III.1.2 Opzet van het hoofdstuk

In dit bestuursrechtelijke hoofdstuk bedoel ik met ‘milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden’ de mogelijkheid om een leidinggevende naar aanleiding van een bedrijfsmatige milieuovertreding een bestuurlijke sanctie op te leggen. Daarom sta ik hierna in paragraaf III.2 stil bij enkele algemene kenmerken van bestuurlijke sancties. Ik bespreek onder meer welke soorten sancties er bestaan, welke voorwaarden er gelden voor het opleggen van de sancties, wanneer de sancties kunnen worden opgelegd en welke bestuursorganen sanctiebevoegd zijn.

Zonder overtreding geen overtreder, en dus ook geen sanctionering (van leidinggevenden). Daarom ga ik in paragraaf III.3 in op het bestuursrechtelijke overtredingsbegrip. Er is pas sprake van een overtreding wanneer alle bestanddelen van het voorschrift zijn vervuld. Er zijn drie soorten bestanddelen te onderscheiden, en ieder type bestanddeel heeft een eigen functie. Kennis van de verschillende functies is behulpzaam bij het vaststellen of er in een concreet geval sprake is van een overtreding. Daarom zal ik in deze paragraaf ook ingaan op de soorten bestanddelen van bestuursrechtelijke voorschriften.

Uit paragraaf III.2 volgt dat de bestuurlijke boete, de last onder dwangsom en de kosten van de toepassing van bestuursdwang, alleen kunnen worden geadresseerd aan de overtreder. Voor de beantwoording van de vraag of een leidinggevende kan worden gesanctioneerd, is daarom kennis nodig van het overtredersbegrip. In paragraaf III.4 bespreek ik de verschillende overtrederschapsvormen en de daarbij horende vereisten. Hierbij ga ik zowel in op plegen als deelnemen in het bestuursrecht.

Sommige normen zijn niet tot eenieder gericht, maar zijn geadresseerd aan personen met een bepaalde kwaliteit. Dergelijke normen, ook wel bekend als kwaliteitsdelicten, kunnen alleen worden overtreden door (of met betrokkenheid van) de adressaat. In paragraaf III.5 ga ik in op de adressering van een type milieuvoorschrift dat van groot belang is voor de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden: inrichtinggerelateerde voorschriften. In dat kader komt ook aan bod of leidinggevenden normadressaat zijn van de voorschriften die de milieubelastende activiteiten van inrichtingen reguleren.

Zodra de contouren van het bestuursrechtelijke overtredersbegrip zijn geschetst en de adressering van milieunormen in kaart is gebracht, zoom ik in paragraaf III.6 in op de toepassing van de overtrederschapsvormen in het milieubestuursrecht. De wetgever heeft beoogd om de bestuursrechtelijke overtrederschapsvormen te laten aansluiten op strafrechtelijke daderschapsvormen. De bestudering van de rechtspraak laat echter zien dat de Afdeling – de belangrijkste rechterlijke instantie voor het milieubestuursrecht – de aansprakelijkheidsfiguren anders invult dan in het strafrecht gebeurt. Ik bespreek de meest in het oog springende verschillen, en beoordeel of de afwijkende lijn is gerechtvaardigd. In dat kader beantwoord ik ook de vraag of leidinggevenden kunnen worden aangemerkt als overtreder van een milieuovertreding in bedrijfscontext.

Vervolgens komen we aan bij het evaluatieve onderdeel van dit hoofdstuk. In het bestuursrecht gaan stemmen op dat de bestuurders van rechtspersonen aanvullende bescherming verdienen tegen bestuursrechtelijke sanctionering. In paragraaf III.7 sta ik stil bij de hoogte van de aansprakelijkheidsdrempel voor bestuursrechtelijke aansprakelijkheid van leidinggevenden, en bezie ik of de argumenten die worden genoemd voor de bescherming van bestuurders van rechtspersonen aanleiding geven om voor deze groep een restrictief, afwijkend aansprakelijkheidsregime toe te passen.

Paragraaf III.8 bevat een conclusie met een samenvatting van alle paragrafen en een beknopt antwoord op de onderzoeksvragen van dit bestuursrechtelijke hoofdstuk. In dat kader zet ik ook de mogelijkheden en obstakels op een rij van ‘bestuursrechtelijke bestuurdersaansprakelijkheid’ voor bedrijfsmatige milieuovertredingen. Net zoals in het strafrechtelijke hoofdstuk, bevat de conclusie in dit hoofdstuk een schematisch overzicht van de relevante overtrederschapsvormen. Daarnaast verschaf ik een stappenplan dat erbij kan helpen om in een concreet geval een passende overtrederschapsvorm te vinden. Tenslotte zet ik in ‘zoek de verschillen’ een aantal begrippen uit het bestuursrechtelijke handhavingsrecht die veel op elkaar lijken en vaak verward worden naast elkaar, om de betekenis en de verschillen te verduidelijken.