CBb, 12-05-2020, nr. 19/1966

Appellante heeft bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag (rechtbank) van 20 maart 2019, kenmerk SGR 18/3841.

Bij uitspraak van 18 december 2019 heeft de Afdeling zich onbevoegd verklaard om van het hoger beroep kennis te nemen.

Bij brief van eveneens 18 december 2019 heeft de Afdeling het hogerberoepschrift van appellante, met de gedingstukken, doorgezonden aan het College.

Geen van de partijen heeft, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen de daartoe gestelde termijn van twee weken verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Het College heeft vervolgens bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.

1. Bij brieven van 19 oktober 2017 heeft appellante verzocht handhavend op te treden tegen Unilever en Kaasboer De Kaaswinkel.nl wegens misleidende etikettering van zuivelproducten. Het gaat om producten die volgens appellante als plantaardig worden verkocht, maar ook koemelk bevatten. Bij brieven van 29 november 2017 zijn de handhavingsverzoeken als meldingen afgedaan, omdat in de statuten van appellante niet als doel het tegengaan van misleidende etikettering staat en zij daarom geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij besluit van 18 april 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het door appellante tegen de brieven van 29 november 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat die brieven geen besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.

2. De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het besluit van 18 april 2018 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Zij heeft - kort weergegeven - overwogen dat appellante, gelet op het algemene belang dat zij blijkens haar doelstelling in het bijzonder behartigt, geen belanghebbende is bij de verzoeken om handhaving. De verzoeken hebben betrekking op misleidende etikettering van een aantal plantaardige zuivelproducten. Het tegengaan van misleidende etikettering heeft als doel consumenten te beschermen en niet de rechten van dieren te verbeteren. Hoewel in de statuten staat dat appellante haar doel wenst te bereiken door het verbeteren van de volksgezondheid, is dit onderdeel van haar doelstelling zo veelomvattend en algemeen dat het onvoldoende onderscheidend werkt om als een belang dat rechtstreeks bij het verzoek om handhaving is betrokken, aan te merken.

3. Het handhavingsverzoek van appellante berust op de Warenwet. Dat volgt uit de artikelen 32 en 32a van de Warenwet, gelezen in samenhang met artikel 2, zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen en artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a en b, van Verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, Richtlijn 90/496/EEG van de Raad, Richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, Richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en Verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie. Dit betekent, gelet op artikel 7 van de als bijlage 2 bij de Awb gevoegde Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikelen 8:5, 8:6, 8:7, 8:105 en 8:106), dat niet de rechtbank Den Haag maar de rechtbank Rotterdam (bij uitsluiting) bevoegd is om van het tegen het bestreden besluit ingestelde beroep kennis te nemen. Het College ziet daarin aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen en zal, doende hetgeen de (bevoegde) rechtbank zou behoren te doen, op het beroep beslissen.

4. Appellante betoogt dat de minister ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat zij geen belanghebbende is. Appellante voert aan dat haar doel volgens haar statuten is het bevorderen van de rechten voor en van dieren om vrij van mishandeling te leven, het verbeteren van de volksgezondheid en het bevorderen van het gebruik van producten die niet zijn gemaakt van dieren. Haar doel is ook het bevorderen van een vegetarische of veganistische levenswijze en het beschermen van degenen die vegetarisch of veganistisch leven, ten behoeve waarvan appellante ook feitelijke werkzaamheden verricht. Deze doelen moeten in onderlinge samenhang worden gelezen. Doordat Unilever en Kaasboer De Kaaswinkel.nl van koemelk gemaakte producten als plantaardig aanprijzen, wordt de realisatie van deze doelen bemoeilijkt, aldus appellante.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 1:2, derde lid, van de Awb is bepaald dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Ingevolge artikel 1:3 van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling; onder beschikking: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan; onder aanvraag: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het desbetreffende besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1642).

Uit de statuten van appellante blijkt dat zij het bevorderen van de rechten voor en van dieren om vrij van mishandeling te leven als doelstelling heeft. Zij tracht dit doel volgens haar statuten onder meer te bereiken door het bevorderen van een vegetarische, diervriendelijke voedings- of levenswijze. Ook verricht zij feitelijke werkzaamheden om te stimuleren dat mensen plantaardig voedsel gaan eten. Appellante stelt zich op het standpunt dat een diervriendelijke levenswijze wordt belemmerd als producten die gedeeltelijk van dierlijke herkomst zijn, aan mogelijke kopers ervan worden gepresenteerd als plantaardig. Dit brengt naar het oordeel van het College met zich dat appellante door het niet inwilligen van haar handhavingsverzoeken feitelijk en rechtstreeks wordt geraakt in een belang dat zij krachtens haar statutaire doelstelling en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Ten onrechte heeft de rechtbank dus de minister gevolgd in het standpunt dat appellante geen belanghebbende is. Dat het tegengaan van misleidende etikettering als zodanig niet een statutair doel van appellante is, doet aan het voorgaande niet af. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW3854).

Uit 5.3 volgt dat de handhavingsverzoeken van appellante aanvragen zijn als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De brieven van 29 november 2017 bevatten afwijzingen van deze aanvragen. Die brieven zijn aldus beschikkingen als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb en daarmee besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar kan worden gemaakt.

6. Het College zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De minister moet met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak een nieuw besluit op het door appellante gemaakte bezwaar nemen. Het College zal hiervoor een termijn stellen. Voor de goede orde wijst het College erop dat een mogelijk beroep tegen dat besluit moet worden ingesteld bij de rechtbank Rotterdam.

7. Het College zal de minister veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep tot een bedrag van € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting in hoger beroep bij de Afdeling; met een wegingsfactor van 1 en een waarde per punt van € 525,-).

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.G.M. Simons, mr. J.L.W. Aerts en mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van D.A. Bohlmeijer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2020.

w.g. T.G.M. Simons w.g. D.A. Bohlmeijer