2.4.3 Artikel 10 EVRM

In artikel 10 EVRM is het recht op vrijheid van meningsuiting neergelegd.1 Onder dit recht moet worden begrepen de vrijheid om – zonder inmenging van het openbaar gezag – een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen te ontvangen of te verstrekken (‘door te geven’). Deze vrijheid om inlichtingen te ontvangen omvat echter niet zonder meer ook een recht op het verkrijgen van inlichtingen. De Hoge Raad overwoog reeds in 1965 in het Televizier-arrest in algemene bewoordingen dat een verplichting om de inlichtingen waarover men beschikt aan derden te verstrekken, niet uit artikel 10 EVRM kan worden afgeleid.2 In de literatuur werd naar aanleiding van dit arrest al snel betoogd dat het ontkennen van het bestaan van een recht op inlichtingen ten opzichte van de overheid ‘te categorisch’ was.3 Het bestaan van een zeker verband tussen de vrijheid van informatievergaring en de toegang tot overheidsinformatie kan immers niet worden ontkend. Zonder toegang tot overheidsinformatie bestaat het risico dat de uitoefening van de vrijheden van garing en meningsuiting met betrekking tot die informatie illusoir wordt. Het recht van vrijheid van (het vergaren van) informatie houdt echter zeker niet in algemene zin een recht op toegang tot de betreffende informatie in,4 nog daargelaten dat een dergelijk recht zou blootstaan aan de beperkingen van artikel 10 lid 2 EVRM. Het standpunt dat eenieder een afdwingbare aanspraak op overheidsinformatie kan ontlenen aan artikel 10 EVRM gaat dus enkele stappen te ver.

Deze gedachte vindt steun in de rechtspraak van het EHRM. Standaarduitspraak op dit punt is intussen Magyar Helsinki Bizottság/Hongarije (hierna: ‘MHB’).5 In het MHB-arrest beantwoordt het EHRM onder meer de vraag of, en zo ja in hoeverre, een recht van toegang tot informatie die bij de staat berust, valt onder het bereik van de ‘vrijheid van meningsuiting’. In zijn arrest vertrekt het Hof vanuit zijn oordeel in het arrest Leander, inhoudende dat ‘the right to freedom to receive information basically prohibits a Government from restricting a person from receiving information that others wish or may be willing to impart to him. Article 10 does not, in circumstances such as those of the present case, confer on the individual a right of access to a register containing information on his personal position, nor does it embody an obligation on the Government to impart such information to the individual.’6 In het MHB-arrest verduidelijkt het Hof zijn oordeel uit Leander. Het Hof handhaaft dat het recht om informatie te ontvangen niet impliceert dat de overheid (positief) verplicht is om informatie te verzamelen en verstrekken uit eigen beweging,7 en daarnaast dat het individu aan artikel 10 EVRM geen recht kan ontlenen op toegang tot overheidsgegevens en -documenten.8 Een dergelijk recht kan echter wel ontstaan wanneer openbaarmaking van de informatie aan de orde is krachtens een rechterlijke uitspraak,9 en wanneer toegang tot informatie instrumenteel is voor de uitoefening van het recht op vrijheid van meningsuiting door het individu. Het Hof overweegt dat het antwoord op de vraag of sprake is van een inbreuk op artikel 10 EVRM doordat de toegang tot overheidsinformatie wordt geweigerd, afhankelijk is van de omstandigheden van het specifieke geval. In dit verband formuleert het Hof in het MHB-arrest een viertal drempelcriteria. Ten eerste acht het Hof van belang wat het doel is van het verzoek om toegang tot overheidsinformatie. Dit doel moet zijn gelegen in de uitoefening van het recht op de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken (bijvoorbeeld als journalist of ‘social watchdog’).10 De desbetreffende informatie moet noodzakelijk zijn voor de uitoefening van dit recht. Verder slaat het Hof acht op de aard van de informatie, in de zin dat een publiek belang gediend moet zijn met openbaarmaking, bijvoorbeeld dat van transparantie van overheidsbestuur. Uit deze twee criteria – het doel van het verzoek en de aard van de informatie – vloeit het derde voort: de hoedanigheid van de verzoeker, waarmee op zijn oogmerk wordt gedoeld. Van belang is of het verzoek om toegang tot informatie wordt gedaan vanuit het voornemen om het publiek te informeren als ‘public watchdog’. Als laatste is een belangrijk gezichtspunt of de informatie ‘ready and available’ is, in de zin dat de informatie reeds beschikbaar is.11

Uit het MHB-arrest blijkt dat uit artikel 10 EVRM geen algemeen recht (‘general right’) op verschaffing van of toegang tot overheidsinformatie kan worden afgeleid. Onder omstandigheden kunnen bepaalde personen en organisaties echter wel een instrumenteel recht aan het artikel ontlenen, wanneer zij kennis willen nemen van informatie met het oogmerk om deze te delen met het publiek vanuit een oogpunt van maatschappelijk belang, teneinde te voorkomen dat zij worden gehinderd in de uitoefening van de uitdrukkelijk in artikel 10 lid 1 EVRM verankerde vrijheid om inlichtingen te verstrekken. Dit beperkte recht lijkt in de Nederlandse bestuursrechtspraak (nog maar) weinig gewicht te hebben gekregen, zoals bijvoorbeeld volgt uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak over de samenloop van artikel 10 EVRM en de Wob.12