55.4 Afsluiting en synthese: met de Awb valt goed te leven, maar er blijven wel een paar wensen

Met de volwassen Awb kan ik als bestuursrechter goed samenleven. Ik ben vooral onder de indruk van de flexibiliteit van de verschillende wetsbepalingen. Dat is een compliment aan de wetgever die een wet wist te maken die ruimte laat voor veranderende perspectieven en dat is een compliment aan alle bestuursrechters tezamen die op verschillende momenten de wettekst herduidden, zodat deze meer paste bij het perspectief van dat moment.

Mijn bespreking van het belanghebbendenbegrip in paragraaf 2 maakt al duidelijk dat de bestuursrechtspraak een ontwikkeling heeft doorgemaakt waarmee de bestuursrechter telkens probeerde aan te sluiten bij de realiteit van dat moment. Nu is de huurder van een woning vaak belanghebbende, waar hij dat vroeger niet was1 en is de eigenaar van een voetbalcomplex wel belanghebbende bij een besluit over een exploitatiesubsidie van ‘zijn’ voetbalcomplex, terwijl niet hij maar de voetbalclub als huurder van het complex de aanvrager is van het besluit.2 Verdisconteerde elementen in het beleid die toch bijzondere omstandigheden kunnen zijn om juist af te wijken van dat beleid, laten eenzelfde ontwikkeling zien. Meer aandacht voor de concrete situatie en het reële geschil. De Awb laat vele interpretaties toe en de bestuursrechter biedt ruimte voor reële rechtsbescherming.

De keerzijde van die flexibiliteit is (gebrek aan) rechtszekerheid. Het is toch wat beschamend dat de bestuursrechter er in 25 jaar nog niet uit is een coherente en langjarige rechtspraak neer te zetten over de ‘hoekstenen’ van het bestuurs(proces)recht: bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beleid en afwijken daar- van, de herhaalde aanvraag, exceptieve toetsing, het lijkt wel alsof de rechtspraak steeds in beweging blijft. Hierboven schetste ik het positieve daarvan (blijven aansluiten bij de opvatting van dit moment over wat reële rechtsbescherming is), maar ik hoop toch dat de bestuursrechtspraak bij het vijftigjarig bestaan van de Awb wat robuustere lijnen laat zien. Ik hoor van griffiers dat rechters over hun concepten soms bij een verwijzing naar een uitspraak van een jaar of vijf geleden al zeggen ‘Die is wel erg oud. Kon je geen nieuwere vinden?’ Tja...

In deze bijdrage kwamen ook enige delen van de Awb ter sprake die schuren. Zij schuren als je als rechter denkt vanuit wenselijke bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Het besluitbegrip als enige toegangspoort tot bestuursrechtelijke rechtsbescherming moet worden losgelaten. Eerst in het sociaal domein en daarna kijken we verder. Vervolgens moet ook tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels beroep op de bestuursrechter mogelijk worden gemaakt. De bestuursrechtspecialisten zijn het hier grotendeels erg met elkaar eens, maar overtuiging van de wetgever is nog ver weg. Maar als je bedenkt dat een dergelijk beroep al mogelijk is bij verkeersbesluiten en bestemmingsplannen, is er toch weinig reden voor vrees en onrust; het lijkt er niet erg op dat die beroepsmogelijkheden tot rampen leiden, dus een meer algemene rechtsgang op dat vlak gaat vast ook goed. Ten slotte moet in mijn ogen worden erkend dat de invoering van het relativiteitsvereiste niet geslaagd is; invoering van het relativiteitsvereiste heeft aan de ene kant tijd opgeleverd voor de bestuursrechter, maar kost aan de andere kant zelf ook weer tijd; ik besteed mijn tijd liever aan geschillen, zelfs als die soms irreëel zijn, dan aan geschillen over geschillen.

Dit alles neemt niet weg dat mijn overkoepelende gedachte is: we komen er wel uit. We kunnen als bestuursrechters goed uit de voeten met de Awb. De toekomst van de bestuursrechter en van de Awb is zonnig, met hier en daar wat mist.3