73.5 Beginselen van behoorlijke normalisatie: een wenkend perspectief?

Normalisatie heeft verwantschap met overheidsregelgeving.1 Normalisatie kan – zoals in paragraaf 2 is beschreven – bovendien een directe relatie hebben met overheidsregelgeving of met besluiten van bestuursorganen. De verkenning in de vorige paragraaf van overheids- en interne regelgeving en jurisprudentie over beginselen en regels waaraan normalisatie en de inhoud van normen dan zou dienen te voldoen, heeft een beperkte oogst opgeleverd.

Ontwikkelingen in wetgeving en wetenschap op het gebied van beginselen van behoorlijke regelgeving zouden ons misschien verder kunnen brengen, althans als het gaat om gedachtevorming over beginselen voor het normalisatieproces als een relatie met overheidsoptreden is beoogd. In Nederlandse bestuursrechtelijke wetgeving is echter weinig geregeld dat specifiek betrekking heeft op beginselen van regelgeving.2 Zowel de burgerlijke als de bestuursrechter toetsen algemeen verbindende voorschriften in voorkomende gevallen niet rechtstreeks aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur en algemene rechtsbeginselen.3 Dat maakt misschien des te begrijpelijker waarom er weinig aandacht is voor de doorwerking van deze beginselen op normalisatie als naar normen in regelgeving wordt verwezen of als normen door bestuursorganen in hun besluitvorming worden toegepast. Het helpt ons echter niet verder. In de rechtswetenschap in Nederland is er inmiddels meer aandacht voor beginselen van regelgeving.4 Mogelijk gaat dat nieuwe perspectieven voor het denken over normalisatie opleveren.

Op het niveau van de EU lijkt de gedachtevorming over regelgeving verder te zijn. Dat kan ook voor het denken over normalisatie die een relatie heeft met overheidshandelen interessant zijn. Het Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL), een netwerk van bestuursrechtwetenschappers, heeft in 2014 voorstellen gepubliceerd voor algemene regels van bestuursrecht voor handelingen van instellingen, organen, instanties, bureaus en agentschappen van de EU. Dit geschiedde in de vorm van ‘Model Rules on EU Administrative procedure’.5 Eén van de boeken (boek II) van deze Model rules bevat regels die van toepassing zijn op bestuurlijke regelgeving van de EU (‘administrative rulemaking’).6 Het boek kent bepalingen over:

Model rules als deze zijn procedureel van karakter. Opmerkelijk is dat het team dat boek II redigeerde uitdrukkelijk aandacht heeft besteed aan de vraag of de rules ook toepasselijk zouden moeten zijn op private regulering. Het team betoogt: ‘Private regulatory acts, are an important category of rulemaking and should, in principle, be included in the scope of application of Book II, especially when as a private entity’s acts they will be given the authority of public law e.g. by reference in legislation to a standard set by the industry, science or a standardisation organisation.’11 De stap naar toepasselijkheid van de regels op normen waarnaar in wetgeving wordt verwezen wordt echter bewust (nog) niet gezet. Zij zou vragen oproepen die nader moeten worden besproken. Zij zou aanpassingen vereisen die niet volledig in overweging konden worden genomen. 12Is er een vrees dat aan de kracht van normalisatie, die is gelegen in gebruikmaken van expertise van private partijen en het nemen van verantwoordelijkheden door henzelf, afbreuk zou kunnen worden gedaan? Te grote voorzichtigheid lijkt in ieder geval niet op haar plaats waar het gaat om geharmoniseerde normen die worden opgesteld ter uitwerking van EU-productregelgeving. Het Hof van Justitie heeft in het arrest-James Elliott, dat in 2016 is gewezen, uitdrukkelijk overwogen dat dergelijke normen deel uitmaken van de rechtsorde van de Unie.13 Met de reeds genoemde Normalisatieverordening is bovendien een stap gezet naar het stellen van juridische voorwaarden waaraan Europese normen, waaronder geharmoniseerde normen die ter uitwerking van EU-harmonisatiewetgeving worden vastgesteld, zouden moeten voldoen.

Wat van het voorgaande ook van zij, de genoemde Model rules kunnen samen met interne regels en het beleid van normalisatie-instellingen (zoals die van NEN) handvatten bieden voor verdere uitwerking van beginselen die op normalisatie van toepassing zijn als een overheidsorgaan er in regelgeving naar verwijst of deze in besluitvorming toepast.14

De vraag die resteert is in hoeverre de rechter een prominentere rol kan vervullen bij beoordeling of normen waarnaar de wetgever verwijst of die een bestuursorgaan in zijn besluitvorming toepast, in overeenstemming zijn met doel en strekking van toepasselijke regelgeving en of zij voldoen aan maatstaven van zorgvuldigheid, participatie en evenredigheid. In het eerdere genoemde arrest-James Elliott heeft het Hof uitgemaakt dat het ingevolge artikel 267 VWEU bevoegd is om een gepubliceerde geharmoniseerde norm die op verzoek van de Commissie ter uitwerking van EU-productregelgeving is vastgesteld uit te leggen in een prejudiciële beslissing.15 Het is aannemelijk dat het Hof zich ook bevoegd zal achten te oordelen over geldigheid van de geharmoniseerde normen ofwel hun verenigbaarheid met hoger EU-recht.16 Maar indringende toetsing van totstandkoming van geharmoniseerde normen aan eisen die artikel 5 Normalisatieverordening stelt met betrekking tot vertegenwoordiging en deelname van belanghebbenden, valt niet te verwachten. De bewoordingen van deze bepaling zijn vaag. Verdere concretisering van eisen aan participatie lijkt noodzakelijk.

De nationale rechter zou normen waarnaar een overheidsorgaan in regelgeving verwijst of die door een bestuursorgaan in besluiten worden toegepast meer kunnen toetsen aan overeenstemming met doel en strekking van de toepasselijke regelgeving en met beginselen van zorgvuldigheid en evenredigheid als burgers geschillen over de rechtmatigheid van deze normen vaker aan hem voorleggen. Dat gebeurt nu nauwelijks. Zijn er belemmeringen om geschillen hierover aan de rechter voor te leggen? Missen burgers en bedrijven of hun rechtshulpverleners daarvoor kennis en vaardigheden?17

Ik rond af. In wetgeving wordt regelmatig naar normen verwezen en zij worden regelmatig toegepast in besluitvorming van bestuursorganen. Dat vraagt om waarborgen voor overeenstemming van de normen met doel en strekking van de toepasselijke regelgeving en voor het proces van normalisatie. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur werpen dan hun schaduw vooruit op het normalisatieproces. Voor deze zaken is tot voor kort maar mondjesmaat aandacht geweest, maar inmiddels lijkt het tij in ieder geval op het niveau van de Europese Unie te keren. Of de rechter een belangrijke rol kan vervullen bij het beoordelen van rechtmatigheid van normen op overeenstemming met toepasselijke regelgeving en het uitwerken van beginselen waaraan normalisatie die is opgenomen in regelgeving of die door bestuursorganen wordt toegepast dient te voldoen, is echter de vraag.