HvJ EU, 14-05-2019, nr. C-391/16, nr. C-77/17, nr. C-78/17

Volgens artikel 1, afdeling A, lid 2, van het Verdrag van Genève geldt als ‘vluchteling’ elke persoon die ‘uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en […] verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren’.4.

Artikel 1, afdeling C, van dit verdrag bepaalt:

Artikel 1, afdeling F, van dit verdrag luidt:

Artikel 33 van hetzelfde verdrag bepaalt:

Volgens artikel 42, lid 1, van het Verdrag van Genève ‘[mag elke staat] [b]ij de ondertekening, bekrachtiging of toetreding […] voorbehouden ten aanzien van artikelen van dit verdrag maken, met uitzondering van de artikelen 1, 3, 4, 16, lid 1, 33, 36 tot en met 46.’

Artikel 2 van richtlijn 2011/95 luidt:

Artikel 11 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Beëindiging’, bepaalt in lid 1:

Artikel 12 van deze richtlijn, met als opschrift ‘Uitsluiting’, bepaalt in lid 2:

Volgens artikel 13 van dezelfde richtlijn ‘verlenen [de lidstaten] de vluchtelingenstatus aan een onderdaan van een derde land of staatloze die overeenkomstig de hoofdstukken II en III als vluchteling wordt erkend.’

Artikel 14 van richtlijn 2011/95 bepaalt:

Artikel 20 van deze richtlijn, dat is opgenomen in hoofdstuk VII, getiteld ‘Kenmerken van de internationale bescherming’, bepaalt in lid 1 dat ‘[d]it hoofdstuk […] onverminderd de in het Verdrag van Genève neergelegde rechten [geldt].’

Artikel 21 van deze richtlijn luidt:

X verklaart Ivoriaan te zijn en te behoren tot de etnische groep van de Bété. Hij is in juli 2003 in België aangekomen, op de leeftijd van 12 jaar. X vergezelde toen zijn vader, die destijds nauwe banden had met de voormalige president Laurent Gbagbo en actief was als diplomaat bij de Ivoriaanse ambassade te Brussel.

In 2010 is X door de tribunal de première instance de Bruxelles (rechtbank van eerste aanleg te Brussel, België) tot 30 maanden gevangenisstraf veroordeeld wegens opzettelijke slagen en verwondingen, bezit van een blank wapen zonder wettige reden en bezit van een verboden wapen. In 2011 heeft de cour d'appel de Bruxelles (hof van beroep te Brussel, België) hem tot vier jaar gevangenisstraf veroordeeld wegens verkrachting van een minderjarige ouder dan 14 en jonger dan 16 jaar.

In 2013 heeft X een eerste asielaanvraag ingediend, die hij later heeft ingetrokken. In 2015 heeft hij een tweede asielaanvraag ingediend, ter ondersteuning waarvan hij aanvoerde dat hij vreesde voor vervolging omdat zijn vader en andere familieleden nauwe banden hadden met het voormalige Ivoriaanse regime en met de voormalige president, Laurent Gbagbo.

Bij besluit van 19 augustus 2016 heeft de CGVS op grond van artikel 52/4, tweede alinea, van de Belgische vreemdelingenwet geweigerd om hem de vluchtelingenstatus te verlenen. Naar het oordeel van de CGVS was X, gezien de bijzonder ernstige aard van de misdrijven en het feit dat zij meermaals waren gepleegd, een gevaar voor de samenleving in de zin van deze bepaling. Op dezelfde gronden heeft hij X krachtens artikel 55/4, § 2, van deze wet uitgesloten van subsidiaire bescherming. Voorts heeft de CGVS uit hoofde van artikel 52/4 van dezelfde wet het advies uitgebracht dat X, gezien zijn vrees voor vervolging, niet naar Ivoorkust kon worden teruggeleid omdat een dergelijke maatregel onverenigbaar zou zijn met de artikelen 48/3 en 48/4 van deze wet.

X heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Deze laatste zet uiteen dat artikel 52/4, tweede alinea, van de Belgische vreemdelingenwet uitvoering geeft aan artikel 14, lid 5, van richtlijn 2011/95. Hij vraagt zich af of deze bepalingen geldig zijn in het licht van artikel 18 van het Handvest en artikel 78, lid 1, VWEU.

De verwijzende rechter onderstreept in wezen dat artikel 14, lid 5, van richtlijn 2011/95 bepaalt dat gevaar voor de veiligheid of de samenleving van een lidstaat een grond is voor het weigeren van de vluchtelingenstatus. Deze grond is echter niet terug te vinden in artikel 1, afdeling F, van het Verdrag van Genève, waar de uitsluitingsgronden limitatief zijn opgesomd, en ook niet in een andere bepaling van dit verdrag. Artikel 14, lid 5, van deze richtlijn maakt de situaties bedoeld in de artikelen 32 en 33 van het verdrag tot weigeringsgronden, terwijl die artikelen geen betrekking hebben op de bepaling van de vluchtelingenstatus maar op de uitzetting van vluchtelingen. Dit doet de vraag rijzen of artikel 14, lid 5, van richtlijn 2011/95, in strijd met het Verdrag van Genève, een nieuwe vorm van uitsluiting van de vluchtelingenstatus creëert waarin het verdrag niet voorziet.

De verwijzende rechter merkt op dat de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties (hierna: ‘HCV’) een bijzonder kritisch advies heeft uitgebracht over artikel 14, leden 4 tot en met 6, van richtlijn 2004/837. (in de plaats waarvan richtlijn 2011/95 is gekomen). De relevante passage van dat advies luidt als volgt8.:

Daarop heeft de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

X is naar eigen zeggen onderdaan van de Democratische Republiek Congo, en is geboren tussen 1986 en 1990. In 1997 is hij door zijn moeder meegenomen naar het legerkamp te Kokolo (Congo), waarna hij te Goma (Congo) is opgeleid. Daar werd hij gedrogeerd, mishandeld en uitgezonden voor militaire operaties. In 2000 heeft X zich bij zijn vader in België gevoegd, waar hij in 2006 een asielaanvraag heeft gedaan. Bij besluit van 21 februari 2007 heeft de CGVS hem als vluchteling erkend.

In 2010 is X door de Cour d'assises de Bruxelles (hof van assisen te Brussel, België) veroordeeld tot 25 jaar gevangenisstraf voor een diefstal waarbij een moord is gepleegd. Daarnaast had X nog andere diefstallen en overvallen gepleegd in België, voordat hij daar als vluchteling werd erkend.

Bij besluit van 4 mei 2016 heeft de CGVS de vluchtelingenstatus van X op grond van artikel 55/3/1 van de Belgische vreemdelingenwet ingetrokken. De CGVS was van oordeel dat X, gezien de bijzonder ernstige aard van de door de Cour d'assises te Brussel vastgestelde strafbare feiten en zijn criminele antecedenten, een gevaar voor de samenleving vormde in de zin van die bepaling, die artikel 14, lid 4, van richtlijn 2011/95 omzet. Bovendien heeft de CGVS een advies uitgebracht waarin hij zich op het standpunt stelde dat de verwijdering van X verenigbaar was met de artikelen 48/3 en 48/4 van deze wet, aangezien de vrees voor vervolging op grond van desertie uit het Congolese leger, die hij in 2007 had aangevoerd, niet langer actueel was.

X heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Om dezelfde redenen als in zaak C-77/17 vraagt deze rechter zich af of artikel 14, lid 4, van richtlijn 2011/95 geldig is in het licht van artikel 18 van het Handvest en artikel 78, lid 1, VWEU.

Daarop heeft de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

M verklaart dat hij is geboren te Grozny, Tsjetsjenië, en heeft gevochten voor de voormalige Tsjetsjeense president in de eerste Tsjetsjeense oorlog. Na die oorlog heeft hij het leger verlaten. Hij heeft niet deelgenomen aan de tweede Tsjetsjeense oorlog. M zegt bang te zijn zowel voor de Russen als voor de aanhangers van Ramzan Kadyrov — deze laatsten zouden hebben geprobeerd hem te doden en zouden hem naar een ‘filtratiekamp’ hebben overgebracht, waar hij naar eigen zeggen is verminkt en geslagen. Veel van zijn familieleden zijn gedood.

Het Ministerstvo vnitra (ministerie van Binnenlandse Zaken, Tsjechië) achtte deze vrees gegrond en heeft M bij besluit van 21 april 2006 asiel verleend.

In 2004 is M schuldig bevonden aan gekwalificeerde diefstal en tot een vrijheidsstraf van drie jaar veroordeeld door de Městský soud v Brně (rechter voor de stad Brno, Tsjechië). Na voorwaardelijk te zijn vrijgelaten heeft M zich schuldig gemaakt aan gekwalificeerde diefstal en afpersing, misdrijven die worden beschouwd als een bijzonder gevaarlijke recidive. In 2007 heeft deze rechter hem daarom veroordeeld tot een vrijheidsstraf van negen jaar, die in een zwaar bewaakte gevangenis moest worden uitgezeten.

Gezien deze omstandigheden heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken bij besluit van 29 april 2014 vastgesteld dat M definitief was veroordeeld voor bijzonder ernstige strafbare feiten en een gevaar vormde voor de veiligheid van de Staat en zijn inwoners. Op deze grond heeft dat ministerie onder toepassing van artikel 17, lid 1, onder j), van de Tsjechische asielwet het asiel van M ingetrokken en heeft het op grond van artikel 15a van die wet vastgesteld dat M geen subsidiaire bescherming kon genieten.

M heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Městský soud v Praze (rechter voor de stad Praag, Tsjechië). In zijn verzoekschrift heeft M met name aangevoerd dat artikel 17, lid 1, onder i) en j), van de Tsjechische asielwet — welke bepaling artikel 14, lid 4, van richtlijn 2011/95 omzet — in strijd is met de internationale verplichtingen van Tsjechië, aangezien die bepaling gronden voor intrekking van internationale bescherming invoert die niet zijn opgenomen in de exhaustieve lijst van dergelijke gronden in artikel 1, afdeling C, van het Verdrag van Genève. Volgens artikel 42, lid 1, van dit verdrag kunnen ten aanzien van die bepaling echter geen voorbehouden worden gemaakt.

Nadat zijn beroep was verworpen, is M in cassatie gegaan bij de verwijzende rechter.

In deze context vraagt de verwijzende rechter zich met name af of artikel 14, leden 4 en 6, van richtlijn 2011/95 niet in strijd is met het Verdrag van Genève. Als dat het geval is, zijn deze bepalingen immers ongeldig, gelet op artikel 18 van het Handvest, artikel 78, lid 1, VWEU en de algemene beginselen van Unierecht die zijn neergelegd in artikel 6, lid 3, VEU.

De Nejvyšší správní soud verwijst in het bijzonder naar een document waarin de HCV het voorstel van de Europese Commissie becommentarieert dat heeft geleid tot de vaststelling van richtlijn 2011/95.9. De HCV heeft daarin met name zijn eerder geventileerde twijfels herhaald over de conformiteit van artikel 14, leden 4 tot en met 6, van richtlijn 2004/83 met artikel 1, afdeling F, van het Verdrag van Genève.10. De verwijzende rechter benadrukt dat deze twijfels worden gedeeld door de Europese Raad voor vluchtelingen en ballingen (European Council for refugees and exiles, ECRE)11., de Internationale Vereniging van rechters in asielzaken12. en de ombudsvrouw van Tsjechië.

De verwijzende rechter merkt evenwel op dat er ook tegengestelde meningen zijn over de geldigheid van artikel 14, leden 4 en 6, van richtlijn 2011/95. Deze meningen berusten op de overweging dat deze richtlijn tot doel heeft hogere beschermingsnormen te bieden wat betreft de gronden voor verlening van internationale bescherming en de inhoud daarvan, om te waarborgen dat het Verdrag van Genève onverkort wordt toegepast en dat de grondrechten die zijn neergelegd in het Handvest en het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: ‘EVRM’) worden geëerbiedigd. Artikel 14, leden 4 en 6, van richtlijn 2011/95 zou de personen op wie deze richtlijn van toepassing is, beter beschermen dan het Verdrag van Genève. Deze personen zouden krachtens artikel 33, lid 2, van dit verdrag kunnen worden teruggeleid naar een land waar zij het risico lopen te worden vervolgd. Na het verlaten van het asielland zouden zij de door het verdrag geboden voordelen niet langer genieten. Artikel 14, lid 4, van richtlijn 2011/95, gelezen in samenhang met lid 6 van dat artikel, zou het daarentegen niet toestaan dat de betrokkenen worden teruggeleid of dat hun de minimumrechten waarin het Verdrag van Genève voorziet, worden ontnomen.

In deze omstandigheden heeft de Nejvyšší správní soud de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

Bij beschikking van de president van het Hof van 17 maart 2017 zijn de zaken C-77/17 en C-78/17 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.

In deze zaken hebben verzoekers in het hoofdgeding, de Belgische, de Tsjechische, de Duitse, de Franse en de Hongaarse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof.

In zaak C-391/16 zijn bij het Hof opmerkingen ingediend door verzoekers in het hoofdgeding, de Belgische, de Tsjechische, de Duitse, de Franse en de Hongaarse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie.

Bij beschikking van de president van het Hof van 17 januari 2018 zijn de zaken C-77/17, C-78/17 en C-391/16 gevoegd voor de mondelinge behandeling en voor het arrest.

Aan de pleitzitting van 6 maart 2018 hebben X (zaak C-77/17), X (zaak C-78/17), M, de Belgische en de Tsjechische regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, het Parlement, de Raad en de Commissie deelgenomen.

Intrekking of weigering van de vluchtelingenstatus in de zin van artikel 14, leden 4 en 5, van richtlijn 2011/95 is mogelijk als er goede redenen bestaan om een vluchteling te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt, of als hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf.

De uitzondering van artikel 21, lid 2, van richtlijn 2011/9513. op het beginsel van non-refoulement is in dezelfde omstandigheden van toepassing. De tekst van dit artikel komt in wezen overeen met die van artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève.14. Op grond van deze bepalingen kunnen de lidstaten, indien deze omstandigheden zich voordoen, afwijken van het beginsel dat een vluchteling niet kan worden uitgezet naar gebieden waar zijn leven of vrijheid bedreigd wordt wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging.

Zoals artikel 21, lid 2, van richtlijn 2011/95 bepaalt, kunnen de lidstaten echter uitsluitend van deze mogelijkheid gebruikmaken als ‘dit op grond van […] internationale verplichtingen niet verboden is’. Welnu, de ontwikkelingen die zich sinds de vaststelling van het Verdrag van Genève op het gebied van mensenrechtenbescherming hebben voorgedaan, hebben ertoe geleid dat de verplichtingen die op grond van het Unie- en het internationale recht op de lidstaten rusten, de uitzondering op het beginsel van non-refoulement thans grotendeels neutraliseren.

Wat dit betreft, bepaalt artikel 19, lid 2, van het Handvest dat ‘[n]iemand mag worden verwijderd of uitgezet naar dan wel worden uitgeleverd aan een staat waarin een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen’. Op deze bepaling is, net als op het verbod van artikel 4 van het Handvest op foltering en andere dergelijke behandelingen of bestraffingen15., geen uitzondering mogelijk.

Zoals blijkt uit de toelichtingen bij het Handvest16., is artikel 19, lid 2, in het Handvest opgenomen om de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: ‘EHRM’) over te nemen met betrekking tot het absolute verbod op foltering en op onmenselijke of vernederende straffen of behandelingen dat is neergelegd in artikel 3 EVRM, dat correspondeert met artikel 4 van het Handvest.17. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM verzet artikel 3 EVRM zich er zonder mogelijkheid tot uitzondering tegen dat de staten die partij zijn bij dit verdrag een vreemdeling verwijderen, uitzetten of uitleveren als er ernstige op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat hij in het land van aankomst reëel gevaar zal lopen om de door deze bepaling verboden behandelingen te ondergaan.18.

Hetzelfde verbod vloeit voort uit de internationale verplichtingen die op de lidstaten rusten krachtens het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten19. en het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing20., die zijn aangenomen onder auspiciën van de Verenigde Naties.

Uit het voorgaande blijkt dat als een vluchteling bij uitzetting een ernstig risico loopt ter dood te worden veroordeeld of behandelingen te ondergaan die verboden zijn krachtens artikel 4 van het Handvest, artikel 3 EVRM en de andere in het vorige punt genoemde internationale verplichtingen, de mogelijkheid die artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève en artikel 21, lid 2, van richtlijn 2011/95 de lidstaten bieden om af te wijken van het beginsel van non-refoulement, nog slechts een theoretische mogelijkheid is, waarvan de toepassing thans verboden is met het oog op de bescherming van de grondrechten.21.

Zoals de Tsjechische, de Duitse en de Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, het Parlement, de Raad en de Commissie hebben opgemerkt, zijn de leden 4 en 5 van artikel 14 van richtlijn 2011/95 specifiek bedoeld om de situatie te regelen van vluchtelingen die weliswaar voldoen aan de voorwaarden waaronder de uitzondering op het beginsel van non-refoulement toepassing zou kunnen vinden, maar niet worden uitgezet omdat dat met name in strijd zou zijn met de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het Handvest, het EVRM en andere instrumenten van internationaal recht. De lidstaten zijn dan, wanneer zij gebruikmaken van de door die bepalingen geboden mogelijkheden, krachtens lid 6 van hetzelfde artikel gehouden deze vluchtelingen de rechten te verlenen die zijn vastgelegd in bepaalde artikelen van het Verdrag van Genève.

Volgens artikel 18 van het Handvest is het recht op asiel ‘gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève’. Volgens de bewoordingen van artikel 78, lid 1, VWEU moet het gemeenschappelijk beleid inzake asiel ‘in overeenstemming zijn met het Verdrag van Genève’.

Deze bepalingen van primair recht, waarbij de opstellers van de Verdragen de instellingen van de Unie alsook de lidstaten bij uitvoering van het Unierecht hebben willen verplichten tot volledige naleving van het Verdrag van Genève, geven uitdrukking aan de bijzondere plaats van dit verdrag in het Unierecht. Hoewel de Unie, in tegenstelling tot de lidstaten, niet gebonden is door dit verdrag ten opzichte van derde staten die er partij bij zijn22., dienen de instellingen van de Unie het verdrag na te leven uit hoofde van het Unierecht.23.

Blijkens de overwegingen 4, 23 en 24 van richtlijn 2011/95 vormt het Verdrag van Genève dan ook de hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen en is de richtlijn vastgesteld om de bevoegde instanties van de lidstaten te helpen dit verdrag toe te passen op basis van gemeenschappelijke begrippen en criteria. Uit overweging 3 van deze richtlijn blijkt voorts dat de Uniewetgever — de conclusies van de Europese Raad van Tampere indachtig — het mede door deze richtlijn bepaalde Europees asielstelsel heeft willen baseren op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève. Daarnaast verwijzen meerdere bepalingen van richtlijn 2011/95 naar bepalingen van dit verdrag24. of nemen zij de inhoud ervan over25..

Gezien het voorgaande heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de bepalingen van richtlijn 2011/95 moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van de algemene opzet en de doelstelling van de richtlijn, met inachtneming van het Verdrag van Genève en de andere relevante verdragen als bedoeld in artikel 78, lid 1, VWEU. Die uitlegging moet voorts geschieden, zoals uit overweging 16 van de richtlijn volgt, met eerbiediging van de grondrechten die zijn erkend in het Handvest.26.

Overigens moet een handeling van de Unie volgens vaste rechtspraak zoveel mogelijk aldus worden uitgelegd, dat de geldigheid ervan niet wordt aangetast en het gehele primaire recht in acht wordt genomen.27. Uit dit uitleggingsbeginsel, toegepast samen met het in het vorige punt uiteengezette beginsel, vloeit voort dat de bepalingen van richtlijn 2011/95 zoveel mogelijk aldus moeten worden opgevat dat zij geen inbreuk maken op het Verdrag van Genève en dus in overeenstemming zijn met artikel 18 van het Handvest en artikel 78, lid 1, VWEU. Uitsluitend indien een dergelijke conforme uitlegging onmogelijk is, kan het Hof vaststellen dat een bepaling van deze richtlijn ongeldig is tegen de achtergrond van die bepalingen van primair recht.

Wanneer het Hof wordt verzocht om uitlegging van een bepaling van afgeleid recht of om toetsing daarvan aan artikel 18 van het Handvest en artikel 78, lid 1, VWEU, dient het, zoals het Parlement ter zitting heeft onderstreept, te controleren of die bepaling van afgeleid recht aan vluchtelingen een niveau van bescherming biedt dat ten minste gelijkwaardig is aan de door het Verdrag van Genève geboden bescherming.

In dit verband dient het Hof in de uitoefening van zijn taak uit hoofde van artikel 267 VWEU noodzakelijkerwijs eerst vast te stellen wat naleving van dit verdrag precies vereist. Dat vergt in voorkomend geval beoordelingen die verder gaan dan het gewoon weergeven van de bepalingen van het Verdrag van Genève, en die het Hof er dus toe brengen dat verdrag incidenteel uit te leggen. Deze conclusie verandert niets aan het feit dat het Hof onbevoegd is om het Verdrag van Genève rechtstreeks uit te leggen.28.

In deze optiek heeft het Hof in de arresten Bolbol29. en Abed El Karem El Kott e.a.30., met het oog op de uitlegging van artikel 12, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/95 krachtens artikel 267 VWEU, uitlegging gegeven aan artikel 1, afdeling D, van het Verdrag van Genève, waarnaar die bepaling van afgeleid recht uitdrukkelijk verwijst. Gezien die verwijzing kon het Hof zich namelijk niet kwijten van die taak zonder eerst vast te stellen wat de eisen zijn die voortvloeien uit artikel 1, afdeling D, van dit verdrag.

Volgens dezelfde logica kan het Hof mijns inziens, telkens als het in de uitoefening van zijn bevoegdheid om bij prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging of de geldigheid van een bepaling van afgeleid recht, nader moet vaststellen wat het Verdrag van Genève al of niet vereist, dit verdrag uitleggen voor zover als nodig is om die vaststelling te kunnen doen.31.

Bijgevolg zal het onderzoek van de door de verwijzende rechters opgeworpen vragen, voor zover noodzakelijk, gepaard gaan met een dergelijke uitlegging van het Verdrag van Genève.32. In overeenstemming met de beginselen van artikel 31 van het Verdrag van Wenen33. inzake het verdragenrecht zal deze uitlegging worden verricht te goeder trouw en overeenkomstig de gewone betekenis die aan de termen van het Verdrag van Genève moet worden gegeven in hun context en in het licht van voorwerp en doel van dit verdrag. De verklaringen van de HCV zullen hierbij bijzondere aandacht krijgen. Hoewel deze verklaringen de verdragsluitende partijen niet binden, hebben zij een bijzondere ‘overredingskracht’.34.

In het onderhavige geval ben ik, om de hierna aangegeven redenen, van mening dat artikel 14, leden 4 tot en met 6, van richtlijn 2011/95 aldus kan worden uitgelegd dat het in overeenstemming is met artikel 18 van het Handvest en artikel 78, lid 1, VWEU.

Zoals de Belgische regering en het Parlement hebben betoogd, vormt richtlijn 2011/95 een autonoom instrument, dat behoort tot de rechtsorde van de Unie en niet bedoeld is om het Verdrag van Genève formeel om te zetten. Vanuit dit perspectief stelt hoofdstuk VII van deze richtlijn, onder vermelding dat het hoofdstuk geldt onverminderd de in dit verdrag neergelegde rechten58., een samenstel van rechten vast, waarvan sommige niet door het verdrag worden gewaarborgd, terwijl andere wel overeenkomen met die van het verdrag.

Enerzijds schrijven sommige bepalingen van hoofdstuk VII van richtlijn 2011/95, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk aangeeft, de lidstaten voor om vluchtelingen rechten te verlenen die geen equivalent hebben in het Verdrag van Genève, zoals het recht op een verblijfstitel, het recht op erkenning van kwalificaties, op medische zorg en op toegang tot integratievoorzieningen.59.

Het lijdt in mijn ogen nauwelijks twijfel dat, voor zover de bepalingen van hoofdstuk VII van richtlijn 2011/95 verschillende en autonome rechten waarborgen ten opzichte van het Verdrag van Genève, de Uniewetgever eveneens, zonder af te doen aan de eisen inzake overeenstemming met dat verdrag, door middel van andere autonome bepalingen kon vaststellen onder welke omstandigheden een vluchteling deze rechten kunnen worden ontzegd.

Anderzijds bevat hoofdstuk VII van deze richtlijn rechten die ook in het Verdrag van Genève worden genoemd. Het gaat in het bijzonder om het recht op verstrekking van reisdocumenten60., op vrijheid van verkeer61., en op toegang tot werk62., huisvesting63. en sociale voorzieningen64..

Naar mijn mening schenden de leden 4 en 5 van artikel 14 van richtlijn 2011/95 artikel 18 van het Handvest of artikel 78, lid 1, VWEU niet door toe te staan dat een vluchteling de in het vorige punt opgesomde rechten worden ontnomen wanneer hij een bedreiging vormt voor de veiligheid of de samenleving van een lidstaat, hoewel het Verdrag van Genève niet uitdrukkelijk in deze mogelijkheid voorziet.

In dit verband wijs ik erop dat deze rechten volgens het Verdrag van Genève slechts gewaarborgd dienen te worden aan vluchtelingen die rechtmatig verblijven in een van de verdragsluitende staten — anders dan andere rechten waarin dit verdrag voorziet, die moeten worden verleend aan iedere vluchteling die daar aanwezig is.65. Het Verdrag van Genève bevat geen definitie van het begrip ‘rechtmatig verblijf’. De HCV heeft in een verklaring het standpunt ingenomen dat het criterium van rechtmatigheid normaal gesproken verwijst naar de eerbiediging van de normen van nationaal recht van de verdragsluitende staten met betrekking tot de toelatings- en verblijfsvoorwaarden, die niet door het Verdrag van Genève worden geregeld.66.

In dit geval heeft de toepassing van artikel 14, lid 4 of lid 5, van richtlijn 2011/95 door een lidstaat met name tot gevolg dat de betrokken vluchteling de verblijfstitel wordt geweigerd waar hij normaal gesproken recht op heeft krachtens artikel 24, lid 1, van deze richtlijn. In mijn ogen kan deze lidstaat, zonder zijn verplichtingen uit het Verdrag van Genève te verzaken, het standpunt innemen dat die vluchteling niet, of niet meer, rechtmatig op zijn grondgebied verblijft in de zin van het verdrag, en hem daarom de rechten ontnemen waaraan dat verdrag de voorwaarde van een rechtmatig verblijf verbindt.67.

Zoals is betoogd door de regeringen en de instellingen die opmerkingen hebben ingediend bij het Hof, is deze benadering in overeenstemming met de opzet en de doelstellingen van het Verdrag van Genève. De artikelen 32 en 33 van dit verdrag staan namelijk onder bepaalde omstandigheden toe dat een vluchteling die een gevaar vormt voor de veiligheid of de samenleving van het land van toevlucht wordt uitgezet en teruggeleid. Als de opstellers van het Verdrag van Genève rekening hebben willen houden met de belangen van de verdragsluitende staten bij het bewaren van de openbare orde en veiligheid door het nemen van dergelijke drastische maatregelen mogelijk te maken, kan dat verdrag niet aldus worden uitgelegd dat het de verdragsluitende staten verbiedt zich op het standpunt te stellen dat een dergelijke vluchteling niet of niet meer rechtmatig op hun grondgebied verblijft, en dus niet meer de rechten geniet die het verdrag voorbehoudt aan vluchtelingen die er rechtmatig verblijven.

Na te hebben gebruikgemaakt van de mogelijkheden van artikel 14, lid 4 of lid 5, van richtlijn 2011/95, blijven de lidstaten echter gehouden om de betrokken vluchtelingen de rechten te verlenen die krachtens het Verdrag van Genève toekomen aan iedere vluchteling, ongeacht of zijn verblijf rechtmatig is. Deze rechten hebben betrekking op non-discriminatie (artikel 3), vrijheid van godsdienst (artikel 4), bescherming van de eigendom van roerende en onroerende goederen (artikel 13), rechtsingang (artikel 16), distributie (artikel 20), toegang tot openbaar onderwijs (artikel 22), administratieve bijstand (artikel 25), verstrekking van identiteitspapieren (artikel 27), non-discriminatie op fiscaal gebied (artikel 29), het niet-opleggen van strafsancties wegens onrechtmatige binnenkomst of verblijf (artikel 31) en bescherming tegen uitzetting (artikel 32) en terugleiding (artikel 33).68.

De HCV heeft in dit opzicht opgemerkt dat, wanneer de lidstaten gebruikmaken van deze mogelijkheden, zij ‘niettemin verplicht zijn om de rechten van [het Verdrag van Genève] te verlenen waaraan niet de voorwaarde is verbonden dat de betrokkenen rechtmatig op hun grondgebied verblijven en waarvoor geen uitzonderingen gelden zolang de vluchteling is onderworpen aan de jurisdictie van de betrokken staat’.69. Onlangs heeft de HCV dit standpunt in wezen herhaald in zijn commentaar op het ontwerp van een verordening ter vervanging van richtlijn 2011/95.70.

Artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95 dient in het licht van deze overwegingen te worden gelezen. Volgens deze bepaling blijven personen van wie de vluchtelingenstatus is ingetrokken of aan wie deze is geweigerd op grond van lid 4 of lid 5 van dit artikel, ‘de rechten [genieten] die zijn vastgelegd in de artikelen 3, 4, 16, 22, 31, 32 en 33 van het Verdrag van Genève of daarmee vergelijkbare rechten’, zolang zij zich op het grondgebied van een lidstaat bevinden.

Verzoekers in de drie hoofdgedingen hebben de geldigheid van artikel 14, lid 6, van deze richtlijn in twijfel getrokken met het argument dat deze bepaling in de lijst van opgesomde rechten niet de rechten noemt waarin de artikelen 13, 20, 25, 27 en 29 van het Verdrag van Genève voorzien.

Overeenkomstig de beginselen die ik heb besproken in de punten 66 en 67 van deze conclusie, dient onderzocht te worden of artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95 met inachtneming van het Verdrag van Genève op een dusdanige manier kan worden uitgelegd dat het rechtsgeldig is in het licht van het primaire recht en het doel van de richtlijn, namelijk onverkorte toepassing van dit verdrag, kan worden verwezenlijkt.

Volgens die beginselen moet deze bepaling op een zodanige wijze worden uitgelegd dat zij niet in strijd is met de krachtens het Verdrag van Genève op de lidstaten rustende verplichting, alle rechten te waarborgen die iedere vluchteling die zich ophoudt op het grondgebied van een lidstaat volgens dit verdrag moet genieten, ongeacht of zijn verblijf rechtmatig is.

De sleutel tot een dergelijke conforme uitlegging ligt mijns inziens in de in artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95 gebruikte woorden ‘of daarmee vergelijkbare rechten’.

De strekking en de betekenis van deze woorden worden niet toegelicht in deze richtlijn en ook niet in de voorbereidende werkzaamheden voorafgaand aan de vaststelling ervan of aan die van richtlijn 2004/83. Deze voorbereidende werkzaamheden werpen evenmin licht op de redenen waarom de wetgever in de lijst van artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95 niet alle relevante rechten heeft vermeld waarin het Verdrag van Genève voorziet.

In deze omstandigheden brengt het onderzoek van de tekst van deze bepaling in het licht van de context en de doelstellingen van de regeling waar zij deel van uitmaakt, zoals vereist door de rechtspraak71., mij tot de conclusie dat zij aldus uitgelegd moet worden dat de woorden ‘of daarmee vergelijkbare rechten’ slaan op in het Verdrag van Genève vervatte rechten die de lidstaten aan vluchtelingen op wie lid 4 of lid 5 van artikel 14 van richtlijn 2011/95 is toegepast, moeten waarborgen in aanvulling op en niet in de plaats van de rechten die uitdrukkelijk worden opgesomd in lid 6 van dat artikel.

Wat betreft de tekst van artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95, wijs ik erop dat, zoals het Hof in andere gevallen al heeft vastgesteld, het voegwoord ‘of’ taalkundig gezien hetzij een alternatieve hetzij een cumulatieve betekenis kan hebben. De betekenis van dit voegwoord moet dus worden ingevuld volgens de context waarin het wordt gebruikt en in het licht van de doelstellingen van de betreffende handeling.72.

In het onderhavige geval vereisen de context en de doeleinden van richtlijn 2011/95 mijns inziens dat een cumulatieve betekenis aan dit voegwoord wordt toegekend. Ik heb immers al vastgesteld dat de Uniewetgever met deze richtlijn beoogde te verzekeren dat het Verdrag van Genève in de lidstaten onverkort werd toegepast. De Uniewetgever heeft de in artikel 14, leden 4 en 5, van richtlijn 2011/95 bedoelde vluchtelingen dus zeker niet het genot willen ontzeggen van de rechten die de lidstaten hun krachtens dat verdrag dienen te verlenen. Het Parlement, de Raad en de Commissie hebben dit doel herbevestigd in de opmerkingen die zij bij het Hof hebben ingediend.73.

Het toekennen van een alternatieve betekenis aan het voegwoord ‘of’ in artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95 zou haaks op een dergelijke doelstelling staan, aangezien dit zou betekenen dat de lidstaten de betrokken vluchtelingen naar eigen goeddunken hetzij de rechten vermeld in de artikelen 3, 4, 16, 22, 31, 32 en 33 van het Verdrag van Genève, hetzij andere rechten van vergelijkbare strekking kunnen toekennen. Dit resultaat zou duidelijk in strijd zijn met het verdrag, dat verlangt dat de rechten worden gewaarborgd die daarin zijn neergelegd, zodat het verlenen van ‘vergelijkbare’ rechten niet voldoende is.

Gezien de doelstelling van richtlijn 2011/95 — volledige toepassing van het Verdrag van Genève — verwijst de uitdrukking ‘of daarmee verglijkbare rechten’ mijns inziens eerder naar rechten die komen naast de rechten waarnaar artikel 14, lid 6, van deze richtlijn uitdrukkelijk verwijst en waarvan het verdrag bepaalt dat zij verleend dienen te worden aan alle vluchtelingen die zich op het grondgebied van een verdragsluitende staat bevinden.

Deze uitlegging vindt steun in het feit dat geen van de regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend — behalve dan de regering van het Verenigd Koninkrijk — heeft geopperd dat het noodzakelijk is dat deze personen bepaalde van deze rechten worden ontzegd. Integendeel, de Belgische en de Tsjechische regering hebben ter terechtzitting betoogd dat artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95 de lidstaten in hoofdzaak op niet-exhaustieve wijze wil herinneren aan hun internationale verplichtingen.

Wat dit betreft wijs ik er in het bijzonder op dat het recht op het verkrijgen van identiteitspapieren, dat is opgenomen in artikel 27 van het Verdrag van Genève, overigens een basisvoorwaarde is voor de uitoefening van de in dit verdrag vervatte rechten, waarnaar artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95 uitdrukkelijk verwijst.74. Zonder identiteitspapieren, die trouwens ook de hoedanigheid van vluchteling kunnen bewijzen, zou de betrokkene in de uitoefening van deze rechten worden belemmerd.75.

De onvolledigheid van de lijst in artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95, doordat de artikelen 13, 20, 25, 27 en 29 van het Verdrag van Genève er niet aan zijn toegevoegd, kan naar mijn mening eveneens worden verklaard door het feit dat, zoals de Nederlandse en de Belgische regering, het Parlement en de Raad hebben betoogd, ten aanzien van deze artikelen voorbehouden kunnen worden gemaakt krachtens artikel 42, lid 1, van dit verdrag. Deze bepaling stelt de verdragsluitende staten namelijk in de gelegenheid om bij de ondertekening of de bekrachtiging van het Verdrag van Genève, dan wel bij de toetreding ertoe voorbehouden te maken ten aanzien van ‘de bepalingen [ervan], met uitzondering van de artikelen 1, 3, 4, 16 (1), 33, 36 tot en met 46’.

De Uniewetgever heeft de lidstaten zo willen herinneren aan de uit hoofde van het Verdrag van Genève op hen rustende verplichtingen ten aanzien waarvan geen voorbehoud kan worden gemaakt, namelijk de artikelen 3, 4, 16 en 3376., en hen eveneens willen verplichten om de betrokken vluchtelingen de rechten te verlenen die worden genoemd in de artikelen 22 en 31 van dat verdrag, gezien het bijzondere belang dat aan deze rechten toekomt in de rechtsorde van de Unie.77. De artikelen 13, 20, 25, 27 en 29 van het verdrag zijn daarentegen niet uitdrukkelijk vermeld, aangezien de lidstaten er voorbehouden op konden maken78. — waarbij zij opgemerkt dat richtlijn 2011/95 niets verandert aan de verplichting van de lidstaten om de in deze artikelen bepaalde rechten te waarborgen wanneer zij geen dergelijke voorbehouden hebben gemaakt.

Deze verklaring moet worden gezien in het licht van het minimale karakter van het door artikel 14, lid 6, van deze richtlijn opgelegde beschermingsniveau. De leden 4 en 5 van dit artikel bieden slechts mogelijkheden, zodat het de lidstaten in ieder geval is toegestaan om aan vluchtelingen ten aanzien van wie zij deze mogelijkheden benutten, rechten te verlenen die verder gaan dan het minimum waarin lid 6 van dat artikel voorziet. Meer in het algemeen staat artikel 3 van richtlijn 2011/95, gelezen in samenhang met overweging 12 ervan, de lidstaten toe om gunstiger normen vast te stellen, met name wat de inhoud van de internationale bescherming betreft, op voorwaarde dat deze normen verenigbaar zijn met de richtlijn.

Gelet op het voorgaande moet artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95 mijns inziens aldus worden uitgelegd dat een lidstaat die gebruikmaakt van de mogelijkheden waarin lid 4 of lid 5 van dat artikel voorziet, gehouden is om aan de betrokken vluchteling, naast de rechten die zijn vervat in de artikelen 3, 4, 16, 22, 31, 32 en 33 van het Verdrag van Genève, ook de andere rechten te verlenen die dit verdrag toekent aan iedere vluchteling die zich op het grondgebied van een verdragsluitende staat bevindt, te weten de rechten die zijn neergelegd in de artikelen 13, 20, 25, 27 en 29 van het verdrag, voor zover die lidstaat uit hoofde van artikel 42, lid 1, hiervan geen voorbehouden heeft gemaakt ten aanzien van de betreffende artikelen.

Bijgevolg zijn de leden 4 tot en met 6 van artikel 14 van richtlijn 2011/95, gelezen in hun onderlinge samenhang en uitgelegd zoals in deze conclusie voorgesteld, volgens mij niet in strijd met artikel 18 van het Handvest en artikel 78, lid 1, VWEU.

Volledigheidshalve wijs ik erop dat de voorgaande slotsom uitsluitend betrekking heeft op de geldigheid van artikel 14, leden 4 tot en met 6, van richtlijn 2011/95 voor zover de lidstaten daarbij de mogelijkheid wordt geboden om bepaalde vluchtelingen de rechten te ontzeggen die zijn opgenomen in hoofdstuk VII van deze richtlijn, in het licht van artikel 18 van het Handvest en artikel 78, lid 1, VWEU. Het Hof is in het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzingen namelijk uitsluitend verzocht om zich uit te spreken over de geldigheid in abstracto van die mogelijkheid ten aanzien van deze bepalingen. Ook de bij het Hof ingediende opmerkingen hebben dus uitsluitend daarop betrekking.

Die slotsom doet niet af aan de beoordeling, per geval, of een lidstaat de in artikel 14, leden 4 en 5, van richtlijn 2011/95 geboden mogelijkheden heeft gebruikt op een wijze die verenigbaar is met bepaalde door het Handvest gewaarborgde grondrechten.

In dit verband denk ik aan de volgende drie voorbeelden. Ten eerste, indien een lidstaat bij gebruikmaking van die mogelijkheden een vluchteling de toegang tot bepaalde vormen van medische zorg ontzegt, kan dat in strijd zijn met artikel 35 van het Handvest (inzake het recht op gezondheidszorg) of zelfs, voor zover daardoor het leven van die vluchteling in gevaar zou worden gebracht of hij zou worden blootgesteld aan onmenselijke of vernederende behandelingen, met artikel 2, lid 1 (inzake het recht op leven), of artikel 4 van het Handvest.79. Ten tweede, indien een lidstaat besluit om de betrokken vluchteling uit te zetten naar een veilig derde land dat hem op zijn grondgebied wil toelaten80., dient deze lidstaat te controleren of een dergelijke maatregel verenigbaar is met het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, dat is vastgelegd in artikel 7 van het Handvest.81. Ten derde, hoewel artikel 15 van het Handvest, dat betrekking heeft op de vrijheid van beroep en het recht om te werken, slechts ten gunste komt van onderdanen van derde landen ‘die het toegestaan is op het grondgebied van de lidstaten te werken’, kan met name niet worden uitgesloten dat, afhankelijk van de omstandigheden, artikel 7 van het Handvest wordt geschonden wanneer het een vluchteling niet wordt toegestaan werk te zoeken nadat hij uit de gevangenis is ontslagen, ook al kan hij niet worden verwijderd naar een derde land en ziet hij zich dus genoopt voor onbepaalde tijd in de lidstaat van toevlucht blijven. Volgens de rechtspraak van het EHRM ziet artikel 8 EVRM, dat overeenkomt met artikel 7 van het Handvest, namelijk ook op de sociale identiteit en de persoonlijke en sociaaleconomische relaties, waaruit het privéleven van ieder mens bestaat.82.