Rb. Midden-Nederland, 01-11-2017, nr. UTR 16/4172

Ingevolge artikel 231, eerste lid, van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, geschieden de heffing en de invordering van gemeentelijke belastingen met toepassing van de Algemene wet rijksbelastingen (Awr) als waren die belastingen rijksbelastingen.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel, voor zover hier van belang, gelden de bevoegdheden en de verplichtingen van de inspecteur als genoemd in de Awr, met betrekking tot de gemeentelijke belastingen voor de gemeenteambtenaar belast met de heffing van gemeentelijke belastingen.

Ingevolge artikel 233 van de Gemeentewet, voor zover hier van belang, kunnen gemeentelijke belastingen worden geheven bij wege van aanslag, bij wege van voldoening op aangifte of op andere wijze.

Eiseres heeft allereerst betoogd dat de beslissing tot heffing van de leges onbevoegd is genomen. Het besluit met dagtekening 25 november 2013, waarin is vermeld dat leges zijn verschuldigd, is genomen door [F] , hoofd Vergunningen, namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] . Op grond van het door verweerder overgelegde Aanwijzingsbesluit heffings- en invorderingsambtenaar van 14 december 2004 is de directeur van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen echter aangewezen als de gemeenteambtenaar, bedoeld in artikel 231, tweede lid, onder b, van de Gemeentewet.

Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat uit het mandaatbesluit van 28 maart 2012 blijkt dat de directeur Publiekszaken (tot 1 januari 2013 genoemd de directeur van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen) het Hoofd Vergunningen, Toezicht en Handhaving het mandaat heeft verleend met betrekking tot de uitvoering van de heffing en invordering van leges omgevingsvergunning. Gelet hierop is de kennisgeving tot heffing van leges met dagtekening 25 november 2013 bevoegd gedaan. Volgens verweerder doet de vermelding dat dat namens burgemeester en wethouders is gedaan in plaats van op eigen bevoegdheid niet af aan de rechtsgeldigheid daarvan.

Voor zover aan de beslissing tot heffing van de onderhavige leges een bevoegdheidsgebrek kleeft, stelt de rechtbank vast dat de bestreden uitspraak op bezwaar is genomen door verweerder. De uitspraak op bezwaar is ondertekend door [G] , directeur van de […] . Laatstgenoemde heeft de opgelegde legesaanslag op de voet van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan een inhoudelijke beoordeling onderworpen en vervolgens de uitspraak op bezwaar gedaan. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank het gestelde bevoegdheidsgebrek in elk geval hersteld. Ter ondersteuning van dat oordeel wijst de rechtbank op het arrest van de Hoge Raad van 24 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BO0396.

Door eiseres is in dit verband nog betoogd dat onduidelijk is of de directeur van de […] als heffingsambtenaar bevoegd is om een legesaanslag uit 2013 (lees: van voor de oprichting van de […] ) te beoordelen en een uitspraak op bezwaar te doen.

De rechtbank overweegt met betrekking tot dit betoog als volgt.

In de Gemeenschappelijke Regeling Belastingsamenwerking gemeenten en hoogheemraadschap [plaatsnaam] 2016, die van toepassing is op de bestreden uitspraak op bezwaar, worden de samenwerking en de bevoegdheden geregeld ten aanzien van de deelnemende gemeenten en het hoogheemraadschap […] met betrekking tot onder meer de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen.

Uit deze regeling, bezien in samenhang met het Delegatiebesluit gemeente [gemeente] van 9 februari 2016 en het Aanwijzingsbesluit bevoegde ambtenaren belastingen […] 2013, blijkt dat als heffingsambtenaar is aangewezen de directeur van de […] . Geoordeeld moet dan ook worden dat de directeur van de […] als heffingsambtenaar bevoegd is de uitspraak op bezwaar te nemen en als zodanig dan ook bevoegd was de legesaanslag op grond van artikel 7:11 van de Awb te beoordelen. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de bevoegdheid van de heffingsambtenaar zich niet zou uitstrekken tot oudere aanslagen, zoals de thans betwiste legesaanslag, reeds niet nu de directeur van de […] op grond van het voornoemde Aanwijzingsbesluit als enige is aangewezen als tot heffing van belastingen bevoegde ambtenaar. Daarbij betrekt de rechtbank ook de verklaring van verweerder ter zitting dat de bevoegdheid tot het heffen en invorderen van de onderhavige leges geheel is overgedragen aan de […] en dat er geen andere personen binnen de gemeente zijn, die uitspraken op oude bezwaren zouden kunnen nemen.

Eiseres heeft voorts nog aangevoerd dat een (leges)aanslag dient te worden opgelegd binnen drie jaar na het ontstaan van de belastingschuld. Nu de aanvraag om omgevingsvergunning door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] op 25 juli 2013 in behandeling is genomen, verliep de bevoegdheid tot het opleggen van een legesaanslag op 25 juli 2016. Nu de uitspraak op bezwaar dateert van 2 augustus 2016, was verweerder niet meer bevoegd de uitspraak op bezwaar te nemen. Met andere woorden: het bevoegdheidsgebrek dat bestond ten tijde van de legesaanslag kon niet meer door de - wel bevoegde - heffingsambtenaar worden hersteld bij het doen van de uitspraak op bezwaar, omdat de aanslagtermijn al was verstreken toen de uitspraak op bezwaar werd gedaan.

Ingevolge artikel 11, derde lid, van de Awr vervalt de bevoegdheid tot het vaststellen van de aanslag door verloop van drie jaren na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan. Indien voor het doen van aangifte uitstel is verleend, wordt deze termijn met de duur van dit uitstel verlengd.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat het bevoegdheidsgebrek niet kon worden hersteld. De betreffende legesaanslag is eiseres opgelegd door middel van het besluit van 25 november 2013 en de op 16 december 2013 toegezonden factuur, derhalve ruimschoots binnen de periode waarin de aanslag kon worden opgelegd. Dat de uitspraak op bezwaar is gedaan na het verstrijken van de termijn van 3 jaar voor het opleggen van een aanslag, maakt niet dat het bevoegdheidsgebrek niet meer kon worden geheeld. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van het Hof Den Haag van 16 september 2014 (ECLI:NL:GHDHA:2014:3025) en Hoge Raad 6 november 2015 (ECLI:NL:HR:2015:3224). Het betoog slaagt niet.

Publicatie NEN-normen

4. Eiseres heeft verder betoogd dat bij de publicatie van de Verordening op de heffing en de invordering van Leges Omgevingsvergunning 2013 (verder: de Wabo-Legesverordening) in het Gemeenteblad niet het normblad NEN 2631, uitgave 1979, en de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken 2012 (UAV 2012) als bijlage zijn gevoegd. Om die reden is eiseres van mening dat de Wabo-Legesverordening onverbindend is wegens strijd met artikel 139 en 217 van de Gemeentewet.

De rechtbank overweegt dat de artikelen 139 en 217 van de Gemeentewet eisen stellen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. In een geval waarin de gemeentelijke regelgeving in het kader van de omschrijving van de heffingsmaatstaf verwijst naar NEN-normen, is aan voormelde eisen voldaan indien de gemeente die normen bekend maakt op de wijze die in artikel 139 van de Gemeentewet is voorzien.

In de Tarieventabel, behorende bij de Wabo-Legesverordening, worden de tarieven weergegeven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Uit de Tarieventabel blijkt verder dat het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt vastgesteld aan de hand van een percentage van de bouwkosten voor het uit te voeren werk. Onder bouwkosten wordt ingevolge de Tarieventabel verstaan de aannemingssom exclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de UAV 2012, of, voor zover de aannemingssom ontbreekt, een raming van de bouwkosten, exclusief omzetbelasting, bedoeld in normblad NEN 2631, uitgave 1979.

Uit deze bepalingen in de Tarieventabel leidt de rechtbank af dat hiermee is beoogd voor de bepaling van de heffingsmaatstaf zo veel mogelijk aan te sluiten bij hetgeen omtrent de aannemingssom is komen vast te staan. De uitzonderingsbepaling omtrent de raming van de bouwkosten moet derhalve beperkt worden toegepast.

In dit geval is verweerder bij de beslissing over de hoogte van de verschuldigde leges niet uitgegaan van de aannemingssom, bedoeld in de UAV 2012, en evenmin van een raming van de bouwkosten als bedoeld in het normblad NEN 2361, uitgave 1979. Verweerder is immers uitgegaan van de bouwkosten, zoals deze door eiseres zelf in de aanvraag om omgevingsvergunning zijn opgenomen. De door eiseres gestelde onjuiste bekendmaking van de UAV 2012 en de NEN-normen, wat daarvan verder ook zij, kan eiseres reeds om die reden niet baten. Ter ondersteuning van dat oordeel verwijst de rechtbank nog naar de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 22 augustus 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:7187. Het betoog slaagt niet.

Legesverordening verbindend?

5. Eiseres heeft verder betoogd dat de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden en dat de Wabo-Legesverordening 2013 om die reden onverbindend is.

Ingevolge artikel 229b van de Gemeentewet worden de tarieven van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van die wet zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (hierna ook wel: de opbrengstlimiet). Onder ‘lasten ter zake’ dienen te worden verstaan op de gemeente drukkende lasten die voortvloeien uit de verlening van belaste diensten of daarmee meer dan zijdelings verband houden. Kostenposten die niet of slechts zijdelings verband houden met belaste diensten, omdat zij nagenoeg geheel andere doeleinden dienen, kunnen dus niet door heffing van leges worden verhaald (zie onder meer de uitspraak van de Hoge Raad van 31 maart 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA2720). Kostenposten hangen zijdelings met belaste diensten samen indien zij daarmee voor minder dan 10% samenhangen (zie onder meer de uitspraken van de Hoge Raad van 4 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0990 en ECLI:NL:HR:2010:BL1015).

Toetsing van de opbrengstlimiet geschiedt niet per afzonderlijke dienst, maar op het niveau van de verordening. Dat betekent toepassing van de in artikel 229b van de Gemeentewet neergelegde toets op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden (zie de uitspraak van de Hoge Raad van 4 februari 2005, ECLI:NL:HR:2005:AP1951).

Bij de beoordeling van het geschil zijn de spelregels rond stelplicht en bewijslast van belang zoals deze door de Hoge Raad zijn vastgesteld in (onder andere) zijn arresten van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, en 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938.

Die spelregels kunnen als volgt worden samengevat. Uitgangspunt is dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten welke in de begroting zijn opgenomen. Hierbij hoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Van de heffingsambtenaar mag niet worden verwacht dat hij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de gemeente aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Vervolgens dient de heffingsambtenaar voor die posten nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen - dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is - duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is.

Eiseres betwist de in de begroting opgenomen raming van baten, terwijl eveneens wordt betwist dat enkele in de begroting opgenomen geraamde kosten (volledig) kunnen worden aangemerkt als kosten ter zake van de in de Wabo-Legesverordening bedoelde diensten.

Ten aanzien van de baten

Met betrekking tot de geraamde baten heeft eiseres betoogd dat in de nominale begroting 2013, die in juni/juli 2012 is vastgesteld door de gemeenteraad, de baten aan leges omgevingsvergunningen zijn geraamd op € 16.807.000,- en dat eerst in de voorjaarsnota in 2014 dit bedrag in de begroting is aangepast naar € 13.856.000,-. Nu de legesverordening en de daarin vermelde tarieven zijn vastgesteld vóór het moment van vaststellen van de voorjaarsnota, is eiseres van mening dat uitgegaan moet worden van de baten zoals die in de initiële begroting zijn vermeld. Daarvan uitgaande overschrijden de baten de lasten ruimschoots met € 2.000.000,-.

Verweerder heeft hierover aangevoerd dat in de nominale begroting 2013 weliswaar aan geraamde baten een bedrag van € 16.807.000,- is opgenomen, doch dat deze raming als onderdeel van de planning- en control-cyclus is aangepast naar een bedrag van

€ 13.361.000,-. Bij de Voorjaarsnota 2013, die door de gemeenteraad wordt behandeld en vastgesteld, is de begroting vastgesteld. Daarbij heeft de gemeenteraad de geraamde baten bijgesteld naar € 13.361.000,-.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de verstrekte gegevens en de daarbij gegeven toelichting voldoende duidelijkheid heeft verstrekt aangaande de geraamde baten. Uit de overgelegde stukken blijkt immers dat in de begroting uiteindelijk een bedrag van

€ 13.361.000, aan verwachte opbrengsten van de leges omgevingsvergunningen is opgenomen. Het betoog van eiseres dat moet worden uitgegaan van een bedrag aan geraamde baten van € 16.807.000,- slaagt dan ook niet.

Ten aanzien van de kosten

Eiseres heeft in beroep ook een aantal posten die betrekking hebben op de geraamde lasten ter discussie gesteld. Haar betoog dat ziet op de post ‘accres’ heeft eiseres ter zitting niet langer gehandhaafd, zodat de rechtbank dit betoog verder onbesproken kan laten.

Eiseres heeft met betrekking tot de post ‘lasten ten behoeve van bedenkingen/zienswijzen, weigeringen etc’ betoogd, dat deze lasten, begroot op een bedrag van € 689.000,-, niet toerekenbaar zijn aan de producten omgevingsvergunning WABO. Naar de mening van eiseres zijn deze kosten gelijk te stellen met de kosten van bezwaar en worden deze kosten gemaakt in het algemeen belang en zijn om die reden niet toerekenbaar.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de verstrekte gegevens en de daarbij gegeven toelichting ter zitting voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de bij deze post behorende kosten in (meer dan zijdelings) verband staan met de specifieke aanvraag om omgevingsvergunning. De kosten die onder deze kostenpost vallen, te weten ‘overige kosten’, ‘zienswijzen’, ‘uitgebreide procedures’ en ‘weigeringen’, hebben naar het oordeel van de rechtbank meer dan zijdelings betrekking op de dienstverlening aan individuele burgers en zijn daarmee dan ook toerekenbare kosten. De betreffende werkzaamheden vloeien naar het oordeel van de rechtbank immers rechtstreeks voort uit de beoordeling van de vergunningaanvraag. Ook die kosten kunnen dan tot de kosten ter zake van de vergunningverlening worden gerekend. Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet.

Met betrekking tot de kostenpost ‘huisnummering’ heeft eiseres betoogd dat dit geen dienst is die in de Wabo-Legesverordening wordt genoemd. Deze dienst is, aldus eiseres, opgenomen in de ‘algemene legesverordening’. Verder is eiseres van mening dat het toekennen van een huisnummer een in het kader van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen (Wet BAG) aan de gemeente toegewezen taak is die zij uitvoert in het algemeen belang. Om die reden dienen deze kosten buiten aanmerking te blijven.

Verweerder heeft hierover opgemerkt dat er naast een zelfstandige aanvraag met betrekking tot huisnummering, waarvoor een tarief geldt op grond van de algemene legesverordening, ook sprake kan zijn van werkzaamheden omtrent huisnummering als onderdeel van de omgevingsvergunning. Verweerder heeft daarbij toegelicht dat bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit een beoordeling plaatsvindt met betrekking tot de totstandkoming, vernummering of intrekking van een huisnummer. De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarmee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat deze werkzaamheden rechtstreeks samenhangen met een omgevingsvergunning en om die reden dan ook kunnen worden aangemerkt als een toerekenbare kostenpost. Deze kostenpost staat los van de kosten die worden gemaakt ten behoeve van een zelfstandige aanvraag met betrekking tot huisnummering, aangezien voor een dergelijke aanvraag op grond van de algemene legesverordening het algemene tarief geldt voor aanvragen die niet elders in die verordening zijn geregeld. Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet.

Met betrekking tot de kostenpost ‘ICT (applicatiebeheer en innovatie)’ heeft eiseres betoogd dat deze post bestaat uit een aantal softwarepakketten die de ambtenaren ten behoeve van de vergunningverlening gebruiken. Eiseres sluit niet uit dat deze kosten (deels) reeds als overhead in de uurtarieven zijn verwerkt. Eiseres acht het aannemelijk dat het hier grotendeels gaat om een dubbeltelling die uit de geraamde lasten moet worden verwijderd.

Verweerder heeft naar aanleiding van dit betoog toegelicht dat er ten behoeve van de omgevingsvergunningen diverse ICT-systemen in gebruik zijn, die zich onderscheiden van de algemene, persoonsgebonden ICT-voorzieningen. Deze bedrijfsapplicaties zijn daarbij niet in de overhead opgenomen en zijn dan ook toerekenbare kosten. De door verweerder gegeven toelichting wordt ondersteund door het eindrapport “Omvang overhead 2013” van november 2013 van [naam adviesbureau] , waaruit blijkt dat informatiefuncties die sterk verweven zijn met het primair proces niet als overhead worden beschouwd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van toerekenbare kosten, zodat het betoog van eiseres niet slaagt.

Eiseres heeft ten slotte betoogd dat in de post ‘expertise’ vermoedelijk ook lasten zijn opgenomen die zien op het ontwikkelen van beleid. Eiseres voelt zich in dat betoog gesterkt doordat in de uitspraak op bezwaar door verweerder wordt gesteld dat het onderdeel ‘uitvoeringsbeleid’ wordt doorbelast in de leges.

Verweerder heeft met betrekking tot dit punt toegelicht dat het uitvoeringsbeleid onderdeel is van de bedrijfsvoering van de gemeente. Hoewel de term uitvoeringsbeleid wellicht anders doet vermoeden betreft dit niet het opstellen van beleid, maar ziet deze post op het in stand houden van het kennis- en vaardighedenniveau van de betreffende kwaliteitsmedewerkers. Ook advisering van het college van burgemeester en wethouders over specifieke omgevingsvergunningen is onderdeel van deze kostenpost. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met genoemde toelichting voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de betreffende kosten voor deze post dus ook toerekenbare kosten zijn en dat deze werkzaamheden rechtstreeks samenhangen met een omgevingsvergunning. Ook dit betoog van eiseres slaagt dus niet.

6. Uit het voorgaande volgt dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde lasten, zodat van onverbindendheid van de Wabo-Legesverordening om die reden geen sprake kan zijn.

7. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht de onderhavige aanslag opgelegd.

8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.