2.3.2.2 Toepassing subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel

Zoals beschreven in paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet1. heeft het Rijk niet alleen een rol als systeemverantwoordelijke, maar ook een eigenstandige beleidsmatige en uitvoerende rol bij de zorg voor de fysieke leefomgeving. In die paragraaf worden enkele hoofdredenen genoemd om bepaalde aspecten van die zorg bij het Rijk te leggen:

In al deze gevallen wordt gesproken over een nationaal belang ‘dat niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd’, het eerste criterium van artikel 2.3 van de wet. Of een bepaald onderwerp als een nationaal belang kan worden aangemerkt is afhankelijk van de politieke en bestuurlijke context op een bepaald moment. Dit betekent dat wat als nationaal belang aangemerkt wordt in de loop van de tijd kan veranderen. Er is in ieder geval sprake van een nationaal belang als aan het Rijk bij wet een taak is toegekend (zoals bij rijkswegen en rijkswateren, hoofdspoorwegen, luchthavens van nationale betekenis en militaire infrastructuur en voorzieningen). Ook is er in ieder geval een nationaal belang als het Rijk bij wet de opdracht heeft gekregen om dit belang te behartigen. Een voorbeeld is de bevoegdheid van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in de Erfgoedwet om rijksmonumenten aan te wijzen. De wetgever heeft in dergelijke gevallen impliciet al bepaald dat er sprake is van een onderwerp van nationaal belang.

Niet alle nationale belangen zijn echter af te leiden uit de wetgeving. Behalve uit wetgeving zullen nationale belangen ook blijken uit beleidsdocumenten, in het bijzonder de nationale omgevingsvisie. Omdat er ten tijde van de voorbereiding van dit besluit nog geen nationale omgevingsvisie was vastgesteld, zijn de nationale belangen afgeleid uit de geldende beleidsdocumenten. De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte2. (SVIR) is daarbij een belangrijke bron, maar deze is beperkt tot ruimtelijke ordening en infrastructuur en is daarom geen uitputtende bron voor nationale belangen in het omgevingsrecht. Vooral enkele doelen op het terrein van water, milieu en duurzaamheid hebben in de SVIR weinig aandacht gekregen. Bovendien hebben enkele visies die sinds het uitkomen van de SVIR zijn gepresenteerd geleid tot aanvullende of andere onderwerpen die van nationaal belang geacht worden.

In tabel 2.2 zijn de nu geïdentificeerde nationale belangen, zoals die blijken uit geldend beleid en wetgeving, beknopt weergegeven. De nationale belangen uit de SVIR zijn een-op-een overgenomen in die tabel. Voor zover de onderwerpen niet (uitputtend) uit de SVIR voortvloeien is in voetnoten vermeld welke andere documenten aanleiding vormen om dit belang hier als nationaal belang te noemen.

Dat een onderwerp aangemerkt wordt als ‘nationaal belang’ zegt nog niets over de wijze waarop de sturing vorm krijgt en welke bestuursorganen met de behartiging van dat belang worden belast. Uit artikel 2.3 van de wet blijkt dat regelstelling op grond van een nationaal belang alleen aan de orde is als decentrale overheden dit niet doelmatig en doeltreffend kunnen behartigen. In bepaalde gevallen is dit criterium aanleiding voor het Rijk om de bevoegdheidsuitoefening ter behartiging van het nationale belang aan zich te trekken. Dat gebeurt bijvoorbeeld voor bepaalde vergunningen in het Omgevingsbesluit (zoals die rond mijnbouw) en bij het nemen van projectbesluiten voor bijvoorbeeld de hoofdinfrastructuur. Vaak komt het ook voor dat een onderwerp van nationaal belang geacht wordt en de decentrale overheden dit niet uit eigen beweging doelmatig en doeltreffend zullen behartigen. Dit besluit heeft een belangrijke functie als de behartiging van het belang expliciet aan decentrale overheden opgedragen wordt. Dat is bijvoorbeeld aan de orde als er naast nationale ook provinciale en lokale belangen betrokken moeten worden bij de bevoegdheidsuitoefening, zoals bij de instructieregels over het omgevingsplan. Ook is dit aan de orde als laagdrempelige toegang tot de overheid vereist is, zoals bij vergunningen. Gegeven het beginsel van subsidiariteit en proportionaliteit beperkt het Rijk zich dan tot het inkaderen van de bevoegdheidsuitoefening door decentrale overheden. In de meeste gevallen ligt die inkadering op een minimumniveau. Er is dan dus beleidsvrijheid voor het decentrale bestuur om een hoger ambitieniveau na te streven.

Zonder volledigheid te willen betrachten is het goed om ook enkele onderwerpen te noemen die volgens het huidige beleid geen ‘nationaal belang’ vertegenwoordigen. Decentrale infrastructuur en regionale watersystemen (met uitzondering van primaire waterkeringen) zijn duidelijk een decentrale verantwoordelijkheid. Hetzelfde geldt voor de inrichting van de openbare ruimte. Ook het landschap en openluchtrecreatie worden hoofdzakelijk als decentrale verantwoordelijkheden gezien. Dergelijke belangen zijn niet minder belangrijk dan de nationale belangen, maar er is beleidsmatig geen noodzaak gezien om hier op nationaal niveau op te sturen omdat decentrale overheden deze belangen doelmatig en doeltreffend kunnen behartigen.

Het tweede criterium in artikel 2.3 van de wet voor taak- en bevoegdheidsuitoefening door het Rijk is de ‘doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet’. Dit criterium staat los van de aanwezigheid van een nationaal belang en heeft een belangrijke functie bij de toedeling van taken en bevoegdheden van bestuursorganen en bij keuzes over in te zetten instrumenten. Hoewel de toedeling vooral te vinden is in de wet en het Omgevingsbesluit, is het criterium in dit besluit ook van belang geweest bij de keuze welk bestuursorgaan geïnstrueerd wordt om bepaalde taak of bevoegdheid uit te oefenen. Zo is het van belang dat de programmaplicht rust op een bestuursorgaan dat in staat is de maatregelen te nemen die nodig zijn om te voldoen aan de omgevingswaarde of de andere doelstelling te bereiken. Overwegingen van doelmatigheid en doeltreffendheid spelen ook een rol bij de keuze tussen typen regels, bijvoorbeeld direct werkende rijksregels en instructieregels, die door decentrale overheden uitgewerkt moeten worden tot burgerbindende regels. Zo is het voor meet- en rekenvoorschriften, die vooral bij ministeriële regeling geregeld zullen worden, vaak doelmatiger en doeltreffender om deze landelijk uniform te regelen dan om de decentrale overheden op te dragen om daarin te voorzien, ook zelfs als zij veel afwegingsruimte hebben bij het vaststellen van de het normniveau. Ook de keuze om voor bijvoorbeeld milieubelastende activiteiten en bouwactiviteiten direct werkende rijksregels te stellen is vooral gericht op doelmatigheid en doeltreffendheid. Een derde situatie waar dit criterium aanleiding vormt voor regels in dit besluit is die waarin de uitvoering van een specifieke taak door één bestuursorgaan gevolgen moeten hebben voor de uitoefening van een specifieke bevoegdheid door een ander bestuursorgaan, en niet volstaan kan worden met de algemene afstemmings- en samenwerkingsbepaling in artikel 2.2 van de wet. Een voorbeeld hiervan is de ‘weging van het waterbelang’ (voorheen watertoets; zie paragraaf 8.1.5.2 van deze toelichting).

Het derde en laatste criterium van artikel 2.3 van de wet is ‘internationale verplichtingen’. De implementatie van EU-richtlijnen in nationale regelgeving vereist veelal het stellen van instructieregels. EU-verordeningen hebben directe werking, maar nationaal moeten onderdelen uitgewerkt worden, zoals het bepalen van de bestuursorganen die de bestuurstaken vervullen die de verordening vereist. Ook verdragen vergen vaak uitwerking in nationale regelgeving om nakoming van de internationale verplichting te waarborgen. In paragraaf 2.2.2 van deze toelichting is aangegeven welke EU-richtlijnen, EU-verordeningen en verdragen geheel of gedeeltelijk uitgewerkt worden in dit besluit.