3.8 De toegang tot het Gerecht en het Hof van Justitie tegen Uniehandelingen

Art. 263 VWEU, voorziet in de mogelijkheid van een beroep op de Gemeenschapsrechter waar het gaat om handelingen van de instellingen. Gelet op art. 256 lid 1 VWEU en het daarin genoemde statuut is het Gerecht (van Eerste Aanleg) bevoegd in eerste aanleg kennis te nemen van het beroep. Gelet op diezelfde bepaling is het hoger beroep bij het Hof van Justitie beperkt tot rechtsvragen. Art. 263 VWEU luidt:

Art. 263 VWEU bevat zo'n beetje het hele procesrecht inzake rechtsbescherming tegen Uniehandelingen alsmede de daarbij behorende toetsingsmaatstaf.1 In de Awb moet men verschillende bepalingen met elkaar verbinden om een vergelijkbaar resultaat te bereiken.2 Ik zal hieronder kort op de verschillende aspecten ingaan, niet noodzakelijkerwijs in de chronologische volgorde waarin art. 263 VWEU de kwesties inzake de toegang tot de Unierechter behandelt. Ook zal ik aan het eind van deze paragraaf art. 265 VWEU, dat voorziet in een aanvullende rechtsbescherming tegen nalaten van gemeenschapinstellingen, kort bespreken. De bevoegdheid inzake vorderingen tot schadevergoeding uit hoofde van niet-contractuele aansprakelijkheid van de gemeenschap (zie art. 268 VWEU) laat ik buiten beschouwing.3 Ook laat ik bijzondere procedures buiten beschouwing.

Welke handelingen van de instellingen zijn nu vatbaar voor beroep bij het Gerecht? Waar het gaat om de Commissie en de Europese Centrale Bank moet het blijkens de tekst van art. 263 VWEU niet gaan om aanbevelingen of adviezen. Verder moet het gaan om handelingen die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben. Dit zijn blijkens de tekst de enige beperkingen. Het kan dus gaan al de in art. 288 VWEU genoemde besluiten, dus onder meer om verordeningen, richtlijnen en besluiten (voorheen beschikkingen), maar ook andere handelingen met rechtsgevolg. De vorm waarin het besluit is gegoten is volgens het Hof niet van belang. Het volgt aldus een materiële benadering, met dien verstande dat het wel moet gaan om een eindbeslissing.

In dit verband is van belang dat het Hof een beschikking heeft gedefinieerd als een handeling van het bevoegde orgaan, bestemd om rechtsgevolgen in het leven te roepen en genomen ter afsluiting van de interne behandeling door dit orgaan, waarmee het zich definitief uitspreekt in een vorm die de handeling duidelijk als beschikking kwalificeert.4 Zo achtte het Hof een brief van de Directeur-Generaal Mededinging, waarin aan Noordwijks Cement Akkoord' werd meegedeeld dat hun overeenkomst onder het kartelverbod viel en niet in aanmerking kwam voor een ontheffing een voor beroep vatbare beschikking,5 terwijl de schriftelijke 'mededeling van punten bezwaar' waarmee de Commissie een kartelprocedure tegen een onderneming opent geen beschikking oplevert.6 Het verschil tussen beide brieven is dat de eerste wel rechtsgevolgen voor de ondernemingen sorteerde (die konden zich in de boeteprocedure niet meer beroepen op een ontheffing) en de tweede nog niet. Hoewel een overeenkomst tussen een instelling en een particulier geen eenzijdige rechtshandeling is, kan een dergelijke overeenkomst toch een voor beroep vatbare handeling behelzen indien die overeenkomst samenhangt met bevoegdheden van de instelling. Te denken valt aan het afkopen van een boete door een verbintenis aan te gaan.7 Indien tegen een beschikking niet of niet tijdig beroep wordt ingesteld wordt die beschikking onaantastbaar. Zo kan een bedrijf dat onmiskenbaar individueel en rechtstreeks wordt geraakt door een Commissie-beschikking aan de lidstaat strekkende tot de verplichting steun terug te vorderen niet eerst bij de nationale rechter in beroep komen tegen het nationale tenuitvoerleggingsbesluit.8 Evenmin kan eerst tijdens een inbreukprocedure wegens het verzuim uitvoering te geven aan terugvorderingsbeschikkingen van de Commissie wegens ten onrechte verleende staatssteun, door de betrokken lidstaat de Commissie worden tegengeworpen dat die beschikkingen onwettig zijn.9 Dit zou slechts anders zijn, indien de beschikkingen zulke ernstige en kennelijke gebreken vertonen dat zij als non existent zouden moeten worden beschouwd in welk geval geen beroepstermijn geldt. Van een volstrekte onmogelijkheid aan een beschikking te voldoen is echter niet snel sprake.10

Wie kunnen beroep instellen? Uit art. 263 VWEU volgt dat de instellingen en lidstaten zelf een onbeperkt beroep toekomt en dat particulieren onder voorwaarden een beroep toekomt. Een particulier kan opkomen tegen een tot hem gerichte handeling. Voorts is een niet geadresseerde particulier ontvankelijk in zijn beroep, indien sprake is van een handeling die hem rechtstreeks en individueel raakt, alsmede indien sprake is van regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen. Het Hof neemt niet snel aan dat een aan een lidstaat gerichte beschikking particulieren individueel raakt. Zo wordt voor een positieve beantwoording bepalend geacht dat degenen die door de aan de lidstaat gerichte beschikking worden geraakt, op het moment waarop zij werd genomen naar aantal en personen konden worden vastgesteld en dat de Commissie kon weten dat haar beschikking slechts de belangen en de rechtspositie van deze personen betrof.11 Waar het gaat om een beschikking gericht aan een particulier wordt een soepeler maatstaf gehanteerd. Zo wordt bij klachten tegen bijvoorbeeld kartelbeschikkingen als maatstaf gehanteerd of de betrokken particulier gerechtigd is een klacht in te dienen.12 Diezelfde lijn wordt overigens ook gevolgd bij aan lidstaten gerichte steunmaatregelen.13 Volgens het Hof worden particulieren rechtstreeks door de beschikking geraakt wanneer de nationale autoriteiten geen `beoordelingsvrijheid'14 bezitten, dat wil zeggen dat het optreden van de lidstaat beperkt blijft tot een zuiver technische uitvoeringshandeling.15 Zelfs indien de beschikking nog wel beoordelingsvrijheid laat wordt een particulier er rechtstreeks door geraakt als de lidstaat haar gedragslijn reeds geheel heeft vastgelegd.16 Indien een verordening voor een particulier zou moeten worden beschouwd als een beschikking en een beroep van die particulier zonder twijfel ontvankelijk zou zijn geweest, dan kan die particulier zich niet meer voor de nationale rechter beroepen op de onwettigheid van die verordening, aldus het Hof.17 Het moet dus wel zonder twijfel zijn dat de betrokken particulier kon opkomen tegen het besluit alvorens hem een beroep op 'onwettigheid' van de verordening in een nationale procedure kan worden ontzegd.18

Voor zover materieel sprake is van een handeling met algemene strekking stond onder art. 230 EG geen beroep open voor particulieren. De algemene strekking van een verordening hield volgens het Hof in dat zij op objectief omschreven situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft voor algemene en in abstracte omschreven categorieën van personen.19 Hier werd een materiële maatstaf gehanteerd. Van `rechtstreeks en individueel raken' was sprake indien (een artikel uit) een verordening de betrokken natuurlijke of rechtspersonen raakte (in hun rechtspositie) uit hoofde van hun feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseerde en individualiseerde op een soortgelijke wijze als een geadresseerde.20 Uit art. 230 EG volgde voorts dat een handeling zowel een verordening als een beschikking kon zijn. Het Hof overwoog in dit verband dat verordeningen tot instelling van een antidumpingsrecht, voor zover zij voor alle betrokken ondernemers golden, naar aard en strekking normatieve maatregelen waren, maar tegelijkertijd ten aanzien van de verzoekster een beschikking was die haar rechtstreeks en individueel raakte.21 Het Hof van Justitie nam overigens niet snel aan dat een verordening particulieren individueel raakte. De lidstaten dienden zelf zorg te dragen voor een stelsel van rechtsmiddelen en procedures teneinde effectieve rechtsbescherming te verzekeren.22 Het Hof zag hier aldus vooral een taak voor de nationale rechter weggelegd. Die zou in een rechtszaak tegen een op de verordening of richtlijn gebaseerd nationaal uitvoeringsbesluit de geldigheidsvraag met behulp van de prejudiciële procedure aan het Hof kunnen voorleggen.23 Met art. 263 VWEU kan dit anders zijn komen te liggen, omdat met betrekking tot wetgevingshandelingen nog slechts het rechtstreeks raken als ontvankelijkheidseis voor particulieren geldt, mits die geen uitvoeringshandelingen met zich meebrengen. Voor zover de regelgevingshandelingen nog uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen, zal de particulier eerst tegen die uitvoeringshandelingen op kunnen komen. In dit laatste verband kan de hiervoor genoemde jurisprudentie inzake de ontvankelijkheid van particulieren ter zake van aan lidstaten gerichte beschikkingen relevant blijven.

Het beroep moet worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen, al naar gelang van het geval, vanaf de dag van bekendmaking van de handeling,24 vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen.25 Hierop geldt een uitzondering. Ingevolge art. 277 VWEU kan iedere partij, ook na het verstrijken van deze termijn naar aanleiding van een geschil waarbij een door een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie vastgestelde handeling van algemene strekking in het geding is, een beroep doen op de nietigheid van die handeling. Het gaat hier om een zogenoemde exceptieve toetsing van regelgeving in een concreet geschil waarin die regelgeving een rol speelt.

In art. 21 Statuut van het Hof van Justitie en art. 43 en 44 Reglement voor de procesvoering van het Gerecht is aangegeven welke verzuimen kunnen worden hersteld buiten de beroepstermijn. Aan de overige ontvankelijkheidsvoorwaarden — waaronder het instellen van het beroep zelf en het indienen van gronden — moet binnen de beroepstermijn, die van openbare orde is,26 zijn voldaan. Het Statuut voorziet er wel in dat ingeval van overmacht overschrijding van de beroepstermijn niet wordt tegengeworpen.27 Daarnaast wordt in de jurisprudentie verschoonbare dwaling gehanteerd als grond voor verschoonbare termijnoverschrijding (vergelijk met art. 6:11 Awb). Het gaat hier om een enge uitzondering. Indien de verzoeker door de betrokken instelling op de beroepsmogelijkheden is gewezen zal van dwaling geen sprake kunnen zijn.28 Ook ten aanzien van de gronden geldt onverkort dat die in elk geval rudimentair moeten zijn opgenomen in het verzoekschrift. Het gaat hier niet slechts om een ontvankelijkheidseis, maar ook om de omvang van het beroep, dat wil zeggen dat nieuwe gronden niet nadien kunnen worden aangevoerd. De jurisprudentie is op dit punt streng.

Uit dit citaat volgt voorts dat het Gerecht weinig ziet in het ambtshalve aanvullen van rechtsgronden, althans buiten het juridisch vertalen van een wel aangevoerde grond. Wel moet hierbij worden bedacht dat in deze Microsoft-zaak een ingewikkelde marktanalyse was gemaakt door de Europese Commissie en de rechter bij zijn toetsing afhankelijk is van hetgeen partijen aanvoeren, omdat hij anders die analyse en het daaraan ten grondslag liggende feitenonderzoek zelf zou moeten overdoen. Een andere ontvankelijkheidseis is dat de originele stukken binnen tien dagen na indiening per faxbericht ondertekend worden aangeleverd.30 Het beroep moet verder worden ingesteld door een advocaat die bevoegd is als zodanig op te treden binnen de lidstaten.

Deze ontvankelijkheidskwesties, die als van openbare orde worden beschouwd, worden ambtshalve beoordeeld.32 In dit verband kan worden gewezen op art. 92 Procesreglement van het Hof en art. 113 Procesreglement van het Gerecht, waaruit volgt dat de Unierechter in iedere stand van het geding ambtshalve uitspraak kan doen over middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn.33

In de eerste twee zinnen van art. 263 VWEU wordt gesteld dat het Hof de wettigheid van de handelingen (van de instellingen) nagaat. De term wettigheid doet denken aan onze onrechtmatige daadsjurisprudentie van voor Lindenbaum Cohen.34 Uit de derde zin blijkt wat onder onwettigheid moet worden verstaan: onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel misbruik van bevoegdheid. Wat behelst deze limitatieve opsomming van vernietigingsgronden nu precies? Bij bevoegdheid kan worden gedacht aan de vraag of een instelling wel bevoegd is een bepaalde handeling te verrichten (het gaat hier om de bevoegdheid een besluit als zodanig te nemen). De schending van wezenlijke vormvoorschriften ziet op het niet inachtnemen van de juiste besluitvormingsprocedure, op het niet publiceren van besluiten en op het niet (afdoende) motiveren van besluiten). Bij schending van 'de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan' gaat het om primair en secundair Gemeenschapsrecht, maar ook om beginselen van Gemeenschapsrecht en regels van volkerenrecht.35 Bij misbruik van bevoegdheid gaat het om het gebruiken van een formele bevoegdheid voor een ander doel dan waarvoor het is gegeven. Juist door de ruime uitleg van 'schending van de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan' is sprake van een volledige rechtmatigheidstoetsing en dus niet van een meer beperkte wetmatigheidstoetsing, met als gevolg dat deze grond in feite de andere gronden is gaan omvatten.36 Barents ziet nog wel een wezenlijk onderscheid tussen de gronden, in die zin dat de gronden met betrekking tot onbevoegdheid en wezenlijke vormvoorschriften ambtshalve door het Gerecht en het Hof worden opgeworpen.37

De toetsing uit hoofde van art. 263 VWEU is een rechtmatigheidstoetsing. Een meer volle toetsing is mogelijk bij sancties. In art. 263 VWEU is bepaald dat de door het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk, alsmede de door de Raad krachtens de bepalingen van de Verdragen vastgestelde verordeningen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie volledige rechtsmacht kunnen verlenen wat betreft de sancties welke in die verordeningen zijn opgenomen. Dit is onder meer het geval in de mededingingsverordening 1/2003, zo zullen we verderop zien. Een dergelijk vol beroep heeft twee gevolgen: ook andere dan de in art. 261 VWEU genoemde gronden kunnen bij de beoordeling van het geschil worden betrokken39 en het Hof en het Gerecht hebben de bevoegdheid de opgelegde sancties te verhogen of te verlagen.

Indien het Gerecht of het Hof het beroep gegrond acht zal het de betwiste handeling nietig verklaren (art. 264 VWEU). De nietigverklaring werkt terug tot het moment waarop de handeling is verricht (ex tune) en geldt ten opzichte van eenieder (erga omnes).40 Om te voorkomen dat een vernietigde verordening in het geheel geen rechtsgevolgen meer heeft voorzag art. 231 EG er in dat het Hof de gevolgen van de vernietigde verordening kan aanwijzen, die als gehandhaafd moeten worden beschouwd. Art. 264 VWEU is anders geformuleerd. Het Hof kan nu juist aangeven welke gevolgen van de vernietigde handeling definitief zijn.

Het nietigheidsberoep heeft geen schorsende werking. De particulier kan het Hof verzoeken de opschorting van de uitvoering van de beschikking te gelasten dan wel de noodzakelijke voorlopige maatregelen te gelasten (art. 278 en 279 VWEU). Hier geldt een connexiteitseis; er moet een verzoekschrift in de hoofdzaak voorliggen. Verzoeken van particulieren worden in eerste aanleg beoordeeld door de President van het Gerecht. Hoger beroep — alleen ten aanzien van rechtsvragen — staat open bij de President van het Hof van Justitie. De ontvankelijkheid in de hoofdzaak wordt in deze kort gedingprocedure marginaal onderzocht. Vervolgens wordt gekeken of de vordering op het eerste gezicht gerechtvaardigd voorkomt, de spoedeisendheid, de voorlopigheid en de belangenafweging.41

De adressaat van een handeling heeft het recht om op grond van feiten die 'nieuw en van wezenlijke betekenis' zijn de betrokken instelling te verzoeken die handeling opnieuw in overweging te nemen. Indien dergelijke nova zijn aangevoerd en de instelling bevestigt na heronderzoek de eerdere handeling dan staat daartegen beroep open bij het Gerecht. Zijn geen nova gesteld dan zal een beroep tegen de confirmerende handeling niet-ontvankelijk zijn.42

Art. 265 VWEU (voorheen art. 232 EG) voorziet in aanvullende rechtsbescherming tegen nalatigheden van de Gemeenschapsinstellingen. Art. 265 VWEU luidt:

De tekst spreekt met betrekking tot particulieren over 'te zijnen aanzien', hetgeen lijkt te veronderstellen dat het nalaten zou moeten zien op het niet afgeven van een aan die natuurlijke of rechtspersoon gericht besluit. Het Hof acht het echter voldoende dat de betrokkene door het gewenste besluit rechtstreeks en individueel in zijn belang zou worden getroffen.43 Voorts dient de instelling eerst een termijn van twee maanden te worden gegund om alsnog tot een standpuntbepaling te komen. Het betreft een ontvankelijkheidseis voor het beroep (vergelijk art. 6:12 Awb). Eerst nadien gaat de twee maandentermijn voor het instellen van beroep lopen. Wat is een standpunt? Het Hof stelt dit niet gelijk aan een voor beroep vatbaar besluit, zodat indien een instelling schriftelijk meedeelt dat het niet tot een (handhavings)besluit zal komen, er geen verdere mogelijkheden zijn om alsnog een besluit af te dwingen. Te denken valt hier aan een brief van de Directeur-Generaal Mededinging waarin hij meedeelde dat de Commissie geen procedure wegens Verdragsschending zou inleiden.44 De strekking van deze bepaling is dus beperkter dan die van art. 6:2 Awb.