19.2.1.1 Aanbevelingen voor de Europese wetgever

Uit het onderzoek naar de werking van het vertrouwensbeginsel binnen het EU-rechtelijk kader en de betekenis van het vertrouwensbeginsel voor de werking van het beginsel van wederzijdse erkenning, bleek dat de veronderstelling dat er voldoende onderling vertrouwen tussen de lidstaten bestaat en blijft bestaan, niet juist kan zijn. Ten eerste is dit in de beleidsinstrumenten op het JBZ-terrein van de EU sinds het Programma van Tampere onderkend door de Commissie. Dit inzicht heeft geleid tot maatregelen gericht op het vergroten van het onderling vertrouwen. Ten tweede blijkt uit de sinds het Programma van Tampere aangenomen EU-rechtshulpinstrumenten dat ook de Europese wetgever dit lijkt te onderkennen. Sinds de ambitieuze start met het Europees aanhoudingsbevel zijn de opvolgend aangenomen instrumenten minder verstrekkend geweest waar het gaat om toepassing van wederzijdse erkenning. Zij kennen meer weigeringsgronden. In het bijzonder is in de recentere instrumenten ook toetsing van dubbele strafbaarheid weer mogelijk gemaakt. Ten derde heeft de Commissie met de introductie van het rule of law mechanism de noodzaak onderkent van een mechanisme om binnen de EU op te treden tegen systemische bedreigingen voor de rechtsstaat in lidstaten. Deze ontwikkelingen zijn niet verenigbaar met een stellige aanname van onderling vertrouwen. Het is goed dat de EU-wetgever dit in recentere instrumenten heeft onderkend door het beginsel van wederzijdse erkenning terughoudender te implementeren.

De EU-wetgever dient in mijn optiek het beginsel van wederzijdse erkenning bij de formulering van samenwerkingsinstrumenten niet toe te passen als dwingend beginsel dat het ontwerp van het instrument stuurt, maar als de ambitie voor de samenwerking in strafzaken binnen de Europese Unie. Dat betekent dat de instrumenten enerzijds de autoriteiten van de lidstaten de ruimte behoren te geven om terughoudend te toetsen en beslissingen uit andere lidstaten te erkennen, maar anderzijds behoort de EU-wetgever de nationale autoriteiten ook de mogelijkheid te bieden om de samenwerking indringender te toetsen als dat aangewezen is. Later volgen nog aanbevelingen betreffende toezicht en evaluatie, met name door de Commissie. De resultaten van zulk toezicht en dergelijke evaluaties zullen bij het voorgaande een belangrijke rol spelen. Doorlopende vormen van toezicht en evaluatie stellen de autoriteiten van de lidstaten in staat om maatwerk te bieden. Bij verzoeken uit lidstaten die blijkens evaluaties op strafprocessueel terrein goed functioneren en waar fundamentele waarborgen en minimumnormen correct en volledig worden toegepast, is er ruimte om zonder veel omhaal beslissingen uit de andere lidstaat te erkennen. Blijkt uit evaluaties dat er problemen zijn op bepaalde terreinen van het strafprocesrecht van de verzoekende lidstaat, dan zal dat tot een indringendere toetsing leiden op dat terrein.

Hierbij dient een onderscheid te worden gemaakt tussen aspecten van de samenwerking en de strafrechtelijke procedure die later kunnen worden gecorrigeerd, rechtgezet of teruggedraaid enerzijds en niet-omkeerbare aspecten anderzijds. Van het eerste is een simpel voorbeeld het bepalen van de juiste straf na overdracht van de tenuitvoerlegging ervan. Bij een onjuiste omzetting, kan de veroordeelde zijn zaak voorleggen aan een (hogere) rechter, die indien nodig bij het Hof van Justitie te rade kan gaan door middel van een prejudiciële vraag, en in het uiterste geval aan het EHRM. Als de lidstaat de door het EU-recht geboden minimumnormen heeft geïmplementeerd en daadwerkelijk naleeft, zal de veroordeelde daarin bijvoorbeeld worden bijgestaan door een raadsman, hetgeen ook een garantie biedt voor het bereiken van de juridisch juiste uitkomst. Uiteindelijk zal dan de juiste straf worden toegepast en ondervindt de veroordeelde in beginsel geen schade.1 Voor deze eerste categorie bestaat aldus een vangnet, hetgeen aanleiding vormt om de aspecten die daaronder kunnen worden geschaard niet steeds aan toetsing te onderwerpen. Het kan legitiem zijn om in die gevallen zonder nadere toetsing samen te werken. Zo lang het rechtssysteem van de andere lidstaat naar behoren functioneert, hetgeen kan blijken uit evaluaties en toezichtsinstrumenten, kan en behoort de uitvoerende lidstaat niet of terughoudend te toetsen. Na de samenwerking is er immers correctie mogelijk en is het belang van de betrokkene niet geschaad.

Voor de tweede categorie van niet-omkeerbare aspecten blijft het noodzakelijk om een zekere toets uit te voeren. Hoe groter het vertrouwen in de autoriteiten van de andere staat, hoe minder indringend de toetsing is. Ook dit behoort aan de autoriteiten, in het bijzonder de rechter, van de uitvoerende lidstaat te worden overgelaten. Een duidelijk voorbeeld is het risico van een met artikel 3 EVRM strijdige behandeling. Als die eenmaal heeft plaatsgevonden, is herstel niet goed mogelijk. Het is dus aan de autoriteiten van de uitvoerende lidstaat om te beoordelen of dat risico bestaat. Is dat het geval, dan stuit de samenwerking daarop af, ook al is het mogelijk om een dergelijke behandeling in de andere lidstaat achteraf aan de rechter voor te leggen en uiteindelijk aan het EHRM. Via eventuele garanties speelt het vertrouwen wel weer een rol: die moeten worden beoordeeld, maar afhankelijk van aard en inhoud van de garanties, kunnen de autoriteiten van de uitvoerende staat op garanties vertrouwen, waarna de samenwerking alsnog tot stand kan komen.

Het is voorts aanbevelenswaardig dat de EU-wetgever de onderdelen van de vertrouwensagenda die wetgeving vergen zo spoedig mogelijk uitvoert. Daarbij springt vooral de Routekaart procedurele rechten in het oog. Daarnaast is het uitbouwen van toezicht en evaluatie van belang, al is daar wellicht geen wetgeving voor vereist. Door het introduceren van procedurele rechten en minimumnormen worden de autoriteiten van de lidstaten in staat gesteld om op basis van vertrouwen samen te werken en strafrechtelijke beslissingen afkomstig uit andere lidstaten te erkennen. Hiervoor bepleitte ik een systeem waarin dat erkennen min of meer vrijwillig geschiedt: de samenwerkingswetgeving legt geen plicht tot wederzijdse erkenning op, maar biedt de autoriteiten van de lidstaten daartoe wel de ruimte en mogelijkheid. Hoe overtuigender de rechtspositie van de betrokken burger in EU-verband en in de nationale stelsels is gewaarborgd, hoe eerder de autoriteiten zullen overgaan tot samenwerking op basis van onderling vertrouwen.

Dit hangt ook samen met een derde aanbeveling gericht aan de EU-wetgever: vervolmaak het instrumentarium van samenwerking en zorg dat de instrumenten op elkaar zijn afgestemd. Op die manier kunnen instrumenten als alternatief voor elkaar dienen. Zo kan voor overdracht van executie van een straf worden gekozen in plaats van voor ter executie. In beide gevallen wordt de veroordeling erkent, maar in het ene geval reist de veroordeling de veroordeelde achterna, terwijl in het andere geval de veroordeelde naar de staat van veroordeling wordt gebracht. In plaats van overlevering ter vervolging kan worden gedacht aan overdracht van de vervolging. Op die manier kan, zonder het belang van criminaliteitsbestrijding uit het oog te verliezen, de samenwerking gestalte krijgen op de voor de betrokkene minst ingrijpende manier. Bij een dergelijke benadering past ook een systeem van coördinatie van de vervolging, dat positieve jurisdictieconflicten voorkomt. Ook kan daarmee worden voorkomen dat de meest repressieve lidstaten hun criminele politiek ongebreideld exporteren naar andere lidstaten.2

Het voorgaande komt er in grote lijnen op neer dat de EU-wetgever een kader dient te scheppen voor een systeem van strafrechtelijke handhaving in de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht dat niet alleen aandacht heeft voor het belang van effectieve bestrijding van criminaliteit, maar ook waarborgen biedt voor de betrokken burger, doorgaans als verdachte of veroordeelde, en dat zijn gerechtvaardigde belangen laat meewegen bij de diverse beslissingen die door de vervolgende instantie.