Rb. Gelderland, 11-01-2024, nr. 22/4472

De rechtbank komt tot het oordeel dat het college ten onrechte heeft geweigerd om de memo openbaar te maken. Daarom is het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank gaat daarbij eerst in op artikel 8.8 van de Woo (onder 5), artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (onder 7) en vervolgens op artikel 5.2, derde lid, van de Woo (onder 8).

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

De totstandkoming van het bestreden besluit

3. Op 23 november 2021 heeft eiser verzocht om verschillende documenten die betrekking hebben op het ontwerpbestemmingsplan Veelhorsterweg 21/23. Het gaat daarbij om notulen, documenten, e-mails, overige correspondentie, toepasselijke beleidsnotities, de koopovereenkomst, afspraken en de verleende bouwvergunning.

Bij de besluiten van 20 januari 2022 en 4 maart 2022 heeft het college diverse documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Openbaarmaking van de memo heeft het college geweigerd met toepassing van artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Het college stelt dat de memo is opgesteld ten behoeve van intern beraad binnen de gemeente en dat het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Om die reden hoeft de memo niet openbaar te worden gemaakt. Met het bestreden besluit van 2 augustus 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij deze weigering gebleven en heeft hieraan artikel 5.2 van de Woo ten grondslag gelegd.

Beoordelingskader

4. Op 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het bestreden besluit is van 2 augustus 2022. De rechtbank is daarom van oordeel dat deze zaak dient te worden beoordeeld op grond van het toepasselijk recht ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, namelijk de Woo.

Is een aantal bepalingen van de Woo niet van toepassing op grond van artikel 8.8 van de Woo?

5. Op de zitting heeft het college betoogd dat de Woo mogelijk niet van toepassing is op de memo. Uit artikel 8.8 van de Woo volgt dat een aantal bepalingen van de Woo niet van toepassing is op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijbehorende bijlage. In die bijlage is onder andere artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen. Het college stelt dat de memo valt onder de ter inzage gelegde documenten, zoals bedoeld in artikel 3:11 van de Awb.

Dit betoog van het college slaagt niet. Artikel 3:11 van de Awb bevat een bijzondere openbaarmakingsregeling voor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Die procedure ziet op het ter inzage leggen van het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp. Anders dan het college veronderstelt, valt de memo niet onder de documenten zoals bedoeld in artikel 3:11 van de Awb. Immers de memo gaat over de omissies die in het ontwerpbestemmingsplan aanwezig waren, en hoe deze omissies kunnen worden hersteld in het vervolg van de bestemmingsplanprocedure. Dit stuk is ná de ter inzage legging van het ontwerp bestemmingsplan tot stand gekomen naar aanleiding van de ingediende zienswijzen waarna het ontwerp bestemmingsplan niet verder in procedure is gebracht. De memo is dan ook geen document dat redelijkerwijs nodig is voor de beoordeling van het ontwerpbestemmingsplan en valt daarom niet onder de documenten die ter inzage gelegd moeten worden op grond van artikel 3:11 van de Awb.

Weigert het college terecht de memo openbaar te maken?

6. Eiser stelt dat het college ten onrechte weigert om de memo openbaar te maken. De Commissie Bezwaarschriften heeft in haar advies geadviseerd om eisers bezwaar ontvankelijk en gegrond te verklaren. Gelet op dit advies moet de memo openbaar worden gemaakt. Daarnaast biedt de wet wel degelijk de mogelijkheid om de memo openbaar te maken, desnoods in niet tot personen herleidbare vorm. Eiser heeft in dit verband gewezen op het tweede en derde lid van artikel 5.2 van de Woo.Deze argumenten van eiser vertaalt de rechtbank naar twee beroepsgronden: het college heeft zich ten onrechte beroepen op artikel 5.2, eerste lid, van de Woo en, gelet op het imperatieve karakter van dit artikellid, had het college artikel 5.2, derde lid, van de Woo moeten toepassen.

Heeft het college zich terecht beroepen op artikel 5.2, eerste lid, van de Woo?

7. Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo wordt, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid bezien of dit zelfstandige onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Wanneer in de persoonlijke beleidsopvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, moet het bestuursorgaan bezien of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat de memo is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het is namelijk een document dat door een ambtenaar van de gemeente werd opgesteld en dat aan de verantwoordelijke wethouder werd overgelegd in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. De memo gaat over de omissies die in het ontwerpbestemmingsplan aanwezig waren en hoe deze omissies kunnen worden hersteld in het vervolg van de bestemmingsplanprocedure. Dit zijn juridisch gevoelige argumenten die volgens het college niet openbaar moeten worden. Ambtenaren moeten namelijk de mogelijkheid hebben hun opvattingen te uiten en voorstellen te doen zonder dat zij daar achteraf mee worden geconfronteerd. Het college stelt zich verder op het standpunt dat het niet hoeft over te gaan tot openbaarmaking van de memo in niet tot de personen herleidbare vorm. Het college is niet gedwongen om zichzelf juridisch in de voet te schieten door de memo openbaar te maken.

De rechtbank overweegt dat het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ in artikel 5.2 van de Woo, gezien de uitzonderingen die expliciet worden gemaakt, is aangescherpt ten opzichte van de definitie in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Niet alleen feiten, maar ook prognoses en (gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter zijn expliciet uitgesloten van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen. De reikwijdte van dit begrip is dus ingeperkt. Dit volgt ook uit de kamerbrief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, waarin staat dat deze uitzonderingsgrond minder ruim zal kunnen worden toegepast.2.

Een ambtenaar heeft de memo opgesteld met als doel de wethouder te informeren over de omissies die in het ontwerpbestemmingsplan aanwezig waren en over de manier hoe deze omissies kunnen worden hersteld in het vervolg van de bestemmingsplanprocedure. Dat betekent dat de memo is opgesteld ten behoeve van intern beraad.

De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de memo in zijn geheel kan worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Een groot deel van de memo bestaat namelijk uit feiten die geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, zoals de vaststelling van het feit dat een bepaald onderzoek niet is verricht. Dat de wethouder vervolgens een opvatting heeft over de vraag of het onderzoek wel of niet terecht niet is verricht moet los worden gezien van de feitelijke constatering dat het onderzoek niet is verricht. Ook hetgeen is opgenomen in de kolommen ‘Conclusie/Reactie gemeente’ en ‘Opmerking’ kan niet in zijn geheel worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Een deel van de informatie die is opgenomen onder deze kolommen heeft namelijk een overwegend objectief karakter. De rechtbank wijst bijvoorbeeld - en dus niet uitputtend - op de conclusie van de gemeente dat geen andere aanvraag is gedaan voor de bouw van een object en op de opmerking dat in de anterieure overeenkomst is opgenomen dat de gemeente een bepaald onderzoek moet laten verrichten. Het college legt dan ook ten onrechte artikel 5.2, eerste lid, van de Woo ten grondslag aan de weigering de onderdelen van de memo met een overwegend objectief karakter openbaar te maken. Het college heeft daarmee ten onrechte de memo in zijn geheel geweigerd openbaar te maken. Het college moet per alinea beoordelen of sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting. Dit betekent dat deze beroepsgrond van eiser slaagt.

Had het college artikel 5.2, derde lid, van de Woo moeten toepassen?

8. Uit artikel 5.2, derde lid, van de Woo volgt dat uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.

Het college stelt zich op het standpunt dat de memo niet is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, zoals bedoeld in artikel 5.2, derde lid, van de Woo. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de wethouder geen bestuursorgaan is en daarom geen besluit kan nemen in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Hierdoor is geen sprake van formele bestuurlijke besluitvorming.

Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming betrekking heeft op alle besluiten die de in het derde lid genoemde bestuursorganen en ambtsdragers nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Hieruit volgt dat de term ‘besluit’ eerder een bestuurlijke betekenis heeft dan de juridische betekenis van artikel 1:3 van de Awb.3.

Anders dan het college betoogt is de memo opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, zoals bedoeld in artikel 5.2, derde lid, van de Woo. De memo is opgesteld in het traject van het ontwerpbestemmingsplan. In dit traject moeten er bestuurlijke keuzes worden gemaakt. De memo vraagt op bepaalde onderdelen ook om een bestuurlijke keuze van de wethouder of het college. Het maken van deze bestuurlijke keuze vloeit voort uit de publieke taak van de wethouder of het college. Dat de memo niet ter voorbereiding is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb of de wethouder geen zelfstandig bestuursorgaan is, maakt dit niet anders. Zoals hiervoor overwogen moet het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ ruimer worden geïnterpreteerd. Dit blijkt ook uit het feit dat de wethouder afzonderlijk is genoemd in artikel 5.2, derde lid, van de Woo terwijl hij geen bestuursorgaan is die een besluit kan nemen in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad door het verstrekken van de beleidsopvattingen in de memo in niet tot de personen herleidbare vorm. De stelling dat het college zichzelf niet in de voet hoeft te schieten, is hiervoor volstrekt onvoldoende. Uit de memorie van toelichting van de Woo volgt dat het niet de bedoeling is dat wordt geweigerd om informatie openbaar te maken om misstanden als zodanig te verbloemen.4.

Verder heeft de wethouder op de zitting bevestigd dat hij eerder heeft gezegd dat er niks bijzonders in de memo staat.5.De wethouder heeft toegelicht dat hij nog steeds achter deze uitlating staat. Ook heeft de gemachtigde van het college op de zitting opgemerkt dat hij de schrijver is van de memo. Desgevraagd heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat hij ook in de toekomst zijn visie over een bepaald onderwerp op papier zou zetten, ondanks dat de kans bestaat dat zijn visie openbaar wordt gemaakt in niet tot de personen herleidbare vorm.

Gelet op het voorgaande kan de openbaarmaking van de memo in niet tot de personen herleidbare vorm het voeren van intern beraad niet onevenredig schaden. De beroepsgrond van eiser slaagt daarom. Dit betekent dat het college de memo openbaar had moeten maken in niet tot de personen herleidbare vorm.