6.3.5.3 Plaatselijke en lokale groepen

Ook voor de plaatselijke en lokale groepen die in het kader van het ELFPO en het Europees Visserijfonds moeten worden opgericht,1 is op Europees niveau niet geregeld welke nationaalrechtelijke status zij zouden moeten hebben. Op grond van de Europese subsidieregelgeving dienen de groepen op basis van door hen op te stellen ontwikkelingsstrategieën de projecten te selecteren die voor een Europese subsidie in aanmerking komen. Deze regeling impliceert dat de plaatselijke en lokale groepen eveneens de Europese subsidie verstrekken. De vraag rijst in hoeverre deze groepen als bestuursorgaan in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt.

In het kader van ELFPO en het Europees Visserijfonds zijn echter respectievelijk GS en de minister van EL&I aangemerkt als subsidieverstrekkend bestuursorgaan.2 Voor zowel de plaatselijke als lokale groepen geldt dat nationaal-rechtelijk is geregeld dat zij slechts adviseren aan het subsidieverstrekkende bestuursorgaan om de Europese subsidie al dan niet toe te kennen. De selectie van de projecten die volgens de groepen in aanmerking zouden moeten komen voor een Europese subsidie, wordt neergelegd in een zwaarwegend advies richting GS ofwel de minister. In de meeste provinciale verordeningen is voorts geregeld dat GS van het advies van de plaatselijke groep kunnen afwijken.3

Ook in de Regeling LNV-subsidies is bepaald dat de uiteindelijke rangschikking door de minister plaatsvindt.4 Aannemelijk is dat voor deze constructie is gekozen om te voorkomen dat voor de subsidieverstrekking door plaatselijke groepen een wettelijke grondslag zou moeten bestaan. Elke provincie zou in dat geval immers een wettelijke grondslag hebben moeten creëren. Bovendien geldt voor zowel plaatselijke als lokale groepen — die onder meer bestaan uit sociaaleconomische partners, landbouwers en plattelandsvrouwen, LTO en milieugroeperingen5 — dat zij appellabele besluiten zouden nemen in de zin van de Awb, met alle juridische rompslomp die daarbij hoort. Hoewel de nationale keuze begrijpelijk is, is het wel de vraag hoe deze keuze zich verhoudt tot de Europese subsidieverordeningen die wel degelijk eisen dat de plaatselijke en lokale groepen de zeggenschap toekomt omtrent de te selecteren projecten.

De vraag rijst in hoeverre plaatselijke en lokale groepen wat betreft de door hen opgestelde adviezen als een bestuursorgaan kunnen worden aangemerkt. Hoewel de groepen doorgaans niet zijn belast met het beslissen over een subsidieaanvraag en de vraag derhalve niet relevant is in het licht van de rechtsbescherming bij de bestuursrechter, is toch van belang om te bepalen in hoeverre de Awb op hen van toepassing is. In dat geval zijn zij bijvoorbeeld gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een daarmee samenhangende vraag is in hoeverre de plaatselijke en lokale groepen zijn aan te merken als een extern adviseur als bedoeld in afdeling 3.3 van de Awb. Indien dit het geval is, dient het subsidieverstrekkende bestuursorgaan de in die afdeling neergelegde regels in acht te nemen. Zo dient op grond van artikel 3:8 van de Awb de adviseur te worden vermeld die het advies heeft uitgebracht. Ingevolge artikel 3:9 van de Awb dient het bestuursorgaan dat een besluit neemt dat berust op een advies, zich ervan te vergewissen dat het door de adviseur verrichte onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

Voor de lokale groepen die in het kader van het Europees Visserijfonds moeten worden opgericht, geldt dat zij blijkens de Regeling LNV-subsidies zijn aangewezen als beoordelingscommissie in de zin van artikel 1:4, derde lid, van die regeling. De minister van EL&I bepaalt welke overheden en andere organisaties in de lokale groep zitting hebben. Nu het de minister is die de lokale groepen als beoordelingscommissie instelt, zijn zij aan te merken als organen van de Staat en daarom te kwalificeren als a-organen. Wil de afdeling 3.3 van de Awb van toepassing zijn op de door de lokale groepen te verrichten advisering, dan dient hiervoor een wettelijke grondslag te bestaan. Op grond van artikel 4:33d van de Regeling LNV-subsidies zijn zij belast met de advisering over de rangschikking van de verschillende aanvragen. Zij rangschikken een project hoger naarmate het project beter aansluit bij de in artikel 4:33c van de Regeling LNV-subsidies bedoelde doelstellingen en de doelstellingen bedoeld in de door hen opgestelde ontwikkelingsstrategie.6 Nu de lokale groep krachtens wettelijk voorschrift is belast met het adviseren inzake door de minister van LNV te nemen besluiten en niet werkzaam is onder zijn verantwoordelijkheid, is de lokale groep te kwalificeren als adviseur in de zin van artikel 3:5 van de Awb.

Voor de plaatselijke groepen ligt één en ander iets ingewikkelder. Weliswaar geldt dat de groepen door de minister van EL&I na advies van GS van de provincies worden geselecteerd,7 maar de leden van de plaatselijke groepen worden niet in een wettelijke regeling of besluit van een bestuursorgaan aangewezen. De minister en GS zijn enkel verantwoordelijk voor de selectie van reeds gevormde plaatselijke groepen. Zij worden dus niet door de minister ingesteld, maar slechts geselecteerd. Vandaar dat deze plaatselijke groepen niet als orgaan van de staat dan wel van de provincies kunnen worden aangemerkt. Voor zover de advisering door de plaatselijke groepen op een wettelijke grondslag berust, zijn zij op grond van artikel 3:5, eerste lid, van de Awb aan te merken als een extern adviseur. Vanwege die wettelijke grondslag zijn zij tegelijkertijd te karakteriseren als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb, namelijk een a-orgaan.8 Daarbij is niet van belang of de plaatselijke groep openbaar gezag bezit.9 Dit betekent dat de normen van de Awb die voor bestuursorganen gelden ook op hen van toepassing zijn.

Problematisch is dat per provincie verschilt in hoeverre de adviesfunctie van de plaatselijke groepen op een wettelijke grondslag berust. Sommige provincies hebben de plaatselijke groepen de status verleend van provinciale bestuurscommissie met een adviserende taak als bedoeld in artikel 81 van de Provinciewet.10 Deze bestuurscommissie moeten worden aangemerkt als adviesorganen in de zin van afdeling 3.3 van de Awb. Voor andere provincies geldt dat weliswaar geen sprake is van provinciale bestuurscommissies, maar de advisering wel op een provinciale regeling berust. Voor zover deze regelingen zijn aan te merken als algemeen verbindend voorschrift, is eveneens sprake van een adviesorgaan in de zin van afdeling 3.3 van de Awb.11 In zoverre zijn de plaatselijke groepen dus aan te merken als a-organen, hetgeen betekent dat zij zijn onderworpen aan de regels van de Awb.

Voor een aantal provincies geldt dat de adviserende rol van de plaatselijke groepen alleen is terug te vinden in de door hen opgestelde ontwikkelingsstrategieën.12 Nu een wettelijke grondslag voor advisering ontbreekt, is afdeling 3.3 van de Awb niet van toepassing. Kunnen dergelijke plaatselijke groepen wellicht als b-orgaan worden aangemerkt? Voor zover een plaatselijke groep zou beslissen op de aanvragen tot subsidieverstrekking, kan deze bevoegdheid worden aangemerkt als een publiekrechtelijke bevoegdheid.13 Hiervan is doorgaans geen sprake.

Dat uit een aantal provinciale regelingen volgt dat door GS doorgaans geen Europese subsidie zal worden verstrekt16 indien de plaatselijke groep negatief advies uitbrengt, heeft niet tot gevolg dat een plaatselijke groep als b-orgaan moet worden aangemerkt. Niet het negatieve advies van de plaatselijke groep, maar het negatieve besluit van GS heeft immers tot gevolg dat geen Europese subsidie zal worden verstrekt. Het advies van de plaatselijke groep is niet gericht op rechtsgevolg. Rechtsbescherming staat dan ook open tegen het besluit omtrent subsidieverstrekking van GS.

Het voorgaande heeft tot gevolg dat twee soorten plaatselijke groepen bestaan. In sommige provincies hebben de plaatselijke groepen de status van adviesorgaan en zijn het daarmee a-organen. In andere provincies is niets geregeld en blijft de juridische status van deze groepen onduidelijk. In de vorige paragraaf is in het kader van de Comités van Toezicht voorgesteld om in de Wet inzake Europese subsidies de bepaling op te nemen. dat de instanties die op grond van de Europese subsidieregelgeving door de lidstaten moeten worden opgericht, zijn aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Hiermee is weliswaar ook gewaarborgd dat plaatselijke en lokale groepen als Awb-bestuursorgaan moeten worden aangemerkt, maar niet dat op deze advisering afdeling 3.3 van de Awb van toepassing is. Daarvoor is immers noodzakelijk dat een wettelijke grondslag voor advisering aan een bestuursorgaan bestaat. Hoewel de afdeling 3.3. van de Awb analoog zou kunnen worden toegepast, verdient het de voorkeur dat de adviesbevoegdheid wordt neergelegd in een provinciale verordening. Het zou echter nog beter zijn indien de wettelijke grondslag voor een bevoegdheid tot advisering zou worden neergelegd in een Wet inzake Europese subsidies. In dat geval is voldoende dat in de op te stellen regeling of in een besluit van het bevoegde orgaan dat is belast met subsidieverstrekking het specifieke orgaan wordt aangewezen dat om advies wordt gevraagd.

De laatste vraag die in deze paragraaf aan de orde komt is hoe de door de plaatselijke en lokale groepen opgestelde ontwikkelingsstrategieën nationaal-rechtelijk moeten worden gekwalificeerd. Zijn zij aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift, of slechts als een beleidsregel? Voorop staat dat de bevoegdheid tot het opstellen van deze strategieën is te vinden in de Europese subsidieverordeningen. In dit hoofdstuk is á aan de orde gesteld dat een bepaling in een Europese subsidieverordening in beginsel kwalificeert als een wettelijk voorschrift.17 Op deze grond zouden de ontwikkelingsstrategieën in beginsel als algemeen verbindend voorschrift kunnen worden aangemerkt. In de Verordening nr. 1698/2005 wordt een plaatselijke ontwikkelingsstrategie gedefinieerd als een coherent samenstel van op de plaatselijke doelstellingen en behoeften afgestemde concrete acties die in partnerschap op het passende niveau worden uitgevoerd.18 Dit duidt er niet op dat de Europese subsidieverordening een bevoegdheid tot het stellen van algemene regels heeft willen scheppen.19 Nu de plaatselijke en lokale groepen in Nederland slechts een adviserende taak hebben, lijkt het voor de hand te liggen de strategieën te kwalificeren als een document waaruit blijkt hoe zij met deze taak zullen omgaan. Voor zover de groepen zijn te kwalificeren als bestuursorganen, is derhalve sprake van een beleidsregel. De bevoegdheid tot het opstellen daarvan kan worden gevonden in de Europese subsidieverordening in combinatie met artikel 4:81 van de Awb. Dit betekent dat de ontwikkelingsstrategieën geen verplichtingen voor Nederlandse aanvragers of eindontvangers van Europese subsidies kunnen bevatten, tenzij zij een herhaling vormen van in de Regeling LNV-subsidies of provinciale verordeningen neergelegde normen.