1.2 Theorie versus praktijk

Het proces van individuele straftoemeting in het fiscale bestuurlijke boeterecht wordt door rechtsregels beheerst. Deze rechtsregels – die in zekere zin als gedragsvoorschriften kunnen worden beschouwd – richten zich tot de actoren die bij het besluitvormingsproces betrokken zijn. In het fiscale bestuurlijke boeterecht zijn dit de inspecteur en de te beboeten belastingplichtige, waarbij de meeste aandacht uitgaat naar de inspecteur. Hij heeft immers de bevoegdheid om boeten op te leggen en is daarmee ook eerstverantwoordelijk voor het vaststellen van de hoogte van de boeten.

Uit eerdergenoemde kritiek over de wijze waarop de inspecteur de boetehoogte bepaalt, spreekt het vermoeden dat de inspecteur zich mogelijk onvoldoende kwijt van zijn rol als straftoemeter. Dit zou er op kunnen duiden dat de inspecteur de rechtsregels onvoldoende in acht neemt. Met andere woorden: er kunnen gebreken kleven aan de manier waarop de inspecteur het straftoemetingsrecht toepast. Een term die daarbij vaak wordt gebezigd is dat de inspecteur zich meer ‘magistratelijk’ zou moeten (gaan) gedragen. Een onderzoek dat zich toespitst op deze straftoemetingspraktijk, zal daarom gericht zijn op het beantwoorden van de vraag of de inspecteur zich conform het recht gedraagt en, zo neen, waarom niet.

Een onderzoek dat zich louter richt op de straftoemetingspraktijk gaat echter voorbij aan de kwalificatie van het (geschreven) recht, zoals dat in theorie zou moeten worden toegepast – met ‘in theorie’ doel ik overigens op de toepassing van het (geschreven) recht in het licht van de rechtsbeginselen. Zo zal een onderzoek naar de straftoemetingspraktijk waarschijnlijk geen antwoord geven op de vraag of bepaalde voorschriften rechtvaardig zijn of op de vraag of die voorschriften een terechte beperking van de beslisruimte inhouden met betrekking tot het van toepassing zijnde rechtsbeginsel. Bijvoorbeeld: in het BBBB staat dat de inspecteur ‘kritisch’ moet zijn bij eventuele strafvermindering in geval van slechte financiële omstandigheden. Maar hoe verhoudt deze bepaling zich tot het zorgvuldigheidsbeginsel? Heeft de belastingplichtige een zekere zelfstandige bewijsvoeringslast en is die last zwaarder dan bij andere strafverminderende omstandigheden? Ander voorbeeld: artikel 5:46, lid 2 Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan bij de straftoemeting ‘zo nodig’ rekening houdt met ‘de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd’. Wijst nu de term ‘zo nodig’ op een zekere beslissingsruimte bij het bestuursorgaan? Op welke ‘omstandigheden’ wordt gedoeld en kan een eventuele strafbeïnvloeding door dergelijke omstandigheden worden verklaard in het licht van het evenredigheidsbeginsel?

Op deze vragen van (rechts)theoretische aard zal naar mijn mening eerst een antwoord moeten worden geformuleerd, vóórdat een oordeel over de fiscale straftoemetingspraktijk kan worden gegeven. Als er immers geen duidelijkheid is over de spelregels, dan kunnen de spelers niet op het niet-naleven daarvan worden aangesproken. Vandaar dat dit proefschrift alleen ziet op het theoretische kader met betrekking tot straftoemeting.

Dat een theoretische beschrijving van het recht in een behoefte voorziet, blijkt ook uit het eerdergenoemde rapport ‘Tweede evaluatie Wet bestuurlijke boeten’. Dit rapport vermeldde een aantal door Belastingdienstmedewerkers gegeven verklaringen voor het achterwege laten van individuele straftoemeting, zoals spanning met het gelijkheidsbeginsel, ontbrekende richtlijnen en wisselende opvattingen in de rechtspraak. Deze verklaringen wijzen in meer of mindere mate op grotere, op de achtergrond levende vragen, zoals ‘Wat ís individuele straftoemeting?’ en ‘Hoe heeft de inspecteur te handelen bij individuele straftoemeting?’. Vragen die terug te voeren zijn op een niet slechts bij de Belastingdienst, doch tevens in de algemene rechtspraktijk levende behoefte aan een gestructureerde beschrijving en beoordeling van het fiscale straftoemetingsrecht. Met dit onderzoek hoop ik onder andere in deze behoefte te voorzien.