RvS, 13-03-2013, nr. 201203440/1/R3

Ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwvestiging van een intensieve veehouderij op het perceel aan de [locatie] te Leende heeft het gemeentebestuur bij het college een aanvraag gedaan voor een ontheffing van voormeld verbod. Hiermee is beoogd de verplaatsing van de intensieve veehouderij van [appellante sub 2] aan de Broekstraat 26 te Mierlo naar het perceel aan de Molenschut mogelijk te maken.

[appellante sub 2] en het gemeentebestuur betogen dat het college ten onrechte heeft geweigerd de gevraagde ontheffing te verlenen.

Hiertoe voert [appellante sub 2] aan dat het verbod van artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied in strijd is met de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) en het reconstructieplan Boven-Dommel. [appellante sub 2] betoogt dat de mogelijkheid voor nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied ten onrechte in beginsel is uitgesloten. Voorts hebben provinciale staten bij het vaststellen van deze algemene regel de procedure van artikel 26 van de Rwc omzeild en daarmee in strijd met het verbod van détournement de procedure en détournement de pouvoir gehandeld. Dat niet bindende beleidsuitspraken uit het reconstructieplan geen planologische doorwerking hebben en dat daartegen geen beroep openstond maakt dat niet anders, nu in dit geval juist de bindende zonering intensieve veehouderij uit het reconstructieplan door de bedoelde algemene regels wordt gewijzigd. [appellante sub 2] betoogt verder dat het ontheffingsvereiste in artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 dat vóór 20 maart 2010 een schriftelijke aanvraag moet zijn ingediend tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie in strijd is met onder meer artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), het beginsel van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. De algemene regels zijn na de aanvraag zo nadelig gewijzigd dat het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen dat een ontheffing zou kunnen worden verleend is geschonden en een rechtsonzekere situatie is ontstaan. Volgens [appellante sub 2] ligt aan voormelde algemene regels een kennelijk onredelijke belangenafweging ten grondslag.

Het college stelt zich op het standpunt dat het verbod van artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied niet in strijd is met de Rwc en het reconstructieplan. Het college wijst erop dat van een landbouwontwikkelingsgebied als bedoeld in de Rwc ook sprake kan zijn zonder dat daarin is voorzien in de mogelijkheid van nieuwvestiging van intensieve veehouderij. Het verbod op nieuwvestiging raakt geen bindend onderdeel van het reconstructieplan, maar slechts de niet bindende beleidsuitspraak over het grondgebruik binnen de zonering, waarvan een landbouwontwikkelingsgebied deel uitmaakt. De bindende zonering intensieve veehouderij uit het reconstructieplan is door de bedoelde algemene regels niet gewijzigd en niet bindende beleidsuitspraken kunnen worden gewijzigd zonder dat de wijzigingsprocedure van de Rwc wordt gevolgd. Verder stelt het college dat gewijzigde planologische inzichten bij provinciale staten hebben geleid tot strengere algemene regels voor het verlenen van een ontheffing van het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied. Deze algemene regels zijn niet in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro, het beginsel van de rechtszekerheid of het vertrouwensbeginsel.

Ingevolge artikel 1 van de Rwc wordt verstaan onder landbouwontwikkelingsgebied: ruimtelijk begrensd gedeelte van een reconstructiegebied met het primaat landbouw dat geheel of gedeeltelijk voorziet, of in het kader van de reconstructie zal voorzien, in de mogelijkheid tot uitbreiding, hervestiging of nieuwvestiging van intensieve veehouderij.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, worden voor elk concentratiegebied een of meer reconstructieplannen vastgesteld.

Ingevolge het tweede lid, onder d, bevat een reconstructieplan een beschrijving van de ruimtelijke indeling van het reconstructiegebied in landbouwontwikkelingsgebieden, verwevingsgebieden en extensiveringsgebieden.

Ingevolge artikel 26, eerste lid, kan het reconstructieplan worden gewijzigd.

Ingevolge het derde lid, zijn de artikelen 13 tot en met 25, met uitzondering van de termijn, genoemd in artikel 14, eerste lid, en van artikel 14, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op wijziging van het reconstructieplan.

Ingevolge artikel 1.1, onder 37, van de Verordening 2011 wordt onder hervestiging verstaan: het verplaatsen van een bestaand agrarisch bedrijf van het ene agrarisch bouwblok naar het andere agrarische bouwblok, waar de agrarische activiteiten zijn gestaakt.

Ingevolge artikel 1.1, onder 59, wordt onder nieuwvestiging verstaan: de projectie van een al dan niet gekoppeld agrarisch bouwblok op een locatie die volgens het ter plaatse geldende bestemmingplan niet is voorzien van een zelfstandig bouwblok.

Ingevolge artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied dat nieuwvestiging van een intensieve veehouderij niet is toegestaan.

Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, aanhef, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing vóór 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d en artikel 9.4, eerste lid, onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:

Aan algemeen verbindende voorschriften, zoals neergelegd in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 9.5 van de Verordening 2011, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd zijn met een algemeen rechtsbeginsel.

De Afdeling overweegt dat het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied betrekking heeft op het grondgebruik binnen de in het reconstructieplan opgenomen zonering intensieve veehouderij. Uit de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2007, in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=3qL9ZWLX1i8%3D">200506839/1a>, volgt dat beleidsuitspraken uit het reconstructieplan Boven-Dommel over het grondgebruik binnen de verschillende reconstructiezones geen planologische doorwerking hebben, aangezien deze geen volledige planologische afweging inhielden. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 22 augustus 2012, in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=xoyWGXp3gA0%3D">201203080/1/A1a>, kan van deze beleidsuitspraken worden afgeweken zonder dat daarvoor de in de Rwc neergelegde procedure moet worden gevolgd. Uit de in artikel 1 van de Rwc opgenomen definitiebepaling van een landbouwontwikkelingsgebied volgt voorts dat van een dergelijk gebied ook sprake kan zijn indien alleen wordt voorzien in de mogelijkheid tot uitbreiding of hervestiging van intensieve veehouderij. Hieruit volgt, anders dan het gemeentebestuur heeft betoogd, niet dat uit de Rwc voortvloeit dat in ieder landbouwontwikkelingsgebied moet worden voorzien in nieuwvestiging van intensieve veehouderijen. Of hierin wordt voorzien is een onderdeel van de nadere planologische afweging over het grondgebruik binnen deze reconstructiezone. Nu artikel 9.4, eerste lid, van de Verordening 2011 niet in de weg staat aan de vaststelling van bestemmingsplannen die voorzien in enige uitbreiding of hervestiging van een intensieve veehouderij in landbouwontwikkelingsgebied is het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied niet in strijd met artikel 11, gelezen in samenhang met artikel 1, van de Rwc. Dat het verbod op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied afwijkt van de niet bindende beleidsuitspraken uit het reconstructieplan over het grondgebruik in landbouwontwikkelingsgebieden leidt niet tot het oordeel dat dit verbod in strijd is met de Rwc en de bindende zonering uit het reconstructieplan. Het betoog faalt.

Over het betoog dat het vereiste in artikel 9.5, vierde lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 dat vóór 20 maart 2010 een schriftelijke aanvraag moet zijn ingediend tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie in strijd is met het beginsel van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel overweegt de Afdeling als volgt.

In artikel 9.5, eerste lid, van de Verordening 2011 is een bevoegdheid opgenomen voor het verlenen van een ontheffing van het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied voor aanvragen die voor 1 januari 2011 zijn ingediend en uit het tweede lid, onder a, volgt dat bij deze aanvraag stukken moeten worden overgelegd waaruit blijkt dat vóór 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de verplaatsing van een intensieve veehouderij. In artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 is hieraan een nadere invulling gegeven. Provinciale staten hebben met deze nadere invulling in redelijkheid kunnen kiezen voor een concretere algemene regel ten opzichte van artikel 3.3.6, tweede lid, onder a, van de Verordening ruimte fase 1, dat gold ten tijde van de indiening van de aanvraag. Daartoe overweegt de Afdeling dat provinciale staten in het kader van de rechtszekerheid met deze invulling hebben beoogd meer duidelijkheid te bieden over de gevallen die in aanmerking kunnen komen voor een ontheffing. Het betoog van het gemeentebestuur dat het in artikel 9.5, vierde lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 opgenomen vereiste van een schriftelijke aanvraag voor verschillende uitleg vatbaar en dus onduidelijk is, volgt de Afdeling niet. Dat bedoelde schriftelijke aanvraag kan blijken uit verschillende documenten die zijn opgesteld in verband met de verplaatsing van een intensieve veehouderij, betekent niet dat dit vereiste reeds daarom in strijd is met de rechtszekerheid. Voor de beoordeling of een schriftelijke aanvraag als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 is gedaan is immers niet de aard van het document doorslaggevend, maar of hieruit blijkt van een van voor 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een andere concrete locatie. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het vereiste in artikel 9.5, vierde lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 in strijd is met het beginsel van de rechtszekerheid.

Voor het oordeel dat in strijd met het vertrouwensbeginsel is gehandeld ziet de Afdeling evenmin aanleiding, nu, anders dan het gemeentebestuur betoogt, uit artikel 3.3.6 van de Verordening ruimte fase 1 niet volgt dat op grond hiervan zonder meer een ontheffing kon worden verleend. Hieraan kon niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat een ontheffing zou worden verleend. Niet is gebleken dat provinciale staten in strijd met een algemeen rechtsbeginsel hebben gehandeld door hangende de aanvraag nadere algemene regels ter invulling van de ontheffingsvereisten vast te stellen.

Het betoog faalt.

Voor zover is betoogd dat artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 9.5 van de Verordening 2011 in strijd zijn met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro overweegt de Afdeling dat algemene regels door provinciale staten kunnen worden gesteld indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Provinciale staten hebben met het verbod op nieuwvestiging van intensieve veehouderij in landbouwontwikkelingsgebieden en met de daarbij behorende ontheffingsregeling de nadelige ruimtelijke gevolgen van nieuwe intensieve veehouderijen willen beperken. Nu dit bovendien een ruimtelijk belang is dat zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk was om voormelde algemene regels te stellen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze algemene regels in strijd zijn met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.

Het gemeentebestuur en [appellante sub 2] betogen voorts dat wel sprake is van een van voor 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing, als bedoeld in artikel 9.5, tweede en vierde lid, van de Verordening 2011. Hiertoe voeren zij aan dat voor 20 maart 2010 een schriftelijke aanvraag is ingediend tot verplaatsing van de intensieve veehouderij en wijzen zij in dit verband op brieven van 25 april 2006 en 22 augustus 2007 van [appellante sub 2] aan het gemeentebestuur. Voorts heeft de raad schriftelijk te kennen gegeven hieraan zijn planologische medewerking te verlenen, hetgeen onder meer volgt uit het door de raad op 26 mei 2008 vastgestelde ontwikkelingsplan.

Het college stelt dat van een schriftelijke aanvraag van voor 20 maart 2010 om planologische medewerking van het gemeentebestuur aan de verplaatsing van de intensieve veehouderij geen sprake is. Voorts ontbreekt het gerechtvaardigde vertrouwen dat van gemeentezijde aan deze verplaatsing planologische medewerking zou worden verleend. Het vastgestelde ontwikkelingsplan is daartoe onvoldoende, nu daarin ook andere ontwikkelingen dan de verplaatsing zijn opgenomen en dit plan geen rechtstreekse planologische mogelijkheden met zich brengt.

Over de vereiste schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van voor 20 maart 2010 overweegt de Afdeling dat [appellante sub 2] bij brief van 25 april 2006 aan het gemeentebestuur verzocht om een bouwblok op het perceel aan de [locatie] ten behoeve van een intensieve veehouderij. Voorts is door [appellante sub 2] op 22 augustus 2007 bij het gemeentebestuur een principeverzoek ingediend om planologische medewerking te krijgen voor het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening om zijn intensieve veehouderij aan de Broekstraat 26 te Mierlo te verplaatsen naar voormeld perceel aan de Molenschut. Nu in deze brieven ligt besloten dat [appellante sub 2] aan het gemeentebestuur heeft verzocht aan de Molenschut te voorzien in een bouwblok voor de verplaatsing van zijn intensieve veehouderij had het college deze brieven dienen aan te merken als een schriftelijke aanvraag van voor 20 maart 2010 als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011. Het college heeft dit ten onrechte niet onderkend. Voor zover het college betoogt dat geen sprake was van een volledige aanvraag, overweegt de Afdeling dat in de Verordening 2011 het vereiste van een schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van voor 20 maart 2010 is gesteld zonder nadere eisen over welke gegevens daarbij moeten worden overgelegd. Dat artikel 13.3 van de Verordening 2011 regels stelt voor de stukken die bij een aanvraag om ontheffing moeten worden overgelegd, maakt dat niet anders, nu de schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van de intensieve veehouderij van voor 20 maart 2010 niet de ontheffingsaanvraag van het gemeentebestuur betreft. Nu voormelde brieven door het college hadden moeten worden aangemerkt als een schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van voor 20 maart 2010 en de Verordening 2011 geen aanknopingspunten biedt voor nadere eisen op dit punt heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat in dit geval een schriftelijke aanvraag tot verplaatsing ontbrak. Het betoog slaagt.

Over de vereiste planologische medewerking van het gemeentebestuur overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van het reconstructieplan Boven-Dommel was de raad verplicht een ontwikkelingsplan voor de landbouwontwikkelingsgebieden "Chijnsgoed" en "Oostrikse Heide" vast te stellen. Een ontwikkelingsplan is, volgens de definitiebepaling uit het reconstructieplan, een door of namens de gemeente opgesteld, uitvoeringsgericht plan voor een concreet landbouwontwikkelingsgebied in aanvulling op het ruimtelijke plan. Toekenning van nieuwe bouwblokken is volgens het reconstructieplan mogelijk indien toepassing wordt gegeven aan een door het college van gedeputeerde staten geaccordeerd ontwikkelingsplan dat voldoet aan de in het reconstructieplan geformuleerde randvoorwaarden. De raad heeft op 26 mei 2008 het ontwikkelingsplan "Chijnsgoed en Oostrikse Heide" vastgesteld en het plan is vervolgens ter goedkeuring toegezonden aan het college. In dit plan wordt onder meer het perceel aan de [locatie] aangewezen als een nieuwvestigingslocatie voor intensieve veehouderij.

Ter zitting is door [appellante sub 2] en het gemeentebestuur toegelicht dat het betreffende bouwblok is opgenomen voor de verplaatsing van de intensieve veehouderij van [appellante sub 2] en het college heeft dit niet betwist. Nu dit perceel in april 2006, en derhalve voor de vaststelling van het ontwikkelingsplan, door [appellante sub 2] is aangekocht, moet het er derhalve voor worden gehouden dat met dit bouwblok de concrete verplaatsingslocatie voor de intensieve veehouderij van [appellante sub 2] is beoogd. Het college kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat het door de raad vastgestelde ontwikkelingsplan niet als basis kan dienen voor de planologische medewerking van het gemeentebestuur. Dat niet zeker was of een bestemmingsplan zou worden vastgesteld dat in dit bouwblok zou voorzien betekent niet dat uit het door de raad vastgestelde ontwikkelingsplan niet het gerechtvaardigd vertrouwen op planologische medewerking van het gemeentebestuur kan worden afgeleid. Een dergelijke uitleg sluit niet aan bij hetgeen in het reconstructieplan met het ontwikkelingsplan was beoogd.

Het uitblijven van de vereiste goedkeuring van het college aan het ontwikkelingsplan is hierbij, anders dan het college betoogt, niet van belang. Het in artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 vereiste gerechtvaardigde vertrouwen op planologische medewerking moet immers zijn gewekt door het gemeentebestuur. Het ontwikkelingsplan is in dit geval zo concreet dat dit dient te worden opgevat als een schriftelijke toezegging van de raad tot planologische medewerking aan de verplaatsing van de intensieve veehouderij van [appellante sub 2] naar voormeld perceel aan de Molenschut. Het college heeft dit niet onderkend. De betogen slagen.

Gelet hierop behoeft hetgeen overigens is aangevoerd geen bespreking.

Gelet op het voorgaande heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011. Derhalve ziet de Afdeling in hetgeen het gemeentebestuur en [appellante sub 2] hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met voormelde bepaling uit de Verordening 2011 en niet berust op een deugdelijke motivering.

De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om ontheffing op basis van de algemene regels zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit. Daarbij is van belang dat inmiddels de Verordening ruimte 2012 in werking is en [appellante sub 2], nu het besluit van 4 juli 2011 wordt vernietigd, daarvan niet de dupe behoort te worden. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

Ten aanzien van het beroep van het gemeentebestuur is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken. Het college dient ten aanzien van het beroep van [appellante sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

verklaart de beroepen gegrond;

vernietigt het besluit van het college van 4 juli 2011, kenmerk C2007788;

draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;

veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellante sub 2], alsmede haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende en € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor [appellante sub 2], alsmede haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B] vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.

w.g. Van Buuren w.g. Kegge

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2013

459-653.