6.10 Conclusie

In dit hoofdstuk is ingegaan op de Nederlandse uitvoering van de Europese subsidieregelgeving en de (mogelijke) knelpunten die zich daarbij voordoen. Deze juridische problemen zijn inherent aan het 'gemengd bestuur' waarvan in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving sprake is. Het gevolg hiervan is immers dat de Europese subsidieregelgeving in veel gevallen niet zonder het nationale recht kan worden uitgevoerd. In de praktijk blijken beide rechtsordes onvoldoende op elkaar afgestemd. Het uitgangspunt dat de Europese subsidieregelgeving voorrang heeft op het nationale recht dat voor de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving wordt gebruikt, lost in veel gevallen de geconstateerde juridische problemen niet op. Het buiten toepassing laten van met Eu-recht strijdig nationaal recht, betekent immers nog niet dat de Europese subsidieregelgeving rechtstreeks door nationale uitvoeringsorganen kan worden toegepast. Voorts biedt Eu-conforme interpretatie van het nationale recht niet altijd een oplossing.

Gebleken is dat de geconstateerde knelpunten niet alleen zijn gelegen in het Nederlandse (subsidie)recht, maar ook voortvloeien uit de ingewikkelde en op sommige punten onduidelijke Europese subsidieregelgeving. Voor de Nederlandse wetgever en Nederlandse bestuursorganen is niet altijd gemakkelijk vast te stellen in hoeverre de Europese subsidieregelgeving doorwerkt in de Nederlandse subsidieverhouding, dan wel het vaststellen en/of toepassen van Nederlands (subsidie)recht is vereist. Dit heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat in het Nederlandse (subsidie)recht ten onrechte niet is voorzien in de bevoegdheid voor Nederlandse bestuursorganen om administratieve sancties op te leggen die zijn neergelegd in de Europese landbouwsubsidieverordeningen. In andere gevallen worden Europese subsidies met behulp van de sanctiebepalingen van de Awb ingetrokken en teruggevorderd, terwijl de Europese subsidieverordening een gemeenschappelijk stelsel van sancties en maatregelen bevat.

De knelpunten vinden ook hun oorzaak in het feit dat het Europees en Nederlands subsidierecht een ander uitgangspunt hanteren. Het Unierecht gaat er van uit dat tussen nationale uitvoeringsorganen enerzijds en eindontvangers van Europese subsidies anderzijds een gelijkwaardige relatie bestaat. De gedachte — die ook in de jurisprudentie van het Hof van Justitie tot uitdrukking komt — is dat eindontvangers van Europese subsidies er zelf voor kiezen om aan een Europese subsidieregeling deel te nemen. Deze 'vrije keuze' rechtvaardigt dat de eindontvanger van de Europese subsidie ten opzichte van de subsidieverstrekkende (Europese) overheid niet meer rechtsbescherming behoeft toe te komen dan een contractspartner in het normale economische verkeer. Aan de subsidietitel van de Awb daarentegen ligt ten grondslag dat de subsidierelatie tussen het bestuursorgaan en de subsidieontvanger een publiekrechtelijke rechtsbetrekking inhoudt. Een wettelijke regeling omtrent subsidiëring werd mede zo belangrijk gevonden om subsidieontvangers te beschermen tegen een grillige overheid. De gedachte dat een subsidieontvanger blij moet zijn met elke financiële bijdrage van de overheid en daarom weinig tot geen rechtsbescherming toekomt, werd met de inwerkingtreding van de subsidietitel van de Awb op een zijspoor gezet. Deze haaks op elkaar staande uitgangspunten komen in een aantal zaken tot uitdrukking.

In de eerste plaats gaat het Europese subsidierecht wat betreft de Europese subsidies die door de Europese Commissie, Europese uitvoerende agentschappen en nationale agentschappen worden verstrekt ervanuit dat de subsidieverhouding wordt vormgegeven door middel van een beschikkingvervangende overeenkomst. Naar Nederlands recht betekent een beschikkingvervangende overeenkomst een onaanvaardbare doorkruising van de subsidietitel van de Awb. Naar Nederlands recht is het dan ook problematisch dat aan dergelijke overeenkomsten de bevoegdheid wordt ontleend om aan de eindontvanger boetes op te leggen, zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag bestaat.

In de tweede plaats gaat het Nederlandse subsidiëringssysteem ervan uit dat met het besluit tot subsidievaststelling de zaak is afgerond. Op een dergelijk besluit mag daarom, in het licht van de nationale beginselen van rechtszekerheid en vertrouwen, niet zomaar worden teruggekomen. Volgens het Europees subsidierecht is het daarentegen vrijwel altijd — behoudens gevallen van verjaring — mogelijk om een Europese subsidie in te trekken en terug te vorderen, indien zich onregelmatigheden hebben voorgedaan. Dat de onregelmatigheden mede zijn te wijten aan de subsidieverstrekkende overheid doet niet ter zake. De gelijkwaardigheid tussen de subsidieverstrekkende overheid en de eindontvanger van de Europese subsidie heeft tot gevolg dat de eindontvanger er niet op mag vertrouwen dat de besluiten van die overheid rechtmatig zijn. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de eindontvanger van de Europese subsidie om te onderzoeken in hoeverre de beslissingen van de subsidieverstrekkende overheid in overeenstemming zijn met het Eu-recht.

In de derde plaats vindt het feit dat de administratieve sancties die in geval van onregelmatigheden op grond van Europese subsidieverordeningen moeten worden opgelegd door het Hof van Justitie niet als punitieve sancties worden gekwalificeerd, mede zijn oorzaak in de omstandigheid dat eindontvangers van Europese subsidies er vrijwillig voor hebben gekozen om aan de Europese subsidieregeling deel te nemen. De gedachte is dat deze vrijwillige keuze ook betekent dat de ingevolge de Europese subsidieregelgeving op te leggen sancties worden aanvaard.

Ten slotte hecht het Europese subsidierecht veel meer belang aan een transparante verdeling van schaarse Europese subsidies. Ook dit kan worden verklaard vanuit de gedachte dat de eindontvanger van een Europese subsidie als een gelijkwaardige contractspartner wordt gezien. Het transparantiebeginsel vindt immers zijn oorsprong in het aanbestedingsrecht, waarin het gaat om de gunning van overheidsopdrachten. In de Nederlandse subsidiepraktijk wordt over de verdeling van schaarse subsidies weliswaar veel geprocedeerd, maar dat heeft tot nog toe tot weinig gecodificeerde regels geleid.

In sommige gevallen hangen complicaties bij de uitvoering van Europese subsidieregelgeving louter samen met de subsidietitel van de Awb of de ter uitvoering van de Europese subsidieregelgeving vastgestelde bijzondere subsidieregelingen. Ten eerste vereist artikel 4:23 van de Awb dat een wettelijke grondslag voor subsidiëring bestaat. Deze eis geldt ook voor Europese subsidies die als Awb-subsidies moeten worden aangemerkt. De eis van de wettelijk grondslag en met name de uitzonderingen erop leiden bijvoorbeeld tot de vraag in hoeverre een wettelijke grondslag in de Europese subsidieregelgeving kan worden gevonden.

Ten tweede ontstaan veel problemen met het in de subsidietitel van de Awb geregelde subsidieplafond. Ook bij de verstrekking van Europese subsidies is doorgaans in de Nederlandse subsidieregelgeving voorgeschreven dat een dergelijk plafond moet worden vastgesteld. Voor veel projecten geldt dat de Europese subsidie na de uitvoering van een project op een lager bedrag wordt vastgesteld dan het maximaal verleende subsidiebedrag (onderrealisatie). Voor de vraag of het subsidieplafond is bereikt, wordt niettemin uitgegaan van de in totaal verleende maximale subsidiebedragen. Dit heeft tot gevolg dat aanvragen tot verlening van een Europese subsidie voor in beginsel geschikte projecten op grond van artikel 4:25, tweede lid, van de Awb moeten worden afgewezen. Voor zover het niet binnen twee jaar lukt om gereserveerde, maar uiteindelijk niet uitgekeerde Europese subsidies, weg te zetten bij nieuwe projecten, vloeien deze gelden op grond van het decomitteringsbeginsel terug naar EU.

In de derde plaats hebben subsidieverstrekkende bestuursorganen de neiging om bij de verlening van Europese subsidies strengere subsidieverplichtingen op te leggen, dan op grond van de Europese subsidieregelgeving noodzakelijk is. Op grond van de Europese subsidieregelgeving moeten deze strengere nationale regels op dezelfde wijze als de Europese regels worden gehandhaafd. Nederlandse subsidieverstrekkende bestuursorganen kunnen daarom niet van intrekking en terugvordering van de Europese subsidie afzien, omdat de eindontvanger van de Europese subsidie 'slechts' in strijd heeft gehandeld met een Nederlandse subsidieverplichting. Het vaststellen van strengere nationale regels, hoe goedbedoeld ook, betekent derhalve in de praktijk een groter risico op onregelmatigheden, hetgeen moet leiden tot de intrekking en terugvordering van een Europese subsidie.

In dit hoofdstuk is gecondudeerd dat veel van de bovenstaande knelpunten kunnen worden ondervangen door in Nederland in aanvulling op de subsidietitel van de Awb de Wet inzake Europese subsidies vast te stellen. In deze wet in formele zin kan waar zinvol van de subsidietitel van de Awb worden afgeweken. Dat is soms nodig om te voorkomen dat de bepalingen van de subsidietitel van de Awb moeten worden opgerekt om aan de Europese verplichtingen te kunnen voldoen. Belangrijk is verder dat de Wet inzake Europese subsidies de mogelijkheid biedt om in bevoegdheidsgrondslagen voor Nederlandse bestuursorganen die zijn belast met de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving te voorzien.

In de Wet inzake Europese subsidies zou het volgende moeten worden opgenomen:

Wat betreft de regels die van toepassing zouden moeten zijn op de verdeling van schaarse Europese subsidies, is voorgesteld om deze in de subsidietitel van de Awb zelf op te nemen zodat zij ook van toepassing zijn op de verdeling van schaarse nationale subsidies.