1.1 Algemene inleiding

Wij zijn er - in ons deel van Europa - zo aan gewend dat wij vrijwel zonder enige belemmering met onze auto grenzen kunnen passeren, dat wij ons nauwelijks realiseren dat dit niet vanzelfsprekend is. Pas in het begin van de jaren vijftig van de vorige eeuw werden de grenzen binnen Europa voorzichtig, en dan nog slechts deels (weer) geopend. Het Ijzeren Gordijn viel pas aan het eind van de jaren tachtig en nog in het laatste decennium van de vorige eeuw bestond voor een aantal landen in centraal en Oost-Europa een visumplicht voor bezoekers uit - met name - het westen van Europa.

Met de uitbreiding van de Europese Unie (EU) en het toenemen van het aantal lidstaten dat bij het Verdrag van Schengen is aangesloten, behoeven wij tegenwoordig nog nauwelijks ons paspoort te laten zien, laat staan dat nog van visumplicht sprake is.1

Een belangrijke rol bij het - in elk geval gevoelsmatig - wegvallen van landsgrenzen speelt ook de invoering van de Euro. De noodzaak van het aanschaffen van vreemde valuta is daarmee voor grote delen van Europa verleden tijd. Wij kunnen met ons 'eigen' geld betalen.

Wat geldt voor de ontwikkelingen in brede zin geldt zo mogelijk nog meer voor de autoverzekering. In zekere zin hebben de motorrijtuigverzekeraars voorop gelopen bij het verminderen, en later zelfs afschaffen, van grensformaliteiten binnen Europa. Een centrale rol heeft in dat verband het 'groenekaartstelsel' gespeeld, waarop later door de in 1957 opgerichte Europese Economische Gemeenschap (EEG), na 1992 de Europese Gemeenschap (EG) en nu de EU, is voortgebouwd.2

Van deze vrijheid maakt de Europese burger ruim en dankbaar gebruik. De sterk toegenomen economische welvaart, de enorme uitbreiding van de EU naar het oosten en de daarmee gepaard gaande toename van de mogelijkheden om voor werk of plezier andere landen te bezoeken, hebben tot een sterke groei van het aantal personen geleid dat - tijdelijk of voor langere tijd - buiten het land van hun woonplaats verblijft.

Grensoverschrijdend verkeer betekent ook: grensoverschrijdende verkeersongevallen. En dan blijkt dat dit vrijwel onbelemmerde grensoverschrijdende verkeer niet inhoudt dat zich geen problemen kunnen voordoen. De benadeelde van een ongeval waarvoor een buitenlandse automobilist aansprakelijk is, of dat nu in eigen land of in het buitenland plaatsvindt, staat dan voor niet altijd eenvoudige vragen. Vragen die betrekking hebben op de te bewandelen weg naar schadevergoeding en op het niveau van bescherming waarop de benadeelde aanspraak kan maken.

Om de benadeelde te beschermen zijn nationaal, maar ook en vooral internationaal maatregelen genomen. Vrijwel in geheel Europa geldt een verzekeringsplicht voor motorrijtuigen, afgedekt door waarborgfondsen voor gevallen waarin de aansprakelijke onbekend of niet verzekerd is. De polis dient een - deels in EU-verband gedefinieerde - minimum dekking te bieden. Het groenekaartstelsel, een voorbeeld van publiek-private samenwerking avant la lettre, beschermt de benadeelde van de bezoekende aansprakelijke automobilist. Aan de inwoner van een lidstaat van de EU die in een andere lidstaat het slachtoffer wordt van een verkeersongeval, staan schaderegelaars in eigen land ter beschikking en. als extra waarborg voor een goede schadeafwikkeling, het schadevergoedingsorgaan. Verzekeraars dienen zich aan verschillende procedures en termijnen te houden bij het behandelen van ongevallen, met sanctiemogelijkheden in geval van het niet naleven daarvan.

Alleen al deze opsomming maakt het begrijpelijk dat bij degene die niet regelmatig met deze materie te maken heeft, gemakkelijk het gevoel zal ontstaan dat hij zich in een bos bevindt waarin hij de bomen niet meer ziet.

Een volledige en samenhangende bespreking van dit onderwerp ontbreekt tot nu toe in de Nederlandse literatuur. Wij moeten ons behelpen met een vrij beknopte behandeling ervan in bijvoorbeeld het Handboek Schaderegeling Motorrijtuigen3 en met tijdschriftartikelen die deelaspecten tot onderwerp hebben.

Toch bestaat in de praktijk behoefte aan een dergelijk overzichtswerk. Het grensoverschrijdende verkeer wordt steeds belangrijker. Niet alleen trekt de Nederlandse automobilist er steeds vaker - en verder - op uit, buitenlandse motorrijtuigbestuurders bezoeken steeds vaker ons land. De EU is, zoals hiervoor al opgemerkt, met name in de eerste jaren van deze eeuw sterk naar het oosten uitgebreid. Het groenekaartstelsel, dat zoals zal blijken een van de belangrijkste factoren is bij het faciliteren van het grensoverschrijdende verkeer, omvat inmiddels ook landen als Rusland en Oekraïne, zodat er naar de situatie op 1 januari 2010 45 landen bij zijn aangesloten, niet alleen in Europa, maar ook in Noord-Afrika en het Nabije en Midden-Oosten. Daarmee is het in beginsel mogelijk om bijvoorbeeld vanuit Nederland naar Wladiwostok te rijden, zonder aan enige grens een afzonderlijke verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid (WA-verzekering) te hoeven afsluiten, vooropgesteld dat men aan de grens het internationaal erkende verzekeringsbewijs, de groene kaart, kan tonen.4

Schadegevallen doen zich daarmee steeds verder van huis voor en voor zover zij in Nederland vallen, moet de schade vaak steeds verder van huis worden verhaald.

Het doel van mijn onderzoek is het in kaart brengen van het bos van wettelijke en andere regels en constructies die de benadeelde bij een ongeval in het gemotoriseerde verkeer met een internationale component beogen te beschermen. Kernbegrippen zijn daarbij het groenekaartstelsel en de Vierde Richtlijn motorrijtuigverzekering ('4e Richtlijn').7

Om in de beeldspraak van het bos en de bomen te blijven: het bos bestaat uit verschillende groepen bomen.

De eerste groep is die van de internationale (supranationale) regelgeving. Deze neemt meer en meer toe. Sinds 1972, het begin van de bemoeienis van de rechtsvoorganger van de EU, de EEG, met de motorrijtuigverzekering, hebben vijf richtlijnen het licht gezien, die specifiek zien op 'de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven'.8 Deze zijn inmiddels samengevoegd in één richtlijn die de vijf eerdere - zonder inhoudelijke wijzigingen - codificeert en vervangt. Daarbij komen nog richtlijnen die betrekking hebben op de toegang tot de verzekeringsmarkten en verordeningen op het terrein van het internationaal privaatrecht (IPR), zoals dat van de rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijk recht, naast specifieke verdragen zoals het Haags Verkeersongevallenverdrag 1971.9

Het terrein wordt echter niet alleen beheerst door internationale wetgeving. De tweede groep bomen bestaat uit het nationale recht en hoewel met name de EU een harmoniserende rol vervult, is er grote ruimte voor een 'eigen' invulling door de nationale regelgever. Dat volgt in de eerste plaats hieruit, dat de richtlijnen niet het gehele terrein van de verzekering en de schadevergoeding in het verkeer dekken. Zo houdt de EU zich niet bezig met het aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, terreinen die voor de positie van de benadeelde vanzelfsprekend wel van groot belang zijn. Bovendien zijn de hiervoor bedoelde specifieke motorrijtuigverzekeringsrichtlijnen zogenaamde minimumrichtlijnen die het de lidstaten toestaan een hoger niveau van bescherming te bieden. De meeste, zo niet alle lidstaten maken van deze ruimte gebruik.

De derde cluster bomen is die van de privaatrechtelijke overeenkomsten die (deels moeten) worden gesloten door de verschillende betrokken nationale instanties en partijen. Zo spelen in het kader van de schaderegeling in het geval van een door een bezoekend motorrijtuig veroorzaakte schade de zogenaamde groenekaartbureaus, in dit boek aangeduid als 'Bureaus', een centrale rol. Deze Bureaus zijn al sinds de inwerkingtreding van het groenekaartstelsel in 1953 door overeenkomsten met elkaar verbonden. Deze overeenkomsten regelen de rechten en verplichtingen van de Bureaus ten opzichte van elkaar en maken het ongehinderde grensoverschrijdende verkeer in de praktijk mogelijk

Bij de afschaffing van de controle op de groene kaart in 1972 maakte de EEG gebruik van de 'infrastructuur' van het al bestaande groenekaartstelsel.

De Bureaus van de EU (alsmede die van een aantal andere landen) baseren zich bij hun overeenkomsten voor hun onderlinge relaties op de wetgeving van de EU. Zij sluiten echter ook overeenkomsten met de Bureaus van de bij het groenekaartstelsel aangesloten niet-lidstaten en die overeenkomsten hebben een enigszins andere inhoud.

Vooral sinds de inwerkingtreding van de 4e Richtlijn die de omgekeerde situatie van het groenekaartstelsel (dat de bescherming van degene die door toedoen van een bezoekend motorrijtuig schade lijdt tot onderwerp heeft) zijn ook overeenkomsten tot stand gekomen tussen de schadevergoedingsorganen (de centrale nationale instanties die in het kader van deze richtlijn een rol spelen) en tussen deze organen en de nationale waarborgfondsen, de vangnetten onder de verzekeringsplicht.

In deze studie onderzoek ik hoe de juridische verhoudingen tussen de verschillende partijen die bij de afhandeling van een internationaal ongeval in het wegverkeer betrokken zijn, moeten worden gekwalificeerd en hoe de in de praktijk door de Bureaus, de waarborgfondsen en de schadevergoedingsorganen gevonden oplossingen voor in hun praktijk gerezen vraagstukken daarin zijn in te passen. In dat verband moet worden vastgesteld dat deze organisaties aan de dogmatisch-juridische aspecten van het wettelijke en contractuele stelsel waarbinnen zij werken, weinig aantoonbare aandacht besteden.

Bronnen voor mijn onderzoek zijn in de eerste plaats EU-richtlijnen en verordeningen en daarnaast de Nederlandse wetgeving, voornamelijk de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (Wam)10 en de Wet op het financieel toezicht (Wft)11.

In het kader van rechtsvergelijking besteed ik aandacht aan aspecten van het Belgische, Duitse en Franse recht. De keuze voor deze drie landen kan daardoor worden gerechtvaardigd, dat de Nederlandse schadepraktijk uitwijst dat wij het meest frequent met wederpartijen uit deze landen te maken hebben. Daarbij ligt het accent van de rechtsvergelijkende benadering op die onderwerpen waar de bedoeling van de Europese wetgever niet (geheel) duidelijk is, of waar de Europese wetgever aan de nationale wetgever ruimte voor eigen oplossingen laat en waar de door de Belgische, Duitse of Franse wetgever gekozen richting sterk afwijkt van de Nederlandse.

Een belangrijk voorwerp van onderzoek zijn voorts de overeenkomsten tussen de Bureaus, de waarborgfondsen en de schadevergoedingsorganen. Naast de teksten van deze overeenkomsten, moeten ook de voor de lezer in beginsel niet toegankelijke besluiten van de overkoepelende organisatie van de groenekaartbureaus, de Council of Bureaux en die van de samenwerkende waarborgfondsen en schadevergoedingsorganen worden onderzocht. Ik gebruik dit - mij uit hoofde van mijn werkzaamheid voor het Nederlandse Waarborgfonds Motorverkeer en het Nederlands Bureau der Motorrijtuigverzekeraars ter beschikking staande - materiaal ondanks zijn ontoegankelijkheid, omdat dit voor een goed begrip van de werking van de overeenkomsten onontbeerlijk is.

Dit onderzoek zou niet volledig zijn zonder vragen van IPR te behandelen. Ik beperk mij daarbij echter hoofdzakelijk tot vragen rond de rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijk recht. Dit aspect komt steeds aan de orde bij de behandeling van de vordering van de benadeelde tegen het Bureau, het waarborgfonds, de schaderegelaar en het schadevergoedingsorgaan, maar speelt ook een rol bij de analyse van de (vertegenwoordigings)verhoudingen tussen de verschillende partijen.

In dit kader besteed ik aandacht aan onder meer de Verordeningen Brussel 112 en Rome 1113, naast het al eerder genoemde Haags Verkeersongevallenverdrag 1971. Het internationale beslag- en executierecht speelt in de verzekeringspraktijk geen rol van betekenis en blijft geheel buiten beschouwing.

Steeds is gepoogd daarbij 'vanuit Nederland' te denken. Dat houdt in dat de lezer de Nederlandse benadeelde bij een ongeval in Nederland, veroorzaakt door een buitenlandse motorrijtuigbestuurder, dan wel de Nederlandse benadeelde bij een ongeval in het buitenland in gedachten kan nemen. Maar ook aan de Nederlandse aansprakelijke die schade aan een buitenlander heeft veroorzaakt (en zijn verzekeraar in het kader van de Wam, hierna Wam-verzekeraar) wordt aandacht besteed. Veel ruimte is daarbij ingeruimd voor het recht van de EU en voor de omzetting daarvan in de Nederlandse wetgeving. Veel aandacht wordt daarnaast besteed aan de overeenkomsten tussen de Bureaus, de schadevergoedingsorganen en de waarborgfondsen, omdat deze overeenkomsten aan het theoretische bouwwerk van richtlijnen, verordeningen en nationale wetgeving praktische invulling geven.