Rb. Noord-Nederland, 06-10-2023, nr. 20-3341

De derde-partij drijft een pluimveehouderij aan de [adres] .

Op 14 maart 2016 was de – met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) - vergunde milieusituatie situatie als volgt:

Op 24 september 2018 heeft de derde-partij een nieuwe aanvraag bij het college ingediend voor een vergunning op grond van de Wnb.

Het college heeft bij besluit van 5 oktober 2020 de gevraagde vergunning verleend. Hierbij is door het college toegelicht dat uit de bij de vergunning behorende Aerius-verschilberekening blijkt dat voor zowel de gebruiksfase als de tijdelijke bouwfase het aangevraagde project in die fases qua depositie op alle hexagonen in de relevante Natura 2000-gebieden een afname heeft en/of dat de depositie minimaal gelijk blijft in vergelijking met de referentiesituatie. Hiermee zijn significant negatieve effecten op de te beschermen habitattypen en leefgebieden van soorten in alle Natura 2000 gebieden als gevolg van dit project uitgesloten. Het project betreft een situatie van intern salderen. Thans is vergund:

In de vergunning is rekening gehouden met de NOx-emissie die het gevolg is van het gebruik van houtkachels, aan- en afvoer en mobiele werktuigen.

5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Omvang van het geschil

6. De rechtbank stelt voorop dat eiseressen hun beroepsgronden met betrekking tot het, in aanmerking genomen de afstand, te beperkt nemen van vervoersbewegingen, de emissie van houtkachels en het voorschrift, dat de beoogde ontwikkeling binnen 3 jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning moet worden gerealiseerd, ter zitting hebben ingetrokken.

Verder is niet langer in geschil dat de vergunning ten onrechte is verleend. Het college heeft ter zitting erkend dat nu sprake is van een situatie van intern salderen, gelet op de Logtsebaan-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS)1.er geen sprake meer is van een vergunningplicht voor intern salderen. Het betoog van eiseressen slaagt alleen al om die reden.

Eiseressen betogen verder dat de vergunning ten onrechte is verleend, onder meer nu niet is uitgesloten dat het project significante effecten heeft en geen passende beoordeling is gemaakt. Er kan volgens eiseressen niet intern worden gesaldeerd. In het kader van finale geschilbeslechting ziet de rechtbank aanleiding om de overige beroepsgronden te bespreken.

In de navolgende overwegingen beantwoordt de rechtbank daarom de vraag of het college zich terecht op het standpunt stelt dat sprake is van een situatie waarin intern kan worden gesaldeerd met de in 2016 verleende vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet.

Referentiesituatie

7. Eiseressen stellen dat het college ten onrechte als referentiesituatie de natuurvergunning van 14 maart 2016 hanteert, nu deze vergunning is verleend met toepassing van het PAS. Van vergunningen die zijn verleend op grond van het PAS staat vast dat deze zijn verleend zonder dat sprake was van toetsing aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Met de destijds vergunde situatie is daarom niet veiliggesteld dat de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000 gebieden niet aangetast worden. Daarmee ontbreekt ook de zekerheid dat met de thans verleende natuurvergunning geen significante gevolgen optreden. Eiseressen hebben ter zitting ter onderbouwing van hun standpunt verwezen naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 10 november 2022 (ECLI:EU:C:2022:864).

Het college is van mening dat de vergunning van 2016 als referentie heeft te gelden aangezien de zogenaamde PAS-vergunningen hun rechtskracht hebben behouden. Het college wijst daartoe op uitspraken van de AbRS (ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 32.7, ECLI:NL:RVS:2021:2341, r.o 7.4 en ECLI:NL:RVS:2021:2627, r.o 31.1). Volgens het college is het arrest van het Hof van 10 november 2022 niet op het onderhavige geval van toepassing. Daaraan heeft het college allereerst ten grondslag gelegd dat in het betreffende arrest sprake was van een tijdelijke vergunning die afliep, waardoor opnieuw moest worden beoordeeld of voor het ongewijzigd voortzetten van de betreffende activiteit vergunning kon worden verleend. Dat is voor de onderhavige situatie niet het geval; er is geen sprake van een tijdelijke vergunning maar van een nog steeds geldende natuurvergunning met formele rechtskracht. Evenmin is sprake van het ongewijzigd voortzetten van de activiteit. Daarbij is in de aangevraagde nieuwe situatie sprake van minder depositie op de natuur. Het zou bevreemden als een activiteit op grond van een nog geldende natuurvergunning wel kan worden voortgezet maar niet kan worden aangepast zodanig dat er minder depositie is. Het college stelt verder dat in de betreffende vergunning van 14 maart 2016 geen ontwikkelruimte heeft toegekend, zodat in materiele zin geen sprake is van een PAS-vergunning.

In het arrest van 10 november 222.heeft het Hof voor recht verklaard dat:

“a. Artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moet aldus worden uitgelegd dat:

de voortzetting, onder ongewijzigde voorwaarden, van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund, in beginsel niet hoeft te worden onderworpen aan de in die bepaling neergelegde beoordelingsverplichting. Echter, in geval de aan de afgifte van de vergunning in kwestie voorafgaande beoordeling enkel betrekking had op de gevolgen van het project afzonderlijk — zonder dat in aanmerking werd genomen dat dit project bestond naast andere projecten — en die vergunning de voortzetting van die exploitatie bovendien afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning wordt verkregen waarin het nationale recht voorziet, moet aan de afgifte van deze nieuwe vergunning een nieuwe beoordeling voorafgaan die voldoet aan de vereisten van die bepaling.

b. Artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat: bij de vaststelling of het nodig is om voor de voortzetting van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund na een beoordeling die niet voldeed aan de vereisten van die bepaling, een nieuwe beoordeling moet worden verricht die wel voldoet aan die vereisten, en in voorkomend geval bij het verrichten van deze nieuwe beoordeling, rekening behoort te worden gehouden met de in de tussentijd verrichte beoordelingen, zoals die welke zijn voorafgegaan aan de vaststelling van een nationaal stroomgebiedbeheersplan en een Natura 2000-plan die onder meer betrekking hebben op de zone waarin het gebied gelegen is waarvoor die exploitatie gevolgen kan hebben, indien deze eerdere beoordelingen relevant zijn en de daarin vervatte vaststellingen, inschattingen en conclusies volledig, nauwkeurig en definitief zijn.”

Zoals de rechtbank in haar uitspraak van 14 juni 20233.heeft overwogen is de rechtbank, anders dan het college, van oordeel dat de uitspraak van het Hof zo moet worden uitgelegd, dat ook bij de beoordeling van de wijziging van een project en de vraag of daarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt, niet zonder meer mag worden uitgegaan van de onderliggende vergunning en de waardes die daarbij zijn toegestaan. Indien vast staat dat de onderliggende vergunning verleend is na een beoordeling die niet voldoet aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, kan niet met zekerheid de conclusie worden getrokken dat het nieuwe project geen significante negatieve effecten tot gevolg zal hebben. Het verlenen van een vergunning of het toestaan van het gewijzigde project is dan naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en het daarin vervatte voorzorgsbeginsel zoals geïmplementeerd in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb.

Met de PAS-uitspraak van de AbRS van 29 juli 20194.staat vast dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd, niet voldoet aan de eisen die daarvoor volgens het Hof op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn gelden. Derhalve staat niet vast dat de wijziging van het project van belanghebbende, waarvoor op 30 maart 2018 vergunning is verleend, geen significante negatieve effecten tot gevolg heeft. Het college kan dat daarom nu ook niet zonder meer aannemen en zal daarom eerst een passende beoordeling moeten (laten) uitvoeren, voordat tot een dergelijke conclusie kan worden gekomen. De rechtbank is van oordeel dat deze conclusie geen afbreuk doet aan het feit dat de zogenaamde PAS-vergunningen hun rechtskracht behouden. Immers, van bovengenoemde nieuwe beoordeling is enkel sprake indien de derde-partij het vergunde project in gewijzigde vorm wil voortzetten.

Dat het arrest in het onderhavige geval niet van toepassing is omdat geen sprake is van een vergelijkbare situatie, te weten een tijdelijke vergunning die afloopt waardoor opnieuw moet worden beoordeeld of voor het ongewijzigd voortzetten van de betreffende activiteit vergunning kan worden verleend, volgt de rechtbank niet. Naar het oordeel van de rechtbank abstraheert het Hof in de relevante rechtsoverwegingen 38 tot en met 42 van de betreffende uitspraak van de specifieke Deense situatie.

Uit deze overwegingen leidt de rechtbank af dat het Hof van oordeel is dat in het algemeen geldt dat indien opnieuw beoordeeld dient te worden of een natuurvergunning is vereist, niet kan worden uitgegaan van een natuurtoets waarvan eerder is geoordeeld dat deze in strijd is met de Habitatrichtlijn, danwel dat deze niet als referentiesituatie kan worden gehanteerd. Slechts relevant is of een nieuwe beoordeling is vereist, de reden daarvoor is niet ter zake doende.

In de onderhavige situatie dient, net als in de situatie van de zaak waar het arrest van het Hof betrekking op heeft, opnieuw te worden beoordeeld of sprake is van een vergunningplicht. Dat deze beoordeling in het onderhavige geval is ingegeven door de gewijzigde situatie maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Nu de aan de onderhavige beoordeling voorgaande natuurtoets een zogenaamde PAS-vergunning betreft waarvan in de PAS-uitspraak is geoordeeld dat deze in strijd is met de Habitatrichtlijn omdat hieraan geen passende beoordeling ten grondslag ligt, kon het college deze vergunning niet als referentiesituatie hanteren. De uitspraken waaraan het college refereert leiden niet tot een ander oordeel omdat deze dateren van vóór het genoemde arrest.

De stelling van het college ter zitting, dat materieel gezien geen sprake is van een vergunning die met toepassing van het PAS is verleend omdat, in aanmerking genomen dat de verschilberekeningen allemaal op 0 uitkomen, geen ontwikkelruimte is toegekend, leidt evenmin tot een ander oordeel. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een PAS-vergunning, nu uit de overwegingen van de vergunning blijkt dat de vergunning met toepassing van het PAS is verleend. Of daarbij ontwikkelruimte is toegekend kan in het midden blijven. Daarbij betekent de omstandigheid dat geen ontwikkelruimte is toegekend, niet dat de PAS-vergunning op juiste gronden is verleend.

De beroepsgrond slaagt.

Emissiereductie

8. Eiseressen stellen dat het college niet langer mag aannemen dat de Rav-emissiefactor voor het staltype BWL 2017.01.V1 met Rav-code E 5.15 een reële weergave is van de feitelijke ammoniakemissie. Eiseressen wijzen daartoe op de rapporten ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) uit oktober 2019 en het rapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof “Meer meten, robuuster rekenen” van 15 juni 2020. Hieruit volgt dat ook met betrekking tot vleeskuikens er nauwelijks verschil is in stikstofverlies tussen reguliere en emissiearme huisvesting. De bevindingen waren bekend ten tijde van het bestreden besluit. Nu er redelijke wetenschappelijke twijfel aan, en daarmee onzekerheid bestaat omtrent, de emissiefactor in de Rav, voldoet de verwijzing naar de Rav niet aan de vereiste zekerheid uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Het college stelt dat ten tijde van het bestreden besluit geen aanleiding bestond om te twijfelen aan de juistheid van de vastgestelde Rav-emissiefactor bij het stalsysteem met Rav-code E.5.15. Volgens het college kon er op dat moment van worden uitgegaan dat deze was gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis en daarom gebruikt mocht worden. In dit kader is van belang dat het CBS in zijn rapport geen onderzoek gedaan heeft naar de emissie die vrijkomt bij het specifieke stalsysteem dat centraal staat in deze beroepsprocedure, zijnde een stalsysteem met buizenverwarming (Rav-code E.5.15). De conclusie, dat bij emissiearme huisvesting van vleeskuikens het stikstofverlies groter is dan het verlies berekend met de Rav-emissiefactoren, heeft betrekking op andere emissiearme stalsystemen. Dat thans uit het WUR rapport ‘Schatting van stikstofverliezen uit stallen op basis van de stikstof-fosfaat verhouding in afgevoerde mest’ van juni 2023 blijkt dat ook ten aanzien van het in deze procedure centraal staande stalsysteem niet van de juistheid van de vastgestelde Rav-emissiefactor kan worden uitgegaan, doet aan het voorgaande niet af, nu dit rapport is gedateerd van na het bestreden besluit.

Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat er pas toestemming voor een project kan worden gegeven, als er zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten. De emissiefactoren in de Rav worden als uitgangspunt gehanteerd bij de toetsing aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb maar worden niet als wettelijk toetsingskader voorgeschreven. Alleen als de Rav-emissiefactor de vereiste zekerheid biedt, kan het college bij het bepalen van de omvang van de emissie van emissiearme stalsystemen de emissiefactor uit de Rav toepassen.

Zoals ook de AbRS5.heeft overwogen, bevat het rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het CBS van oktober 2019 en het daarop gebaseerde advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van 18 juni 2020, concrete aanknopingspunten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. Dit geldt ook voor stallen in de pluimveesector.

Zoals de AbRS in voornoemde uitspraken verder heeft overwogen kan - in het licht van het voorzorgbeginsel - niet voorbijgegaan worden aan de uitkomsten van het CBS-rapport en CDM-advies. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het Hof bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een strikte uitleg van het voorzorgbeginsel voorstaat (vgl. AbRS, 29 mei 20196.). Dat komt ook tot uitdrukking in de woorden dat in een voortoets op grond van objectieve gegevens moet zijn uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat met de toepassing van de Rav-emissiefactor voor dit emissiearme stalsysteem de emissie uit deze stal, ten tijde van het bestreden besluit, niet met de vereiste zekerheid kon worden vastgesteld. Weliswaar moet aan het college worden toegegeven dat het specifieke stalsysteem niet in het onderzoek is betrokken, maar daaruit volgt niet zonder meer dat de algemene conclusie uit het CBS-rapport dat de emissie-reductie van emissiearme stalsystemen wordt overschat voor onjuist moet worden gehouden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, zoals ter zitting is besproken en namens het college niet is betwist, het werkingsprincipe van het in het onderhavige geval aan de orde zijnde stalsysteem overeen komt met stalsystemen die wel zijn onderzocht.

De conclusie uit het CBS rapport is voorts bevestigd met latere gegevens, zoals het WUR rapport ‘Schatting van stikstofverliezen uit stallen op basis van de stikstof-fosfaat verhouding in afgevoerde mest’ van juni 2023.

Gelet op het voorgaande is, gelet op de twijfel aan de juistheid van de Rav-emissiefactoren, niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde uitbreiding ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft op één of meer Natura 2000 gebieden. Het gevolg van deze conclusie is dat het project daarom vergunningplichtig is en passend beoordeeld zal moeten worden.

De beroepsgrond slaagt.

Andere bronnen van stikstofemissie

9. Eiseressen stellen dat, ook al zou wel van de Rav-emissiefactoren kunnen worden uitgegaan, deze slechts betrekking hebben op stalemissies. Het project omvat echter meer. De toename van de veebezetting zal naar verwachting leiden tot meer transportbewegingen met tractoren en/of vrachtwagens. Ook daardoor wordt stikstofemissie veroorzaakt. Volgens eiseressen is het aantal (geclaimde) vervoersbewegingen voor de referentiesituatie voorts niet onlosmakelijk met het destijds vergunde project van de pluimveehouderij verbonden. Er waren alternatieven zoals elektrisch materieel of anderszins emissie-armer materieel dan geclaimd. Evenmin is aangetoond of aannemelijk gemaakt dat in de referentiesituatie twee tractoren nodig waren naast een shovel, heftruck en een verreiker. De stikstofoxide-emissies zijn daarom ten onrechte als referentie opgevoerd. Ook daarom is niet aangetoond dat de stikstofdepositie niet toeneemt.

Het college stelt dat de emissie van vervoersbewegingen, die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij, mag worden betrokken in de referentiesituatie, ook als de vervoersbewegingen geen expliciet onderdeel uitmaken van de vigerende natuurvergunning. Het gaat hierbij om vervoersbewegingen waarvan het uitvoeren noodzakelijk is voor de veehouderij, waardoor het een gevolg is van het project In het onderhavige geval zijn, met het oog op het aan- en afvoeren van de 97.000 vergunde vleeskuikens, vervoersbewegingen van en naar het erf van initiatiefnemer in de referentiesituatie betrokken. Daarnaast zijn vervoersbewegingen van mobiele werktuigen in de referentiesituatie betrokken ten behoeve van akkerbouwactiviteiten, zoals de verreiker. Naar het oordeel van het college zijn deze vervoersbewegingen inherent aan de exploitatie van de veehouderij van initiatiefnemer, zoals vergund in de natuurvergunning van 14 maart 2016. Dat wellicht in theorie elektrisch aangedreven materieel ingezet had kunnen worden, doet hieraan niet af. Het college wijst erop dat ook de AbRS vervoersbewegingen van tractoren en vervoersbewegingen voor het aan- en afvoeren van vee ziet als vervoersbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij (AbRS 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760, r.o. 6).

Volgens vaste rechtspraak van de AbRS wordt een natuurvergunning verleend voor een project en moeten bij de verlening van een natuurvergunning alle gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. Volgens vaste rechtspraak7.vallen daaronder ook transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project.

De rechtbank stelt vast, dat in de Aeriusberekening, die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, de stikstofbronnen als gevolg van vervoersbewegingen zijn meegenomen.

De rechtbank overweegt verder dat uit vaste rechtspraak8.voorts volgt dat stikstofbelastende activiteiten die inherent zijn aan de uitvoering van een project onderdeel uitmaken van de referentiesituatie, ook als dat niet expliciet blijkt uit de toestemming die de referentiesituatie vormt. Op grond daarvan is de rechtbank van oordeel dat kan worden geoordeeld dat de in de Aeriusberekening genoemde tractoren, shovel en heftruck, die, in tegenstelling tot de door eiseressen genoemde elektrische voertuigen, door de meeste boeren worden gebruikt, ten tijde van de vergunningverlening onderdeel uitmaakten van het project en daarom terecht meegenomen zijn in de referentiesituatie. De enkele omstandigheid dat, zoals ter zitting is gebleken, derde-partij niet over een verreiker beschikte terwijl deze wel in de Aeriusberekening is opgenomen, kan niet tot een ander oordeel leiden.

Deze beroepsgrond slaagt niet.