Hoofdstuk II.1 Inleiding

Geschilbeslechting tussen overheid en burgers vindt als regel plaats in procedures van bezwaar, beroep en hoger beroep tegen besluiten van bestuursorganen. Iedere procedure vergt onderhoud. Bijstelling aan de eisen van de tijd is per definitie noodzakelijk. Dat geldt ook voor procedures van geschilbeslechting in het bestuursrecht. De vraag die ons als preadviseurs is voorgelegd, strekt iets verder. Die luidt of er reden is afscheid te nemen van de klassieke procedure in het bestuursrecht. Wij hebben die nogal algemeen en ook tamelijk verstrekkend geformuleerde vraag enigszins aangepast en als volgt gepreciseerd, opgesplitst, afgesplitst en toegespitst: hoe is het op dit moment gesteld met de kwaliteit van de bestuursrechtelijke geschilbeslechtingsprocedures en in hoeverre zijn aanpassingen noodzakelijk, mede in het licht van toekomstige ontwikkelingen waar met name de bestuursrechter mee te maken krijgt? Bij de vraag of aanpassingen geboden zijn, richten we ons op de bevoegdheid van de bestuursrechter (zou die moeten worden uitgebreid?) op het functioneren van de bestuurlijke voorprocedure (een van de vragen is daar: zouden niet veel meer geschillen kunnen worden opgelost in de bezwaarprocedure die voorafgaat aan de procedure bij de bestuursrechter?), en naar de werkwijze van de bestuursrechter. Bij dat laatste punt staan we het langst stil, met name omdat de mogelijkheden en uitdagingen die digitalisering voor de bestuursrechter oproepen legio zijn, onder meer om het ideaal van een op maat gesneden behandeling van geschillen tussen overheid en burger door de bestuursrechter mogelijk te maken en omdat het onderwerp voor wat het bestuursrecht betreft tot op heden nog niet bovenmatig veel aandacht heeft gekregen.

Bij het zoeken naar een antwoord op de vraag naar de noodzaak van aanpassingen aan de bestuursrechtelijke procedure hebben we zo veel mogelijk geprobeerd het perspectief van de gebruikers van die procedure voor ogen te houden. Waar hebben zij behoefte aan, waar zijn zij mee geholpen? We hebben daartoe kennis genomen van recente literatuur over de stand van zaken van de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroeps-procedure, geput uit eigen onderzoeks- en praktijkervaring en gesproken met een groot aantal deskundigen – trouwens niet met gebruikers, maar wel met professionals die zicht hebben op wat gebruikers waarderen, wat ze missen, welke ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke procedure hen bedreigen en bij welke verbeteringen in de procedure zij baat hebben. Onze gesprekspartners waren Dick Allewijn, Maurits Barendrecht, Eddy Bauw, Herman Bolt, Jasper Bovenberg, Alex Brenninkmeijer, Fred Bruinenberg, Marlies van Eck, Guus Harten, Ernst Hirsch Ballin, Daan Keur, Arnaud de Kwaasteniet, Sander Lanshage, Henk Naves, Peter Nihot, Ronald Olivier, Dory Reiling, Annelies Schwartz, Derek Sietses, Michiel Scheltema, Liesbeth Steendijk, Robert van der Velde, André Verburg, Evert Verhulp, Matthijs Vermaat, Arjan Widlak, Jaap de Wildt, Radboud Winkels en Enith van Wolde.

Ons preadvies is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 beschrijven we de hoofdlijnen van de klassieke procedure in het bestuursrecht, in hoofdstuk 3 de ontwikkelingen in die procedure in de afgelopen twintig jaar, die er toe hebben geleid dat de procedure al een stuk minder klassiek is dan die was. Beide hoofdstukken kennen eenzelfde indeling: eerst behandelen we de toegang tot de bestuursrechtelijke geschilbeslechtingsprocedure, daarna gaan we in op de bezwaarprocedure en ten slotte richten we ons op de procedure bij de bestuursrechter.

In de hoofdstukken 4 tot en met 8 gaan we in op de vraag hoe de procedure in het bestuursrecht er op dit moment voor staat en wat er anders en beter kan. Hoofdstuk 4 betreft de toegang tot de procedure, hoofdstuk 5 de bezwaarprocedure, de laatste drie hoofdstukken de procedure bij de bestuursrechter. In hoofdstuk 6 maken we de stand van de bestuursrechtspraak anno 2017 op, in hoofdstuk 7 gaan we in op maatwerk en regie door de bestuursrechter, in hoofdstuk 8 op digitalisering.