Rb. Noord-Nederland, 09-11-2018, nr. 163790

wonende te [woonplaats] ,

2. [eiser sub 2],

wonende te [woonplaats] ,

eisers,

advocaat mr. A.H. Vermeulen te 's-Gravenhage,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

PROVINSJE FRYSLÂN,

zetelend te Leeuwarden,

gedaagde,

advocaat mr. H.J. Bos te Leeuwarden.

Partijen zullen hierna [eisers] en Provinsje Fryslân genoemd worden.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

Ten slotte is vonnis bepaald.

[eisers] is erfpachter van een perceel in het duingebied bij Midsland aan Zee te Terschelling. Staatsbosbeheer is bloot eigenaar van het perceel. Op het perceel staat een recreatiewoning. De duinen van Terschelling zijn als Natura 2000-gebied aangewezen. Het perceel van [eisers] ligt in de directe nabijheid van het Natura 2000-gebied.

In het jaar 2013 is op Terschelling, de plant watercrassula (Crassula helmsii) aangetroffen. Watercrassula is een zogenoemde invasieve exoot en heeft de neiging zich na vestiging sterk uit te breiden en daarbij de inheemse vegetatie te verdringen.

De watercrassula is inmiddels op een aantal locaties op Terschelling aangetroffen, onder meer in een gebied van ongeveer 4,5 hectare in de directe omgeving van het perceel van [eisers] en waarvan dit perceel ook deel uitmaakt.

De overheid wenst de watercrassula te bestrijden. In 2013 heeft Staatsbosbeheer in dat kader afplaggingswerkzaamheden verricht. Dit heeft de watercrassula niet definitief doen verdwijnen. In 2016 heeft Staatsbosbeheer getracht om de watercrassula in de omgeving van het perceel van [eisers] te bestrijden door middel van inundatie met zout water. Ook dit heeft niet tot het gewenste resultaat geleid.

De Provinsje Fryslân is inmiddels doende met een plan van aanpak om te trachten de watercrassula op Terschelling volledig te doen verdwijnen. In dit kader heeft zij, voor zover het betreft voor het in deze procedure van belang zijnde gebied bij het perceel van [eisers] , rapportages doen opstellen door de aan de Radboud Universiteit te Nijmegen verbonden Stichting Bargerveen, betreffende de risico's van watercrassula voor het Natura 2000-gebied Duinen van Terschelling en betreffende de effectiviteit van diverse mogelijke maatregelen tegen de plant. Tevens heeft zij door ingenieursbureau Tauw een rapportage laten opstellen, onder meer met betrekking tot de effecten van te nemen maatregelen op de bebouwing in het betrokken gebied.

In haar rapport: "Risico's watercrassula voor het Natura 2000-gebied Duinen van Terschelling" adviseert de Stichting Bargerveen:

"Voor het beschermen van de kwalificerende waarde van het Natura 2000-gebied en het behouden van de mogelijkheid voor toekomstige natuurontwikkeling in de Duinen van Terschelling is het niet alleen van belang om de watercrassula volledig te verwijderen, maar moeten deze maatregelen ook op zeer korte termijn getroffen worden. Op Terschelling is in het afgelopen jaar een zeer snelle toename van biomassa waargenomen. Verdere verspreiding van de plant vormt elke dag een risico voor de beschermde gebieden en soorten op Terschelling. Tevens is er verspreidingsrisico naar de andere Waddeneilanden (…)"

In het rapport van de Stichting Bargerveen getiteld: "De effectiviteit van maatregelen tegen watercrassula met inachtneming van de besmetting op Terschelling" zijn de mogelijke maatregelen ter bestrijding van watercrassula en de toepasbaarheid en de kansen op succes ervan op Terschelling beschreven. Als mogelijke bestrijdingsmaatregelen worden genoemd:

Inundatie met zout water, het gebruik van herbiciden, heet waterbehandeling, afgraven/afplaggen, dempen en mogelijke combinaties van maatregelen.

Stichting Bargerveen concludeert dat de methodes inundatie met zout water, het gebruik van herbiciden en de heet waterbehandeling op Terschelling niet effectief zullen zijn ofwel op andere bezwaren stuiten. Het dempen van de watersystemen waarin de watercrassula voorkomt is volgens het rapport een potentieel succesvolle methode. Een nadeel van de methode is dat plantenresten en zaden achter blijven waardoor de plant zich zou kunnen herstellen. Verder is demping een ingrijpende maatregel omdat wordt door de demping een aquatisch ecosysteem veranderd in een terrestisch systeem.

Ten aanzien van afplaggen/afgraven vermeldt het rapport onder meer:

"Het afgraven van de besmetting met watercrassula is theoretisch mogelijk. (…) Voorafgaand aan het afgraven moet bekeken worden tot welke diepte er moet worden gegraven/geplagd. Dit is vastgesteld op een diepte van 40 cm. (…) Aanvullend is het mogelijk om de bodem weerbaarder te maken tegen het dominant worden van de eventueel achtergebleven watercrassulaplanten. (…) Dit houdt in dat de kale bodem op Terschelling na het afgraven weerbaarder is te maken tegen eventueel dominant wordende herkolonisatie van de plaagsoort door vestiging van vegetatie te stimuleren middels het inbrengen van zaad of planten. (…)

Het afgraven van de besmetting op Terschelling is een mogelijke maatregel welke, mits goed uitgevoerd, succesvol kan zijn in het volledig elimineren van watercrassula op Terschelling. (…)"

In het hoofdstuk 3 "Gekozen werkwijze op Terschelling" staat onder meer:

"Na het in acht nemen van de gebiedskenmerken op Terschelling (…) en de afweging van verschillende bestrijdingsmaatregelen tegen watercrassula, waarvan er hiervoor vijf nader zijn toegelicht, geldt dat door Terschelling de enige fysieke maatregelen om watercrassula te bestrijden afgraven of dempen van de besmetting zijn.

(…)

Er kan uit de tabel worden geconcludeerd dat de effectiviteit van de afzonderlijke maatregel dempen op Terschelling het hoogst wordt geschat. (…) Echter een nadeel van deze maatregel is het achterblijven van een eventuele zaadbank en plantenresten welke in de toekomst een probleem op Terschelling kunnen vormen. Aanvullend heeft het uitvoeren van deze maatregel een groot effect op het aanwezige ecosysteem (…).

De werkwijze waarbij een combinatie van afgraven en dempen (rechtbank: wordt) uitgevoerd is zowel op korte als lange termijn het meest effectief. (…)

(…)

Het advies van Stichting Bargerveen en Soontiëns Ecology ten aanzien van de volledige eliminatie van watercrassula is, onafhankelijk van elkaar, het volgende

 Alle locaties waar watercrassula zich bevindt behandelen, waarbij de watercrassula 100% verwijderd dient te worden.

 Bovenstaande moet zo spoedig mogelijk geschieden daar de plant zich anders op Terschelling alleen maar verder verspreid.

Dit houdt in dat er zeer grootschalige ingrepen noodzakelijk zijn om watercrassula op het eiland Terschelling te elimineren. (…)".

Provinsje Fryslân heeft er voor gekozen om het gebied waarin de watercrassula zich heeft gevestigd volledig af te graven tot een diepte van 40 centimeter en het afgegraven terrein daarna te vullen met een laag 'schoon' zand van 40 centimeter met daarin zaden en wortelresten van inheemse planten. Dit laatste om de herbegroeiing met inheemse planten van het af te graven terrein zo snel mogelijk te laten verlopen. Hierbij zal ook een deel van het perceel van [eisers] worden afgegraven.

Bij brief van 18 september 2018, verzonden op 19 september 2018, heeft Provinsje Fryslân het navolgende aan [eisers] bericht:

"(…) Begin augustus 2018 hebben wij u geïnformeerd dat de inzet is om de bestrijding van de watercrassula in de periode september-november uit te voeren. Inmiddels is duidelijk dat het gaat lukken om in deze periode de bestrijding op te pakken.

(…)

Gezien deze schadelijke gevolgen is het noodzakelijk dat op grond van artikel 2.6, eerste lid van de Wet natuurbescherming feitelijke handelingen worden verricht tegen de watercrassula. Gelet op artikel 2.6, tweede lid van de Wet natuurbescherming heeft u deze feitelijke handelingen te gedogen in de geplande periode.

Aanpak bestrijding

In de bijlage is de aanpak voor de bestrijding van de watercrassula op hoofdlijnen weergegeven. Wij proberen de overlast voor u te bepreken door rekening te houden met de werktijden, maar er zal wel sprake zijn van overlast.

Graafwerkzaamheden op uw terrein

Zoals het er nu uitziet wordt er in de periode 16 oktober t/m 26 oktober op of in de nabijheid van uw terrein gewerkt. In de week van 8 oktober t/m 13 oktober wordt de begrenzing van het af te graven terrein aangegeven (…). Vervolgens zal aansluitend ook de grond worden afgegraven. Het is de bedoeling om uiterlijk in de week 29 oktober t/m 2 november de grond weer aan te vullen. (…)".

[eisers] heeft bij brief van 10 oktober 2018 bij Provinsje Fryslân bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Een beslissing op dit bezwaarschrift is op korte termijn niet voorzien.

Op 23 oktober 2018 heeft [eisers] bij de voorzieningenrechter van de afdeling Bestuursrecht van deze rechtbank een verzoekschrift tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend, strekkende tot de schorsing van de werking van het besluit van 18 september 2018, totdat ieder beslissing daarover in kracht van gewijsde is gegaan. Bij uitspraak van 26 oktober 2018, zaaknummer LEE 18/3155, heeft de voorzieningenrechter, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:83, derde lid, Algemene wet bestuursrecht, het verzoek van [eisers] afgewezen. Daarbij is onder meer overwogen:

"(…) Gelet op het feit dat in een zo laat stadium een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend, tezamen met de omstandigheid dat de graafwerkzaamheden al meer dan een week gaande zijn en vrijwel zijn afgerond, ziet de voorzieningenrechter om voormelde redenen thans geen aanleiding een voorlopige voorzienig te treffen."

Het afgraven van het gebied in de omgeving van het perceel van [eisers] is aangevangen. Het afgraven van een deel van het perceel van [eisers] staat daarbij nu gepland ingaande maandag 12 november 2018.

Hulsenbeek c.s. vordert, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, om

1. Provinsje Fryslân te verbieden over te gaan tot de afgraving van het perceel [eisers] totdat onherroepelijk is beslist op het bezwaar [eisers] tegen het besluit d.d. 18/19 september 2018, op straffe van een dwangsom ad € 250.000,-- of een zodanig bedrag als de Voorzieningenrechter in goede justitie vermeent te behoren;

2. Provinsje Fryslân te veroordelen in de kosten van het geding, alsmede de forfaitaire nakosten van € 131,-- zonder betekening en € 199,-- met betekening, vermeerderd met de wettelijke rente over één en ander vanaf twee weken na de datum van het te wijzen vonnis.

Provinsje Fryslân voert verweer.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

De ontvankelijkheid

Provinsje Fryslân heeft zich primair op het standpunt gesteld dat [eisers] niet-ontvankelijk is. Dit omdat er in deze kwestie een met waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang is, als gevolg waarvan er in dit geval voor de burgerlijke rechter als restrechter geen ruimte is. [eisers] heeft dit weersproken omdat volgens hem het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening door de bestuursrechter op grond van een feitelijk onjuiste overweging is afgewezen en er geen beroepsmogelijkheid tegen deze uitspraak is. Volgens [eisers] is de bestuursrechter er ten onrechte vanuit gegaan dat de afgravingswerkzaamheden al waren aangevangen.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat de (civiele) voorzieningenrechter fungeert als restrechter in alle zaken met een spoedeisend karakter. Indien er geen andere rechtsgang is of een andere aangewezen rechter of rechtsgang onvoldoende rechtsbescherming biedt, zal de voorzieningenrechter in kort geding zich bevoegd kunnen verklaren. In dit geval was er de mogelijkheid om bij de bestuursrechter een voorlopige voorziening te vragen, vergelijkbaar met hetgeen [eisers] in deze kort geding procedure vordert.

[eisers] heeft van die mogelijkheid ook gebruik gemaakt. In beginsel is er daarmee voor de (civiele) voorzieningenrechter geen rol meer weggelegd.

In dit bijzondere geval is de voorzieningenrechter echter van oordeel dat [eisers] ontvankelijk is in zijn vordering. Dit omdat de bestuursrechter in de voorlopige voorzieningenprocedure, zonder partijen te hebben gehoord, op een kennelijk onjuiste feitelijke grond tot zijn beslissing is gekomen. Alhoewel het de voorzieningenrechter niet geheel duidelijk is geworden of de afgravingswerkzaamheden ten tijde van het indienen van het verzoek om een voorlopige voorziening al waren aangevangen, staat wel vast dat op het perceel van [eisers] nog niet werd afgegraven. [eisers] heeft hierdoor niet de mogelijkheid gehad om zijn zaak inhoudelijk te bepleiten, daar waar daartoe geen verdere formele beletselen bestonden. Dat [eisers] inmiddels weer een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter heeft ingediend, maakt het voorgaande niet anders aangezien nog niets bekend is omtrent de behandeling daarvan en de voortgang van de afgravingswerkzaamheden tot een beslissing op zeer korte termijn op de vordering van [eisers] noopt.

De verdere beoordeling

[eisers] heeft aan zijn vordering ten grondslag gelegd dat de, door hem als draconisch bestempelde, maatregel van Provinsje Fryslân tot het afgraven disproportioneel en niet subsidiair is en derhalve in strijd met beginselen van behoorlijk bestuur. Het is volgens [eisers] een illusie om te denken dat de watercrassula volledig kan worden uitgeroeid door de afgraving omdat deze plant via stengels snel uitgroeit en door watervogels wordt verspreid. Door de afgraving van het perceel zal er schade worden toegebracht aan de aanwezige beplanting, zal er sprake zijn van biotoopverwoesting en is er reële kans op schade aan de fundering van de woning. Volgens [eisers] kan met de minder ingrijpende methode van afplaggen worden volstaan. In 2013 is deze aanpak redelijk succesvol geweest.

Ook is er volgens [eisers] geen sprake van een noodsituatie en kan de bezwaarprocedure worden afgewacht. [eisers] ziet dit bevestigd in de omstandigheid dat er sinds 2016 door de Provinsje Fryslân geen bestrijdingsmaatregelen meer op het eiland zijn genomen.

Provinsje Fryslân voert aan dat zij vanwege de Natura 2000-status van het duingebied gehouden is om maatregelen te nemen tegen de watercrassula. Deze verplichting vloeit voort uit de Habitat-richtlijn.

Provinsje Fryslân stelt verder dat op grond van hetgeen bekend is omtrent de bestrijding van watercrassula en met inachtneming van de specifieke situatie op Terschelling, zoals dat is neergelegd in de rapportages van de Stichting Bargerveen, is gekozen voor de meest effectieve oplossing, bestaande uit ontgraving en aanvullen met zand. De werkzaamheden worden op zodanige wijze uitgevoerd en er worden zodanige maatregelen getroffen dat herbesmetting onmogelijk is. Na het werk zal het gebied periodiek worden gecontroleerd op en kan bij het opnieuw aantreffen van (beginnende) watercrassula direct kleinschalig worden opgetreden. Verder wordt door het inbrengen van maaisel en zaad van inheemse planten binnen een termijn van ongeveer twee jaar de inheemse plantengroei weer op gang gebracht.

De door [eisers] voorgestelde maatregel van afplaggen is volgens Provinsje Fryslân niet effectief. Bij afplaggen wordt de besmetting niet weggenomen en zal juist de watercrassula als eerste plant terugkeren en daarmee de inheemse planten nog verder onder druk zetten en de kans op besmetting van andere gebieden aanmerkelijk vergroten. Afplaggen zal iedere 3 of 4 jaar moeten plaatsvinden en dat zal daardoor een grotere verstoring van het gebied meebrengen dan het afgraven. Verspreiding door vogels is een risico, maar door nu rigoureus op te treden wordt de kans op verspreiding door vogels juist verkleind. Op Vlieland is volgens Provinsje Fryslân dit jaar dezelfde methode toegepast en de resultaten daarvan zijn tot op heden positief.

Uit de rapportage van Tauw blijkt volgens Provinsje Fryslân dat schade aan de woning niet valt te verwachten. Mocht dit anders zijn geldt een compensatieregeling.

Provinsje Fryslân is ook bezig met een plan van aanpak ten aanzien van de andere besmettingshaarden op Terschelling, maar de uitvoering kost de nodige tijd in verband met vergunningprocedures. Het gebied bij [eisers] is de grootste besmettingshaard en er kan niet worden gewacht met de uitvoering van de bestrijding.

Uit hetgeen door [eisers] is aangevoerd blijkt dat hij de onwenselijkheid van de aanwezigheid van watercrassula niet betwist. Hij verzet zich er ook niet tegen dat er maatregelen tegen deze plant worden genomen. Hij acht de nu gekozen maatregel echter buitenproportioneel.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat voldoende vaststaat dat de aanwezigheid van de watercrassula op Terschelling een probleem betreft waartegen Provinsje Fryslân gelet op het aanwezige Natura 2000-gebied dient op te treden op grond van artikel 6 lid 2 van Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 (de Habitatrichtlijn), die luidt: De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

Krachtens artikel 2.6 lid 1 Wet natuurbescherming, welke bepaling luidt: Gedeputeerde staten verrichten in hun provincie feitelijke handelingen of laten deze verrichten, indien dat nodig is gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied., verricht Provinsje Fryslân de nodige handelingen en, in dit geval, [eisers] moet deze handelingen op grond van artikel 2.6 lid 3 Wet natuurbescherming gedogen.

De voorzieningenrechter acht zich bij de beoordeling van de vordering van [eisers] slechts gehouden tot een terughoudende toetsing. De vordering behelst een ordemaatregel hangende een bestuursrechtelijke bezwaarprocedure en er zal een inschatting van de kans van slagen van dit bezwaar moeten worden gemaakt. Als uitgangspunt geldt daarbij dat Provinsje Fryslân de volgens haar noodzakelijke maatregelen ter bestrijding van de watercrassula mag nemen. Indien er gelet op de gestelde betrokken belangen sprake is van een disproportionele maatregel, zou er aanleiding kunnen zijn om het bezwaar kansrijk te achten en over te gaan tot een (tijdelijk) verbod van afgraving.

De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat die situatie zich niet voordoet. Daartoe geldt het navolgende.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is voldoende aannemelijk gemaakt dat de gekozen maatregel van afgraving gelet op het aanwezige Natura 2000-gebied in feite de enige thans bekende methode is om de watercrassula definitief te verwijderen, waarbij het behoud van het aanwezige ecosysteem, althans op termijn na herstel, zo goed mogelijk wordt gewaarborgd. De voorzieningenrechter komt tot dit oordeel op grond van de door Provinsje Fryslân aan haar besluit ten grondslag gelegde rapportages van de Stichting Bargerveen en de ter zitting door J.J.M. van der Loop, de opstelster van die rapportages, gegeven toelichting.

Deze maatregel sluit dan ook aan op de taakstelling aan Provinsje Fryslân in deze en het natuurbelang in het algemeen.

Niet valt te ontkennen dat de maatregel ingrijpend is. Onder meer een deel van het perceel van [eisers] zal immers tot een diepte van 40 centimeter worden afgegraven en dit zal aantasting van de aanwezige biotoop, althans tijdelijk, met zich brengen. Daar staat echter tegenover dat dit ook het geval zal zijn bij de door [eisers] voorgestelde maatregel van afplaggen. [eisers] heeft daarbij ter zitting aangegeven dat met enkele centimeters zou kunnen worden volstaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft Provinsje Fryslân daartegen op overtuigende wijze aangevoerd dat in dat geval door het in de bodem blijven van plantenresten en zaad van de watercrassula deze plant op zeer korte termijn en sneller dan de overige beplanting de kop weer zal opsteken en dat het probleem daarmee alleen maar zal verergeren. De nu nog aanwezige biotoop zal in dat geval ook worden vernietigd als gevolg van de dominantie van de watercrassula.

Voorts kan de voorzieningenrechter niet anders dan concluderen dat het afplaggen minder succesvol is dan [eisers] stelt, aangezien er nu al voor de tweede maal na het afplaggen in 2013 bestrijdingsmaatregelen moeten worden genomen.

De voorzieningenrechter constateert daarbij overigens dat [eisers] ook niet geheel consistent lijkt te zijn in zijn stellingname voor wat betreft de snelheid waarmee watercrassula zich kan verspreiden. In het verzoekschrift stelt hij dat de watercrassula vanuit een stengel razendsnel kan uitgroeien, maar ter zitting heeft hij gesteld dat de plant zich niet razendsnel verspreidt.

Dat de plant door bepaalde vogels kan worden verspreid is door Provinsje Fryslân niet betwist, maar zij heeft daarbij tevens aangevoerd dat met het grondig bestrijden van de plant de kans op verspreiding via vogels kleiner wordt.

De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat het niet aannemelijk is dat de woning van [eisers] als gevolg van de werkzaamheden schade zal oplopen. [eisers] heeft daartoe niets concreet aangevoerd. Verder is daarbij van belang dat Provinsje Fryslân heeft gewezen op een vergoedingsregeling ingeval van schade.

Al met al kan hetgeen door [eisers] is aangevoerd niet leiden tot het oordeel dat de gekozen methode om de watercrassula te bestrijden disproportioneel is.

Samenvattend is de voorzieningenrechter dan ook van oordeel dat hetgeen door [eisers] is aangevoerd geen grondslag vormt voor toewijzing van de gevorderde voorziening. De vordering zal daarom worden afgewezen.

[eisers] zal als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de proceskosten. Aan de zijde van Provinsje Fryslân worden de kosten vastgesteld op € 626,-- vanwege griffierecht en € 980,-- vanwege salaris advocaat, totaal € 1.606,--.

De voorzieningenrechter

wijst het gevorderde af;

veroordeelt [eisers] in de proceskosten, aan de zijde van Provinsje Fryslân vastgesteld op € 1.606,--

verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad voor wat betreft de kostenveroordeling.

Dit vonnis is gewezen door mr. T.K. Hoogslag en in het openbaar uitgesproken op

9 november 2018.1.