzetten van voorbeeld-ruilverkavelingen.25

Daarnaast tracht men draagvlak te creëren door te wijzen op de sociale voordelen van de inzet van landinrichtingsinstrumenten. Zo kan een ruil- of herverkaveling onder meer tot verbetering van de verstandhouding tussen de betrokken partijen leiden. Door de nieuwe verkaveling van de in het blok gelegen gronden behoren grensgeschillen ten aanzien van deze gronden tot het verleden, aangezien de grenzen ter gelegenheid van de toedeling definitief worden vastgesteld door het Kadaster.26

Tot slot is goede communicatie een middel om het gewenste maatschappelijk draagvlak te creëren. Deze notie is al aanwezig sinds het begin van de vorige eeuw, toen de Heidemij actief propaganda voerde voor de ruilverkaveling.27 Ten aanzien van het onderwerp ‘communicatie’ is in het rapport ‘Landinrichting in de jaren negentig’ het navolgende gesteld:

Communicatie op maat en naar individuele behoefte derhalve, zodat het draagvlak te allen tijde maximaal is. Een goede voorlichting door de overheid, met gebruikmaking van de ter beschikking staande communicatiekanalen ondersteunt de goede ervaringen met en de positieve boodschap van landinrichting, zo is de gedachte. Aldus tracht men de boodschap, behorend bij het landinrichtingsbeleid, op sociologisch verantwoorde wijze over te brengen op de betrokken doelgroepen. Een duidelijker voorbeeld van de wisselwerking tussen landinrichting en sociologie is bijna niet denkbaar.

Los van de door de overheid geïnitieerde handelingen ter vergroting van draagvlak en acceptatie, dient bedacht te worden dat er tevens ‘autonome’ beïnvloeding plaatsvindt: sociale, politieke, economische en technische ontwikkelingen binnen de (agrarische) samenleving doen draagvlak en acceptatie eveneens toe- of afnemen. De sociologische ontwikkeling gaat derhalve door, los van eventueel flankerend of corrigerend (overheidsbeleids)beleid.