2.2.1.1 Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Een eerste aanpassing die het omgevingsplan betreft, is een verduidelijking van de redactie van artikel 4.2 van de Omgevingswet. De huidige tekst blijkt bij vingeroefeningen die inmiddels met het omgevingsplan zijn gedaan, vragen op te roepen over een onderscheid dat zou bestaan tussen regels over activiteiten als bedoeld in artikel 4.1 enerzijds en regels over ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn’ als bedoeld in artikel 4.2 anderzijds. De nieuwe redactie beoogt te verduidelijken dat artikel 4.2 niet aangemerkt moet worden als een afzonderlijke grondslag om regels in een omgevingsplan te stellen. Artikel 4.2 moet beschouwd worden als een taak waar het omgevingsplan, met de daarin gestelde regels, voor moet zorgen. Regels in het omgevingsplan kunnen worden gesteld op grond van artikel 2.4. Daarbij kan het onder meer gaan om regels over activiteiten als bedoeld in artikel 4.1, waaronder regels waarmee meldingsplichten en vergunningplichten worden ingesteld als bedoeld in artikel 4.4 en regels waarmee een bevoegdheid wordt gegeven om maatwerkvoorschriften te stellen als bedoeld in artikel 4.5. Een omgevingsplan kan ook overgangsrechtelijke regels bevatten of regels die gericht zijn tot een bestuursorgaan, zoals omgevingswaarden als bedoeld in artikel 2.11, beoordelingsregels voor de vergunning voor een omgevingsplanactiviteit en regels over monitoring. Daarnaast kunnen tal van andere regels worden gesteld die hieraan ondersteunend zijn, zoals begripsomschrijvingen, meetwijzen en informatieverplichtingen.

Het onderscheid tussen artikel 4.1 en artikel 4.2 in de Omgevingswet is terug te voeren op een aanvankelijke opzet in het voorontwerp van de Omgevingswet. Daarin werd een onderscheid gemaakt in het omgevingsplan tussen een appellabel deel, met zogenoemde locatieontwikkelingsregels, en een niet appellabel deel met de overige regels. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling wetgeving van de Raad van State is dit onderscheid in de Omgevingswet vervallen. Met de wijziging die in artikel 4.2 wordt voorgesteld, wordt beoogd duidelijk te maken dat het omgevingsplan in ieder geval moet zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zonder daarbij een onderscheid te maken met welke regels dat doel moet worden bereikt. Het veronderstelde juridisch relevante onderscheid tussen 4.1-regels en 4.2 regels komt te vervallen.

Op grond van artikel 4.2 moet het omgevingsplan, zoals vermeld, er in ieder geval toe leiden dat voor het gehele grondgebied van de gemeentefuncties evenwichtig aan locaties zijn toegedeeld. Deze abstract geformuleerde en beleidsvrije taak vormt, zoals ook in de memorie van toelichting van de Omgevingswet toegelicht, een voortzetting van het criterium van een goede ruimtelijke ordening uit de Wro, maar dan in de bredere strekking van de fysieke leefomgeving.1. Het zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt in het omgevingsplan bereikt door activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren. Evenwichtig reguleren van activiteiten, impliceert een locatiegerichte benadering waarbij de schaarse ruimte binnen de fysieke leefomgeving op een zo goed mogelijke wijze wordt verdeeld, ingericht en benut. Deze taak ligt primair bij gemeenten, maar dient als vereiste ook in acht te worden genomen bij het door provincie, waterschap of Rijk vaststellen van projectbesluiten die strekken tot wijziging van het omgevingsplan (zie artikel 5.53, eerste lid, van de Omgevingswet).

Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet, zoals vermeld, als resultante worden beschouwd van alle regels in het omgevingsplan. Binnen een aantal basale uitgangpunten voor het opstellen en indelen van regelgeving, geldt bij het vaststellen van het omgevingsplan een hoge mate van vrijheid. Een gemeente heeft daarbij in beginsel een vrije keuze om regels te stellen en met coördinaten aan locaties te koppelen. Daarbij kan het gaan om regels die gekoppeld worden aan het gehele gemeentelijke grondgebied of regels die alleen een deel van het grondgebied als werkingsgebied hebben, tot het niveau van een perceel of gedeelte daarvan. Om tot een locatiegerichte ordening van de regels te komen, kan er voor gekozen worden om in het omgevingsplan te werken met regels waarmee functie-aanduidingen met coördinaten gekoppeld worden aan locaties. Door deze manier van werken, kunnen locaties met een functie-aanduiding worden ‘geëtiketteerd’. In de huidige redactie blijkt artikel 4.2 zo gelezen te worden dat deze werkwijze de enige toegelaten werkwijze is, terwijl dat niet beoogd is. Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan ook worden bereikt zonder dat in het omgevingsplan gewerkt wordt met uitdrukkelijk toegedeelde functie-aanduidingen. Artikel 4.2 moet dan ook niet worden uitgelegd als een opdracht om locaties evenwichtig te etiketteren met functie-aanduidingen.

Het staat de bevoegde bestuursorganen wel vrij om in het omgevingsplan te weken met functie-aanduidingen. Het vastleggen van functie-aanduidingen in een omgevingsplan biedt een basis om de regels voor activiteiten te kunnen indelen. Dit vormt een hulpmiddel om de regels over activiteiten, waarmee het vereiste evenwicht wordt bereikt, te kunnen ordenen. Een kapstok waaraan in het omgevingsplan regels over activiteiten kunnen worden opgehangen. Het omgevingsplan kan zo worden ingericht dat in het omgevingsplan aan een functie-aanduiding een bundeltje van toegelaten activiteiten wordt gekoppeld. Hoewel uit artikel 4.2 geen generieke verplichting voortvloeit om in het omgevingsplan functie-aanduidingen aan locaties toe te delen kunnen instructieregels en instructies hiertoe wel uitdrukkelijk verplichten. Op grond van in een omgevingsplan aangeduide functies zouden bepaalde andere regelingen, zoals bijvoorbeeld adviesverplichtingen, toepasselijk kunnen zijn.

Het toedelen van een functie-aanduiding aan een locatie heeft op zichzelf geen zelfstandig rechtsgevolg. Het toedelen van een functie-aanduidingen kan bijdragen aan een verbeelding van het omgevingsplan. Ook kunnen functie-aanduidingen behulpzaam zijn bij de ordening van het omgevingsplan en zijn regels waarmee functie-aanduidingen aan locaties worden toegedeeld in die zin ondersteunend van aard en daardoor bijvoorbeeld vergelijkbaar met meetbepalingen en begripsomschrijvingen. Een functie-aanduiding alleen adresseert niemand. Het leidt niet tot een verbod of verplichting. Men kan niet handelen in strijd met een regel waarmee louter een functie-aanduiding op een locatie is ‘geplakt’. Als al sprake is van enig rechtsgevolg, is dit louter indirect van aard. De gemeente zou zowel voor wat betreft het beleid als de te stellen regels in het omgevingsplan, geen onlogische keuzes kunnen maken en moeten blijven binnen de kaders van de suggestie die met een benaming van een functie-aanduiding wordt gewekt. Als bijvoorbeeld aan een locatie de functie-aanduiding ‘wonen’ is gegeven in het omgevingsplan, zou het vreemd zijn als op basis van de regels over activiteiten op die locatie alleen zware industrie wordt toegelaten en wonen als activiteit is verboden. Besluiten moeten immers concludent zijn en dat geldt ook voor een omgevingsplan. Gegeven dat een functie-aanduiding geen direct rechtsgevolg heeft, leidt het enkel en alleen werken met functie-aanduidingen niet tot een evenwichtige situatie. Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ontstaat dan ook niet door in het omgevingsplan functie-aanduidingen aan locaties toe te delen. Het rechtsgevolg en daarmee het evenwicht, ontstaat uitsluitend door regels te stellen over activiteiten.

Naast een hoge mate van vrije indeelbaarheid zijn ook, voor zover redactioneel mogelijk, benamingen voor activiteiten en functie-aanduidingen in het omgevingsplan onderling uitwisselbaar. Wonen kan een functie-aanduiding zijn in een regel waarmee een locatie wordt geëtiketteerd, maar kan evengoed een met een regel toegelaten activiteit zijn. Een dergelijke regel over een activiteit kan gekoppeld worden aan het werkingsgebied van een functie-aanduiding, maar kan ook zelfstandig werkend aan een locatie zijn gekoppeld. Het onderscheid tussen regels die gebruik maken van functie-aanduidingen en andere regels over activiteiten wordt daarmee een keuze voor de planwetgever.

Zoals vermeld moet het geheel van de regels in het omgevingsplan samen voor het gehele grondgebied van een gemeente resulteren in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Aan de opdracht dat het omgevingsplan de regels bevat die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, kan niet de verplichting worden ontleend dat alle regels over de fysieke leefomgeving die bijdragen aan het bereiken van dat evenwicht in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Artikel 4.2 houdt dus geen afbakening in van onderwerpen die al dan niet in het Omgevingsplan moeten worden geregeld. Naast het Omgevingsplan zullen ook regels van het Rijk, provincies en waterschappen bijdragen aan een evenwichtige regulering van activiteiten, waar bij het vaststellen van het omgevingsplan rekening mee moet worden gehouden. Dat geldt ook voor de regels die een gemeente in andere verordeningen heeft gesteld. Het is niet nodig — en in sommige gevallen ook niet mogelijk — om regels te stellen in het omgevingsplan die elders al zijn gesteld en in dat kader bijdragen aan het tot stand te brengen evenwicht. Regels over de afbakening zullen op grond van artikel 2.7 van de Omgevingswet bij Invoeringsbesluit Omgevingswet in het Omgevingsbesluit worden gesteld. De regels zullen afbakenen welke onderwerpen in ieder geval in het Omgevingsplan moeten worden gereguleerd en welke onderwerpen daarin juist niet mogen worden gereguleerd.

De voorgestelde wijziging in artikel 4.2, tweede lid, beklemtoont de terughoudende rol van de provincie bij de toedeling van functies aan locaties. De huidige formulering blijkt onbedoeld de indruk te wekken dat een provincie in de omgevingsverordening een uitputtende toedeling van functies aan locaties zou kunnen opnemen. Deze lezing is door de regering bestreden in antwoord op vragen van de Eerste Kamer.2. De voorgestelde nieuwe formulering van artikel 4.2 maakt duidelijk dat de taak om te voorzien in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bij de gemeente ligt en de provincie alleen aanvullend kan voorzien in direct werkende regels over activiteiten met dit oogmerk als het geven van instructieregels of een instructie niet doelmatig of doeltreffend is. Dat waarborgt enerzijds dat gemeenten bij de uitvoering van de bovenbeschreven taak zoveel mogelijk de provinciale belangen betrekken en anderzijds dat burgers en bedrijven de locatiespecifieke regels over activiteiten zoveel mogelijk bij elkaar vinden in het omgevingsplan. Een voorbeeld van een situatie waarin het gebruik van instructieregels niet doelmatig en doeltreffend zou kunnen zijn, is die dat naleving van de instructieregel vrij bewerkelijk is voor de betrokken bestuursorganen, terwijl de doelgroep van de regel voldoende kennis en vaardigheden bezit om zelf de locatiespecifieke regels over activiteiten in de omgevingsverordening te vinden. Dergelijke locatiespecifieke, direct werkende regels over activiteiten zijn aanvullend op de regels in het omgevingsplan en kunnen niet zover gaan dat zij allesbepalend zijn voor de functie van de locatie. Dan zou de gemeente de op grond van het eerste lid toegedeelde taak immers niet of nauwelijks kunnen vervullen.

De aanpassing die in artikel 4.2 wordt voorgesteld, is de aanleiding voor het ook op enige andere plaatsen in de wet aanbrengen van wijzigingen. Die wijzigingen zijn louter technisch-juridisch van aard om de bepalingen redactioneel in overeenstemming te brengen met de verduidelijking die in artikel 4.2 is doorgevoerd.