GHvJ, 04-07-2023, nr. CUR2021H00371

Het Hof gaat uit van de volgende feiten.

In 1938 is de Kadasterlandsverordening 1938 (PB 1938 no. 100) bekendgemaakt. In de periode 1939-1943 is deze verordening in stappen in werking getreden voor het eiland Curaçao.

Van oudsher droeg het land de Nederlandse Antillen zorg voor de regeling van het hypotheekwezen en het kadasterwezen op zijn grondgebied. Er bestonden een Dienst van het Kadasterwezen, een Dienst Hypotheekwezen en/of (later) een Dienst Kadaster en Hypotheekwezen. Bij die diensten werkten ambtenaren, die metingen en andere werkzaamheden verrichtten die nodig waren voor het inrichten en instandhouden van het Kadaster.

Art. 3 van de Kadasterlandsverordening 1938 heeft (mede) betrekking op de tarieven die bij aanvragers (belanghebbenden) in rekening worden gebracht voor verrichtingen als hiervoor onder 2.1.2 bedoeld. In 1953 is het Kadasterbesluit 1953 (PB 1953 no. 70) in werking getreden, waarin geregeld was dat aanvragers die betalingen dienden te doen aan ’s Lands kas (dus aan het land de Nederlandse Antillen).

Ingevolge art. 1 van de Overdrachtslandsverordening XX (PB 1984 no. 95) is de zorg voor de regeling van het hypotheekwezen en het kadasterwezen overgedragen aan de eilandgebieden. Ingevolge art. 6 van deze landsverordening is art. 3 van de Kadasterlandsverordening 1938 als volgt komen te luiden:

De kosten van verrichtingen, welke ten behoeve van de inrichting van het Kadaster geschieden, komen voor rekening van het betrokken eilandgebied, terwijl die, welke op aanvrage van belanghebbenden geschieden, voor rekening komen van de aanvragers, volgens een nader, bij eilandbesluit, houdende algemene maatregelen, vast te stellen tarief.

Ingevolge een landsbesluit van 26 januari 2001 (PB 2001 no. 5) is de hiervoor onder 2.1.4 bedoelde zorg wat het eilandgebied Curaçao betreft met ingang van 1 februari 2001 aan dat eilandgebied overgedragen.

In 2001 is het Kadasterbesluit 1953 ingetrokken en het Kadasterbesluit 2000 (PB 2000 no. 4) ingevoerd. In dat landsbesluit stond opnieuw dat de betalingen voor de verrichtingen ten behoeve van de inrichting van het Kadaster dienden te geschieden aan ’s Lands kas (dus nog steeds aan het land de Nederlandse Antillen).

Bij notariële akte van 25 januari 2002 heeft het eilandgebied Curaçao de Stichting opgericht. De statuten vermelden onder meer:

DOEL EN MIDDELEN

Artikel 2

1. De stichting heeft ten doel:

A. het waarborgen van de rechtszekerheid in het rechtsverkeer van onroerende goederen, schepen en luchtvaartuigen, alsmede de verstrekking van informatie dienaangaande aan belanghebbenden door middel van uitvoering van de bestuurstaken van het kadaster- en hypotheekwezen, zoals neergelegd in:

a. het Nieuw Burgerlijk Wetboek van de Nederlandse Antillen (Publicatieblad 2000 nummer 109);

b. de Kadasterlandsverordening (Publicatieblad 1938 nummer 100 zoals gewijzigd);

[daarna volgen onder A als subcategorieën c t/m h verdere regelingen en daarna als categorieën B t/m H verdere doelstellingen, opmerking Hof]

2. (…)

VERMOGEN

Artikel 3

1. Het vermogen van de stichting zal worden gevormd door:

a. (…)

b. de verlening van diensten en de inning van de gelden op grond van de vastgestelde tarieven en kosten;

c. alle andere wettige verkrijgingen en baten.

2. (…)

HET BESTUUR

Artikel 4

1. (…)

2. De leden van het bestuur worden benoemd, geschorst en ontslagen door het Bestuurscollege.

(…)

BESTUURSBEVOEGDHEID, BELEID EN BEGROTING

Artikel 8

1. Het bestuur is belast met het besturen van de stichting en het beheer van en de beschikking over het vermogen van de stichting binnen de grenzen van haar doel.

2. (…)

WIJZIGING VAN DE STATUTEN

Artikel 14

1. Het bestuur is bevoegd deze statuten te wijzigen zulks na vooraf verkregen goedkeuring van het Bestuurscollege (…).

De Stichting is de werkzaamheden gaan uitvoeren die voordien werden uitgevoerd door de hiervoor in 2.1.2 bedoelde diensten. De Dienst Kadaster en Hypotheekwezen is opgeheven.

Een eilandsbesluit uit 2006 (AB 2006 no. 60) strekt ertoe het Kadasterbesluit 2000 te wijzigen. Op diverse plaatsen in art. 2 en art. 9 van het Kadasterbesluit 2000 zijn de woorden “’s-Lands kas” vervangen door: de Stichting Kadaster en Openbare Registers Curaçao. In art. 4 van het Kadasterbesluit 2000 (inzake grensuitzettingen) komen de woorden “’s-Lands kas” ook voor. Daar zijn zij niet vervangen.

Na 2006 heeft de Stichting reserves opgebouwd uit de betalingen door aanvragers voor haar verrichtingen.

Met ingang van 10 oktober 2010 is het land de Nederlandse Antillen opgeheven en het Land (dat wil zeggen: het land Curaçao) opgericht.

Bij factuur van 23 juli 2018 heeft het Ministerie van Financiën van het Land NAf 15 miljoen bij de Stichting in rekening gebracht met als omschrijving “Over reserves”. Aan de voet van de factuur staat vermeld:

Indien u het niet eens bent met de factuur kunt u een bezwaarschrift indienen bij het hoofd van Bureau/Dienst binnen één maand na dagtekening.

De Stichting heeft de factuur niet betaald. Bij brief van 22 augustus 2018 heeft zij bericht dat zij die brief als pro forma bezwaarschrift indient, onder nader aan te voeren gronden. Op dit bezwaar is niet beslist.

Volgens de jaarrekening van de Stichting bedroeg het cumulatief saldo van haar baten en lasten op 31 december 2018 NAf 21.694.210 (en bedroeg het stichtingskapitaal NAf 100).

Bij brief van 6 februari 2019 aan het bestuur van de Stichting heeft de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning van het Land aanspraak erop gemaakt dat de Stichting de overschotten die niet voor de dekking van de exploitatie van de Stichting worden gebruikt, afdraagt aan het land Curaçao, en de Stichting verzocht om gevolg te geven aan de inningsopdracht van de Minister van Financiën. De Stichting heeft geweigerd dat te doen.

In deze rechtszaak heeft het Land gevorderd, verkort weergegeven:

a. betaling van NAf 21.694.310 (het totaal van de hiervoor onder 2.1.13 vermelde bedragen), met wettelijke rente;

b. bevel om vanaf 2019 jaarlijks opgave te doen van het saldo van baten en lasten, en indien het saldo batig is, dat te betalen aan het Land.

Bij het bestreden vonnis heeft het Gerecht de vorderingen afgewezen. Daartegen is het hoger beroep gericht.

Met het Gerecht is het Hof van oordeel dat niet kan worden aangenomen dat tussen partijen een overeenkomst van opdracht tot stand is gekomen (waarop een verbintenis tot afdracht van door de Stichting geïnde gelden aan het Land zou kunnen worden gebaseerd). Het antwoord op de vraag of een overeenkomst tot stand is gekomen, is afhankelijk van hetgeen partijen over en weer hebben verklaard en uit elkaars verklaringen hebben afgeleid en in de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mochten afleiden (HR 16 september 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ2213). In dit geval behoefde de Stichting uit de gang van zaken ten tijde van haar oprichting (mede gelet op de aard van haar werkzaamheden en tegen de achtergrond van de Curaçaose (wets- en rechts-)geschiedenis met betrekking tot het kadasterwezen en het hypotheekwezen) redelijkerwijs niet af te leiden dat er een overeenkomst van opdracht tot stand kwam die haar verbond om haar reserves af te dragen aan de Nederlandse Antillen of het eilandgebied Curaçao of (later) het Land. Integendeel, uit art. 3 van haar statuten mocht zij redelijkerwijs afleiden dat met de geïnde gelden haar eigen vermogen zou worden gevormd. Dat staat er immers uitdrukkelijk.

Op overeenkomstige gronden kan niet worden aangenomen dat tussen partijen een overeenkomst van bewaarneming tot stand is gekomen (waarop een verbintenis tot afdracht van door de Stichting geïnde gelden aan het Land zou kunnen worden gebaseerd). De rechtsverhouding tussen de bewaarder als bedoeld in Boek 3 Titel 1 Afdeling 2 BW (Inschrijvingen betreffende registergoederen) en het Land wordt niet beheerst door een overeenkomst van bewaarneming als bedoeld in Boek 7 Titel 9 BW (tussen een bewaarnemer en een bewaargever ter zake van in bewaring gegeven zaken), maar (onder meer) door de Landsverordening openbare registers (PB 2001 no. 25, zoals gewijzigd). Die landsverordening biedt geen grondslag voor toewijzing van de onderhavige vorderingen van het Land. Ook de omstandigheid dat het Land ingevolge art. 3:30 BW aansprakelijk is voor schade, veroorzaakt door in strijd met de wet geweigerde of gedane inschrijvingen, biedt daar geen grondslag voor.

Met het Gerecht is het Hof ook van oordeel dat de vorderingen in beginsel niet met succes kunnen worden gebaseerd op ongerechtvaardigde verrijking. De reservevorming bij de Stichting heeft als juridische grondslag de combinatie van (a) het Kadasterbesluit 2000 dat erin voorziet dat voor de werkzaamheden betaald moet worden aan de Stichting en (b) de statuten van de Stichting die erin voorzien dat met die betalingen het vermogen van de Stichting wordt gevormd. Indien die reservevorming al als een verrijking ten koste van het Land kan worden aangemerkt, vindt die verrijking in beginsel haar rechtvaardiging in die juridische grondslag. Zie echter 2.9 hierna.

Bij grief 5 heeft het Land aangevoerd dat een deel van de gelden die de Stichting int, geen grondslag hebben in het Kadasterbesluit 2000, zoals gewijzigd in 2006, of in enige andere wet of regeling. Kennelijk doelt het Land op de inning van betalingen voor grensuitzettingen die in art. 4 Kadasterbesluit 2000 worden genoemd. In dat artikel komen de woorden “’s-Lands kas” voor. Dat is bij het eilandsbesluit uit 2006 (AB 2006 no. 60) niet gewijzigd.

De grief faalt. Aangenomen moet worden dat het eilandsbesluit uit 2006 de strekking had om overal waar in het Kadasterbesluit 2000 geregeld was dat aanvragers aan het Land moesten betalen, dat te vervangen door een verplichting om aan de Stichting te betalen. Van een bewust gemaakte uitzondering voor betalingen voor grensuitzettingen is niets gebleken en er is ook geen mogelijke reden voor gesteld. Daarom moet het eilandsbesluit uit 2006 worden uitgelegd overeenkomstig de hiervoor omschreven strekking.

Voor zover het Land met “alle overige kadaster- en hypotheekdiensten” doelt op andere verrichtingen dan grensuitzettingen, is dat onvoldoende duidelijk tot uitdrukking gebracht.

Overigens heeft het Land geen bedrag genoemd dat volgens haar zonder grondslag is geïnd en ook geen op deze grief toegesneden vordering ingesteld.

Resteert de in hoger beroep voor het eerst aangevoerde grondslag: art. 2:7 BW. Het Land is niet alleen oprichter van de Stichting, maar is ook blijkens de art. 4 lid 2 en 14 lid 1 van de statuten betrokken bij de organisatie van de Stichting. De Stichting moet zich dus jegens het Land gedragen naar hetgeen door redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd. In beginsel lijkt de vordering op de grondslag van art. 2:7 BW echter af te stuiten op de regel dat de aanvullende werking van de redelijkheid en billijkheid geen zelfstandige bron van verbintenissen kan vormen, terwijl het aannemen van een verbintenis van de Stichting om aan het Land te betalen ook niet op de beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid kan worden gebaseerd.

Niettemin ziet het Hof aanknopingspunten om de vraag aan de orde te stellen of, indien (dreigt dat) de Stichting tot in lengte van jaren verdere reserves opbouwt zonder die zinvol te investeren en zonder daarvan iets af te dragen aan het Land, dit kan worden aanvaard. Het Land dient immers het algemeen belang. Het belang van de Stichting is daarvan afgeleid. De taak die de Stichting uitvoert, valt als een overheidstaak te typeren. De werkzaamheden van de Stichting dienen dus een algemeen deelbelang. Bij grief 1 heeft het Land als mogelijkheid gesuggereerd dat de Stichting Overheidsaccountantsbureau Curaçao advies uitbrengt over een mogelijke gedeeltelijke afdracht van de reserves. Het Hof zal een mondelinge behandeling gelasten om dit nader te onderzoeken en om – binnen de grenzen van de rechterlijke taak en met respectering van de taken van de andere staatsmachten – andere mogelijkheden te bespreken waarop kan worden bepaald of en zo ja, in hoeverre de Stichting gehouden kan worden tot gedeeltelijke afdracht van haar reserves aan het Land. Beide partijen wordt verzocht te bewerkstelligen dat, naast de advocaten, iemand bij de mondelinge behandeling aanwezig is die kennis van zaken heeft en zo veel mogelijk de bevoegdheid heeft om in verband met het geschil beslissingen te nemen. Het Land wordt daarnaast verzocht te bevorderen dat iemand van Stichting Overheidsaccountantsbureau Curaçao bij de mondelinge behandeling aanwezig is.

B E S L I S S I N G

Het Hof:

beveelt een mondelinge behandeling ten overstaan van het Hof op

vrijdag 15 september 2022 om 14.00 uur;

houdt iedere verdere beslissing aan.

Dit vonnis is gewezen door mrs. E.A. Saleh, E.M. van der Bunt en G.C.C. Lewin, leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en ter openbare terechtzitting van het Hof in Curaçao uitgesproken op 4 juli 2023 in tegenwoordigheid van de griffier.