CBb, 25-07-2023, nr. 22/420 en 22/455

De minister (zaaknummer 22/420) en [naam 1] (zaaknummer 22/455) hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 21 januari 2022 (niet gepubliceerd).

Partijen hebben een reactie op elkaars hogerberoepschriften ingediend.

[naam 1] heeft nadere stukken ingezonden.

De zitting was op 12 april 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en de gemachtigde van [naam 1] , en namens de minister zijn gemachtigde en [naam 4] , toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Inleiding

1. [naam 1] is een transportbedrijf dat dierlijke meststoffen vervoert. De minister heeft [naam 1] boetes opgelegd van – uiteindelijk, na matiging in bezwaar – in totaal € 40.565,- wegens overtredingen van de Meststoffenwet (Msw). Deze boetes zijn gebaseerd op het boeterapport van de NVWA van 15 augustus 2018. [naam 1] wordt verweten in de periode van 2 december 2016 tot 19 oktober 2017:- de vervoersgegevens van zeven vrachten dierlijke meststoffen niet op de juiste manier te hebben vastgelegd met behulp van Automatische Gegevens Registratie (AGR) en satellietvolgapparatuur (GPS) (overtreding 1, artikel 49, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) en artikelen 55 en 56 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling), feitcode M259);- 61 Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM’s) niet naar waarheid te hebben opgemaakt (overtreding 2, artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit, feitcode M303);- de op deze VDM’s vermelde gegevens niet naar waarheid elektronisch te hebben ingediend bij de minister (overtreding 3, artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, feitcode M311);- bij drie vrachten dierlijke meststoffen de exportmelding niet volledig en/of naar waarheid te hebben gedaan (overtreding 4, artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, feitcode M486);- bij zes monsters niet op de juiste wijze het fosfaat-/stikstofgehalte te hebben laten bepalen (overtreding 5, artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, feitcode M502);- en bij zeven ingezonden monsters niet de juiste gegevens te hebben ingestuurd(overtreding 6, artikelen 80, eerste lid, en 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, feitcode M514).

2. Met het besluit van 5 december 2019, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft het boetebedrag voor overtreding 5 verlaagd van € 1.800,- (6 keer € 300,-) naar € 1.500,- (5 keer € 300,-). Ook heeft de minister vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en de boeteoplegging de boetes met 5% gematigd. De boetes zijn aldus vastgesteld op een bedrag van in totaal € 40.565,-.

Uitspraak van de rechtbank

De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het besluit van 5 december 2019 vernietigd en het oorspronkelijke boetebesluit van 11 januari 2019 herroepen. De rechtbank heeft [naam 1] een boete opgelegd van € 18.865,- en bepaald dat haar uitspaak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 5 december 2019. De rechtbank heeft de minister bij overtreding 2 voor drie vrachten, genummerd 28 tot en met 30, niet gevolgd in zijn vaststelling dat artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit is overtreden. Deze vaststelling is alleen gebaseerd op een aantal WhatsApp-berichten die op de dag van de transporten zijn gewisseld tussen [naam 1] en haar chauffeur. De rechtbank acht dit bewijs onvoldoende voor vaststelling van de overtreding. De minister heeft in beroep de boete voor overtreding 3 laten vervallen vanwege nieuw beleid op dit punt. De totale boete wordt daarom met een bedrag van € 19.200,- verlaagd tot € 21.365,-. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn heeft de rechtbank de totale boete verlaagd met € 2.500,-.

De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] moet worden gelezen:

“Inleiding

1. Eiseres is een intermediaire onderneming en vervoerder. Zij vervoert dierlijke meststoffen. De besluitvorming in deze zaak is gebaseerd op het boeterapport (inclusief bijlagen) van de NVWA van 15 augustus 2018. Hierin staat dat eiseres in de periode van 2 december 2016 tot 19 oktober 2017 de volgende (in bijlage M van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet omschreven) overtredingen (in de bijlage feitcodes genoemd) heeft gepleegd:

1. M259: niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder;

2. M303: niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer;

3. M311: onjuist vermelden van de op een vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens door de vervoerder;

4. M486: niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van gegevens door vervoerder inzake de mededeling van de daadwerkelijke export of import;

5. M502: niet of niet op juiste wijze (laten) bepalen van het stikstof- en fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen, niet zijnde mineralenconcentraat, d.m.v. analyse van het monster door een laboratorium;

6. M514: niet meesturen van de juiste gegevens van de betrokken leverancier en afnemer en het nummer van het vervoersbewijs bij het toezenden van het mestmonster aan een erkend of gelijkwaardig laboratorium door de vervoerder.

De minister heeft eiseres bij brief van 24 oktober 2018 laten weten dat hij van plan is eiseres voor deze overtredingen een boete van € 43.000,– op te leggen. Eiseres heeft hierover bij brief van 8 december 2018 haar zienswijze gegeven.

De besluitvorming

2. De boete is bij het primaire besluit als volgt bepaald:

M259: 7 keer gepleegd € 2.100,–

M303: 61 keer gepleegd € 18.300,–

M311: 61 keer gepleegd € 18.300,–

M486: 2 keer gepleegd € 400,–

M502: 6 keer gepleegd € 1.800,–

M514: 7 keer gepleegd € 2.100,–

totaal € 43.000,–

3. Bij het bestreden besluit heeft de minister het boetebedrag voor overtreding van feitcode M502 verlaagd van € 1.800,– (6 keer € 300,–) naar € 1.500,– (5 keer € 300,–). Ook heeft de minister vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en de boeteoplegging de boete met 5% gematigd. De boete is in bezwaar aldus vastgesteld op een bedrag van € 40.565,–. Voor het overige heeft de minister het primaire besluit gehandhaafd.

De beroepsgronden en de beoordeling daarvan

Strijd met lex certa-beginsel en nulla poena-beginsel

4. Eiseres heeft primair aangevoerd dat de besluitvorming in strijd is met het lex certabeginsel en het nulla poena-beginsel. Eiseres heeft in dit verband gewezen op de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652 en ECLI:NL:CBB:2018:653). In die uitspraken heeft het CBb overwogen dat het hanteren van tolerantie-, zekerheids- of handhavingsmarges in strijd is met artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), omdat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, al in het voornemen tot boeteoplegging op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de gehanteerde marges. De betrokkene heeft dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd, een redelijke mogelijkheid om zich tegen het aan de niet sluitende boekhouding ontleende bewijsvermoeden te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd en/of andere feiten te stellen en aannemelijk te maken, die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van het vermoeden dat de meststoffenregelgeving is overtreden, aldus het CBb. Eiseres vindt dat in haar geval de minister bewust mogelijk voor eiseres ontlastende gegevens of informatie heeft achterhouden waarover eiseres had dienen te beschikken voordat daadwerkelijk de boete werd opgelegd. Zo heeft de minister niet de verklaringen overgelegd van of namens maatschap [naam 5] (overtredingen 2 en 3), [naam 6] (overtredingen 2 en 3), maatschap [naam 7] (overtreding 2 en 3), [naam 8] BV (overtredingen 2 en 3), maatschap [naam 9] (overtredingen 1, 2, 3 en 6), VOF [naam 10] (overtredingen 2 en 3), [naam 11] (overtredingen 2, 3, 4 en 5) en VOF [naam 12] (overtredingen 1, 2, 3 en 6).

Daarnaast beschikt eiseres niet over gegevens of bescheiden die bij de controle door de NVWA op die bedrijven zijn aangetroffen of opgevraagd. Eiseres vindt dat zij door de handelwijze van de minister bewust is beperkt in haar (procesrechtelijke) mogelijkheden om de gestelde overtredingen te betwisten. De besluitvorming is daarom volgens eiseres ook in strijd met het beginsel dat sprake moet zijn van een ‘level playing field’ en ‘equality of arms’. Uit de hiervoor genoemde CBb-uitspraken kan worden afgeleid dat al ten tijde van het voornemen tot boeteoplegging alle relevante gegevens openbaar moeten zijn en dat – als dat niet het geval is – dit in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep) niet hersteld kan worden. Dit betekent volgens eiseres dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, het primaire besluit moet worden herroepen en dat de minister geen boete meer kan opleggen voor de overtredingen in deze zaak.

5. De uitspraken van het CBb waar eiseres naar heeft verwezen, gaan over een boete wegens schending van de verantwoordingsplicht met betrekking tot de hoeveelheid fosfaat in meststoffen (artikel 14, tweede lid, van de Msw) waarbij bepaalde voor de ondernemer niet kenbare marges werden gehanteerd. Dat is in de zaak van eiseres niet aan de orde. Het gaat hier om de vraag of eiseres vrachten heeft gefingeerd waarbij volgens de minister verschillende administratieve verzuimen zijn geconstateerd. De rechtbank kan eiseres dus niet volgen in haar verwijzing naar die uitspraken. Ook anderszins ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister in deze zaak heeft gehandeld in strijd met het lex certa-beginsel, het nulla poena-beginsel of de beginselen van equality of arms en level playing field. De rechtbank ziet in die beginselen geen verplichting voor de minister om zonder meer stukken uit onderzoeken naar andere ondernemers aan het dossier van eiseres toe te voegen. De minister heeft in dit geval zorgvuldig onderzoek gedaan en heeft bij brief van 29 oktober 2020 stukken uit onderzoeken naar de andere ondernemers overgelegd, hoewel hij daartoe dus niet verplicht was. In wat eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de minister bewust ontlastende informatie heeft achtergehouden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Betwisting overtreding feitcodes

6. Subsidiair heeft eiseres betwist dat zij de feitcodes heeft overtreden. De rechtbank zal hieronder per feitcode beoordelen of sprake is van een overtreding.

Feitcode M259 en M514

7. De minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat bij de vrachten 21 tot en met 27 de vervoersgegevens niet of niet op de juiste manier zijn vastgelegd. Dit is een overtreding van feitcode M259. Van diezelfde vrachten heeft eiseres volgens de minister ook niet de juiste gegevens meegestuurd bij het toezenden van de te onderzoeken mestmonsters. Dat is een overtreding van feitcode M514.

8. De minister heeft aan het standpunt dat feitcode M259 voor die vrachten is overtreden ten grondslag gelegd dat uit de bevindingen in het NVWA-rapport blijkt dat de vrachten 21 tot en met 27 in werkelijkheid werden geladen op het bedrijf van [naam 12] V.O.F. in [plaats 2] , zonder dat laden vast te leggen met de AGR/GPS-apparatuur en zonder per vracht met die feitelijke leverancier een VDM op te maken. Vervolgens heeft eiseres met gefingeerde laadberichten en het niet naar waarheid opmaken van 7 VDM’s voorgewend dat de vrachten 21 tot en met 27 waren geladen op het bedrijf van Maatschap [naam 9] . De minister heeft de stelling van eiseres dat die vrachten wél bij [naam 9] zijn geladen en dat dit blijkt uit de van die vrachten opgemaakte VDM’s, de analyserapporten, de AGR-GPS-gegevens, de facturen, bankafschriften en verklaringen, niet gevolgd omdat uit de Data2Trackgegevens blijkt dat de vrachten bij [naam 12] in [plaats 2] zijn geladen. De vrachten 21 tot en met 24 zijn geladen met een zogenoemde walking floor en de vrachten 25 tot en met 27 met een containercombinatie.

9. Eiseres heeft betoogd dat uit die VDM’s, analyserapporten, AGR-GPS-gegevens, facturen, bankafschriften en verklaringen blijkt dat de vrachten wél bij [naam 9] zijn geladen. Eiseres heeft ook gesteld dat het mogelijk is dat binnen zeer korte tijd een laad- of losmelding kan worden gegenereerd in de AGR/GPS-apparatuur en dat dit bekend is bij de NVWA. Volgens eiseres kan het verschillende oorzaken hebben dat deze vrachten snel zijn geladen. Zij heeft gesteld dat zij beschikte over metalen containerbakken voor de opslag of het vervoeren van mest. Als die container was gevuld, werd die in opdracht van eiseres opgeladen en afgevoerd. Dat kan binnen één minuut, omdat de container alleen op de vrachtwagen hoefde te worden geplaatst. Tijdens de nadere zitting heeft eiseres nog verklaard dat de walking floor bij [naam 9] is geladen door shovels. Zij heeft toegelicht dat grote bedrijven vaak twee shovels hebben. Door gebruik te maken van shovels is het mogelijk om te laden binnen een minuut. Bij [naam 9] kon dus geladen worden binnen zeven minuten, door elke van de twee shovels 1 of 2 keer te laten rijden. In andere zaken is inmiddels ook aangetoond dat laden binnen een minuut mogelijk is. Het is mogelijk dat binnen een minuut een laad- en/of losmelding kan worden afgegeven door de gevoeligheid van de sensor die gekoppeld is aan de balgdruk.

10. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan de Data2Trackgegevens en terecht voorbij is gegaan aan de door eiseres overgelegde gegevens. De Data2Trackgegevens zijn objectieve gegevens, terwijl de door eiseres overgelegde gegevens gemanipuleerd kunnen zijn. Uit de Data2Trackgegevens blijkt dat de vrachtwagens waarmee de vrachten mest zouden zijn verreden op het terrein van [naam 12] in [plaats 2] hebben stilgestaan nabij de mestopslag, zonder dat daar een laadbericht is ontvangen. Ook blijkt uit die gegevens dat de vrachtwagens niet op het terrein van [naam 9] zijn geweest, maar aan de weg/bij de ingang hebben geparkeerd terwijl de mest achter op het terrein is opgeslagen. Ook heeft de minister terecht gewezen op de te korte laadtijden van de vrachten. Bij de walking floor is steeds na 1 minuut het laadbericht verzonden. Bij de vrachten met de container combinatie is het laadbericht na 13 minuten (vracht 25), 3 minuten (vracht 26) en 1 minuut (vracht 27) verzonden. Eiseres heeft wel gesteld dat het mogelijk is om met vooraf gevulde containers en shovels snel te laden, maar zij heeft in het geheel niet onderbouwd dat dit bij deze vrachten daadwerkelijk zo is gebeurd. Over de gevoeligheid van de sensor heeft de minister tijdens de nadere zitting toegelicht dat de fabrikant van de sensor de sensor instelt en dat een gebruiker die instellingen niet kan wijzigen, maar dat uit het strafrechtelijk onderzoek tegen eiseres is gebleken dat eiseres systemen manipuleert. De rechtbank vindt op basis van dit alles dat de minister terecht heeft geconcludeerd dat eiseres feitcode M259 7 keer heeft overtreden.

11. Over feitcode M514 heeft de minister zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiseres van de vrachten 21 tot en met 27 niet de juiste gegevens van de betrokken leverancier heeft vermeld toen zij op 3 januari 2017 de monsters van die vrachten naar een erkend laboratorium stuurde. De minister heeft daarbij gewezen op de bevindingen over die vrachten bij feitcode M259 dat de vrachten niet afkomstig waren van [naam 9] , maar van [naam 12] .

12. Eiseres heeft verwezen naar wat zij bij overtreding van feitcode M259 heeft aangevoerd en heeft betoogd dat de mesttransporten wel vanaf het bedrijf van [naam 9] hebben plaatsgevonden. Voor zover de rechtbank van oordeel zou zijn dat feitcode M259 wel is overtreden, kan volgens eiseres niet daarnaast een boete worden opgelegd voor overtreding van feitcode M514. Er is sprake van samenloop en/of een voortgezette handeling. Het gaat om hetzelfde feitencomplex. Als ervan moet worden uitgegaan dat de vrachten 21 tot en met 27 gefingeerd zijn en ten onrechte is vermeld dat die vrachten van [naam 9] afkomstig zijn, is logischerwijs ook bij het aanbieden van de mestmonsters van die vrachten vermeld dat ze van [naam 9] afkomstig zijn.

13. De rechtbank overweegt dat hiervoor onder punt 10 al is geoordeeld dat de vrachten 21 tot en met 27 niet van [naam 9] afkomstig zijn. Door dit wel op de aangeboden mestmonsters van die vrachten te vermelden, heeft eiseres ook feitcode M514 overtreden. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat sprake is van samenloop of een voortgezette handeling die aan afzonderlijke beboeting in de weg staat. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt, zijn het ingeven van gegevens in AGR/GPS-apparatuur enerzijds en het vullen van een monsterpot en het verstrekken van gegevens daarvan aan een laboratorium anderzijds totaal verschillende handelingen met verschillende doelstellingen. Die handelingen zijn ook in tijd van elkaar gescheiden en een vervoerder kan op verschillende momenten een keuze maken om de vervoersvoorschriften na te leven of niet.

14. De rechtbank concludeert dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres voor de vrachten 21 tot en met 27 zowel feitcode M259 als M514 heeft overtreden en dat hij voor beide feitcodes terecht een boete heeft opgelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Feitcode M303 en M311

15. De minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiseres beide feitcodes 61 keer heeft overtreden en dat die boetes naast elkaar kunnen bestaan. Bij feitcode M303 gaat het om het 61 keer niet naar waarheid opmaken van een VDM en bij feitcode M311 gaat het om het 61 keer niet naar waarheid indienen van de gegevens op de VDM’s. Volgens de minister staat voldoende vast op basis van de bevindingen van de NVWA dat die 61 vrachten niet zijn geladen bij de op de VDM’s vermelde leverancier (58 keer) dan wel een kleiner gewicht hadden dan op de VDM’s is vermeld (3 keer). De minister heeft eiseres niet gevolgd in haar betoog dat uit de overgelegde VDM’s, facturen, betalingsbewijzen en verklaringen blijkt dat die vrachten wel bij de op de VDM’s vermelde leveranciers zijn geladen. Ook was volgens de minister geen sprake van samenloop of een voortgezette handeling.

16. Eiseres heeft gepersisteerd in haar betoog dat uit de overgelegde VDM’s, analyserapporten, facturen, betalingsbewijzen en verklaringen blijkt dat die vrachten wel bij de op de VDM’s vermelde leveranciers zijn geladen.

17. De rechtbank is van oordeel dat de minister ook in dit geval terecht doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan de Data2Trackgegevens. Uit die gegevens blijkt dat de transportmiddelen waarmee de 58 vrachten zouden zijn verreden op het moment van het fictieve transport niet in de buurt waren van de beweerdelijke laadlocatie. De transportmiddelen stonden – kort gezegd – ofwel in een schuur zonder beweging op het laadmoment ofwel waren elders onderweg. De door eiseres overgelegde gegevens kunnen gemanipuleerd worden en kunnen daarom niet afdoen aan die objectieve gegevens. De rechtbank is met de minister van oordeel dat eiseres 58 keer feitcode M303 heeft overtreden.

De rechtbank kan de minister echter niet volgen in zijn standpunt dat ook ten aanzien van de overige drie vrachten (vrachten 28-30) feitcode M303 is overtreden. De rechtbank stelt vast dat dat standpunt alleen is gebaseerd op een aantal WhatsApp-berichten die op de dag van de transporten zijn verstuurd tussen [naam 1] en haar chauffeur. In het NVWA-rapport (bijlage 8) is over die berichten het volgende vermeld: Op 3 oktober 2017, 14.41 uur stuurt [naam 1] een bericht aan de chauffeur met de volgende inhoud “morgen vroeg export laden code 13 bij [naam 9] . Zet hem anders daar neer kan je vast laden. 15 ton laden lossen [naam 13] . Zo 3 x morgen”.

Om 14.43 uur vraag de chauffeur aan [naam 1] : “ [naam 14] ???” [naam 1] antwoordt: “Ja. Halen je daar wel op ben je morgen de files voor.”

(…)

Om 16.28 uur vraagt [naam 1] aan de chauffeur in twee berichten het navolgende: “hoe laat ben jij terug” resp. “Bij [naam 9] dan halen wij je op”.

Om 16.29 uur stuurt de chauffeur hierop twee berichten terug aan [naam 1] met de inhoud: “Ik sta nu te lade” resp “10 t er in”.

Hierop antwoordt [naam 1] om 16.34 uur met een bericht met de volgende inhoud: “Ja”.

In het NVWA-rapport wordt hieraan de conclusie verboden dat hoewel op de VDM’s van die vrachten is vermeld dat 34,70, 34,86 en 34,66 ton mest is geladen, in werkelijkheid maar drie keer 15 ton of 10 ton is geladen. Er kan op basis van de WhatsAppberichten worden getwijfeld aan wat er nou precies is geladen, maar de rechtbank vindt dit onvoldoende om een boete voor overtreding van feitcode M303 op te baseren. Het is aan de minister om aan te tonen dat ook voor wat betreft deze drie vrachten sprake is van een overtreding en daarin is de minister onvoldoende geslaagd. Dat betekent dat deze beroepsgrond in zoverre slaagt en de boete voor feitcode M303 van € 18.300,– zal worden verminderd met 3 x € 300,– tot een bedrag van € 17.400,–.

18. De minister heeft in zijn aanvullend verweerschrift van 8 januari 2021 de boete voor feitcode M311 laten vervallen, vanwege nieuw beleid dat hij op dit punt voert. Dit betekent dat ook deze beroepsgrond slaagt en de totale boete met een bedrag van 18.300,– zal worden verminderd.

Feitcode M486

19. De minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiseres drie keer niet naar waarheid gegevens heeft verstrekt over de export van dierlijke meststoffen. Eiseres vindt niet duidelijk welk verwijt haar bij deze feitcode precies wordt gemaakt. Zij heeft gesteld dat deze drie vrachten wel hebben plaatsgevonden, maar dan met andere voertuigen. De minister heeft vervolgens toegelicht dat door de NVWA is vastgesteld dat alle door eiseres gebruikte voertuigcombinaties niet bij leverancier [naam 11] in [plaats 3] en niet bij de gestelde afnemer [naam 15] in België zijn geweest. De minister vindt dat eiseres haar stelling dat de vrachten zijn verzorgd met andere voertuigen niet heeft onderbouwd. Volgens de minister zijn de overige bij eiseres in gebruik zijnde transportmiddelen voor het vervoeren van vaste mest die als zodanig geregistreerd waren en waren voorzien van de voorgeschreven AGR/GPS-apparatuur op de vermeende vervoersdata 27-29 september 2017 niet op of in de buurt van de bedrijven van [naam 11] geweest. Volgens de minister is dus sprake van fictieve vrachten en is de mest niet daadwerkelijk geëxporteerd. De rechtbank heeft geen reden om aan die toelichting van de minister te twijfelen en vindt dat de minister op basis van die bevindingen terecht heeft geconcludeerd dat eiseres drie keer feitcode M486 heeft overtreden. Dat er bij twee van die vrachten sprake is van samenloop met feitcode M303, volgt de rechtbank niet. Het gaat ook hier om duidelijk van elkaar te onderscheiden handelingen, niet alleen qua doel, maar ook qua tijd. Een exportmelding moet drie dagen voor het transport worden gedaan en het VDM wordt tijdens het transport ingevuld. De stelling van eiseres dat sprake is van hetzelfde feitencomplex, omdat als vrachten bewust worden gefingeerd ook de exportmeldingen bewust worden gefingeerd, gaat uit van een te brede opvatting over wat onder hetzelfde feitencomplex kan worden verstaan. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Feitcode M502

20. Over feitcode M502 heeft de minister zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de vrachten 3 tot en met 5 niet zijn vervoerd met een van de op naam van eiseres geregistreerde voertuigcombinaties, volgens de minister zijn die vrachten gefingeerd. Omdat eiseres heeft verzocht om een mengmonster te maken van de fictieve vrachten 3 tot en met 5 samen met de vrachten 1 en 2, heeft eiseres het laboratorium niet op de juiste manier de gehalten in de werkelijk vervoerde vrachten 1 en 2 laten bepalen. Die zijn vermengd geraakt met de gefingeerde vrachten 3 tot en met 5.

21. Volgens eiseres bleek dit niet uit het primaire besluit. Hierin stond slechts dat eiseres het laboratorium niet op de juiste wijze de gehalten in de wel vervoerde vrachten 1 en 2 had laten bepalen. Eiseres zegt niet te begrijpen wat haar precies wordt verweten. Volgens eiseres is geen sprake van fictieve vrachten en zijn de gehalten in de vrachten 1 tot en met 5 dus juist bepaald.

22. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat geen sprake is van fictieve vrachten 3 tot en met 5. Zij verwijst hierbij naar wat is overwogen bij feitcode M303, omdat de vrachten 3 tot en met 5 onderdeel zijn van de daar genoemde 58 gefingeerde vrachten. Ook vindt de rechtbank dat voldoende duidelijk is welk verwijt eiseres bij overtreding van deze feitcode wordt gemaakt: door de monsters van de twee wel vervoerde vrachten te vermengen met de monsters van de drie gefingeerde vrachten, kan het gehalte van die twee vrachten niet worden vastgesteld. Dat er dan maar twee keer een boete kan worden opgelegd omdat de andere monsters van fictieve vrachten afkomstig zijn, zoals eiseres tijdens de nadere zitting heeft bepleit, volgt de rechtbank niet. Door de handelwijze van eiseres zijn drie fictieve monsters gecreëerd, terwijl niet bekend is waarvan die monsters afkomstig zijn. Die zijn bij de twee andere monsters gevoegd en vervolgens is van die vijf monsters (twee goede en drie fictieve) een mengsel gemaakt. De uitkomst van dat mengsel kan niet worden herleid tot de twee goede monsters. Dit betekent dat voor alle vijf vrachten niet goed is bemonsterd en terecht een boete is opgelegd voor 5 keer overtreding van feitcode M502. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie over de overtredingen van de verschillende feitcodes

23. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen bij punt 17, heeft de minister ten onrechte een boete opgelegd voor drie keer overtreding van feitcode M303, waardoor de boete met een bedrag van drie keer € 300,– wordt verminderd. Ook heeft de minister, gelet op punt 18, ten onrechte een boete opgelegd voor overtreding van feitcode M311 naast M303, waardoor de boete met een bedrag van 61 keer € 300,– wordt verminderd. In totaal is dat een vermindering van de boete van € 900,– + € 18.300,– = € 19.200,–. De totale boete bedraagt dan € 40.565,– -€ 19.200,– = € 21.365,–. Het beroep is op deze punten gegrond.

Gelijkheidsbeginsel

24. Eiseres heeft ook aangevoerd dat de opgelegde boete in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. In een zaak waarover de rechtbank Overijssel op 24 april 2017 uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:RBOVE:2017:1746) was sprake van 187 verschillende overtredingen. De minister heeft in die zaak echter volstaan met twee boetes van elk € 300,–, dus een boete van in totaal van € 600,–. Eiseres vindt dat de minister in haar geval ook moet volstaan met een veel lagere boete. De minister heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel afgewezen, onder verwijzing naar paragraaf 5.2.2.3 van het boetebeleid Meststoffenwet RVO (boetebeleid). Hierin is vermeld dat als uit het rapport van bevindingen van de NVWA duidelijk wordt dat overtredingen herhaaldelijk, maar bewust zijn gepleegd, de boete voor deze overtredingen niet wordt gematigd. De minister heeft benadrukt dat geen sprake is van gelijke gevallen, omdat de overtredingen hier bewust zijn begaan.

25. De rechtbank stelt voorop dat degene die zich beroept op het gelijkheidsbeginsel aannemelijk moet maken dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Het is niet in eerste instantie aan de minister om aan te tonen dat het bedrijf in de Overijsselse uitspraak wel of niet verschilt van eiseres. Met de verwijzing naar het boetebeleid en het standpunt dat eiseres de overtredingen bewust heeft begaan, is door de minister overtuigend betoogd dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en reden voor matiging. De beroepsgrond slaagt niet.

Matiging van de opgelegde boete

26. Eiseres vindt verder dat de boete ten onrechte niet is gematigd vanwege haar financiële situatie. Eiseres heeft per 31 december 2018 een negatief eigen vermogen van € 1.521.296,– en bijna geen vaste activa. Daarom had de minister de boete met 50% moeten matigen. Het is juist dat eiseres een fiscale eenheid vormt met [naam 3] BV. Dat is echter niet relevant voor de vraag of de beboete rechtspersoon, in dit geval eiseres, in staat is de boete te betalen. Wanneer aan een natuurlijke persoon een boete wordt opgelegd wordt de voldoende draagkracht van de partner ook niet tegengeworpen. Als al moet worden aangenomen dat juist is dat [naam 3] BV of een ander bedrijf eiseres in het verleden ‘flink heeft ondersteund’, roept dit de vraag op waaruit de minister afleidt dat een ander bedrijf ditmaal de boete in deze zaak zal en/of kan voldoen. Het in stand laten van de boete is in ieder geval een zware financiële aanslag op eiseres.

27. De minister heeft er in dit verband in het bestreden besluit op gewezen dat eiseres met andere bedrijven tot [naam 3] BV behoort en dat die BV of die andere bedrijven eiseres eerder hebben geholpen bij het voldoen aan financiële verplichtingen. De minister verwacht dat de groep dat ook nu weer zal doen.

28. Voor de rechtbank staat als uitgangspunt voorop dat eiseres de boete moet betalen. Als eiseres een beroep op matiging doet vanwege haar financiële situatie, is het aan eiseres om aan te tonen dat zij niet in staat de boete te betalen, althans dat betaling een (dreigend) faillissement veroorzaakt. Eiseres is daarin niet geslaagd. Zij heeft niet ontkend dat het concern waartoe zij behoort in het verleden is bijgesprongen. Met het enkel uiten van twijfel of het concern dat nogmaals zal doen, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat er deze keer geen financiële ondersteuning zal zijn. Daar komt bij dat de minister in het aanvullend verweerschrift van 8 januari 2021 nog heeft gewezen op paragraaf 5.2.2.5 van het boetebeleid waarin staat dat een boete niet wordt gematigd wegens geringe draagkracht als:

- eenzelfde of soortgelijke overtreding eerder is begaan (recidive);

- een faillissement ook zonder een boete onvermijdelijk is;

- het bedrijf de gegevens niet volledig en/of niet naar waarheid doorgeeft;

- de bewijsstukken niet (volledig of toereikend) zijn opgestuurd.

Volgens de minister doen deze omstandigheden zich in dit geval voor. De rechtbank volgt de minister ook in dit standpunt. De beroepsgrond slaagt niet.

Overschrijding van de redelijke termijn (artikel 6 EVRM)

29. Eiseres heeft ten slotte aangevoerd dat de procedure in zijn geheel te lang heeft geduurd. Eiseres doet een beroep op de redelijke termijn zoals opgenomen in artikel 6 van het EVRM. Eiseres vindt een schadevergoeding van € 500,– voor elke zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden op zijn plaats.

30. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. Voor procedures als deze geldt dat de bestuurlijke fase 6 maanden mag duren. De rechterlijke fase (eerste aanleg) mag 1,5 jaar in beslag nemen. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit moment is in dit geval 24 oktober 2018, de datum waarop aan eiseres kenbaar is gemaakt dat haar een boete zal worden opgelegd. De redelijke termijn is dus op 24 oktober 2020 verstreken. Dit brengt mee dat de totale procedure ter zake van de boete op het moment van deze uitspraak met bijna 15 maanden is overschreden.

31. Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32) wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar (naar boven afgerond en met een maximum van € 2.500,–). De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval van dat uitgangspunt af te wijken. De rechtbank ziet in de regelgeving of rechtspraak geen grondslag voor een matiging per feitcode met 5% per half jaar, zoals eiseres heeft betoogd. Ook volgt de rechtbank de minister niet in het verzoek om de matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn te verminderen met 5% omdat de opgelegde boete eerder al ten onrechte is gematigd met 5% wegens trage besluitvorming. Voor zover de minister met dit betoog heeft bedoeld om aan te sluiten bij de uitspraak van het CBb van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60, waarin het CBb de omstandigheid dat een dergelijke eerdere matiging van invloed is op de vraag of een verdergaande matiging op grond van overschrijding van de redelijke termijn op zijn plaats is, overweegt de rechtbank dat het in die zaak ging om een overschrijding van de redelijke termijn van minder dan een half jaar (slechts 8 dagen) en dat die situatie dus niet vergelijkbaar is met de situatie die in deze zaak aan de orde is. Om die reden zal de rechtbank de boete verlagen met het gemaximeerde bedrag van € 2.500,–. Deze beroepsgrond slaagt ook.

Conclusie

32. Het beroep is gegrond, gelet op wat is overwogen bij de punten 17, 18, 23, 30 en 31.

Het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit worden herroepen, omdat hierin ten onrechte een boete is opgelegd voor overtreding van 61 keer feitcode M311 en drie keer M303. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en de hoogte van de boete om die reden verminderen met een bedrag van € 19.200,– tot € 21.365,–. Vervolgens zal de rechtbank de boete nog verder verlagen met een bedrag van € 2.500,– tot een bedrag van € 18.865,– wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.

33. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht aan haar moet vergoeden. Ook veroordeelt de rechtbank de minister in de proceskosten. Die kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,– (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting van 18 november 2020, 0,5 punt voor de schriftelijke reactie na die zitting en 0,5 punt voor de nadere zitting van 8 september 2020, met een waarde per punt van € 759,– en een wegingsfactor 1). De kosten voor het indienen van het bezwaarschrift en de hoorzitting in bezwaar zijn al door de minister vergoed bij het bestreden besluit.”

Hoger beroep van [naam 1]

Wettelijk kader

Het wettelijk kader zoals dat ten tijde in geding luidde, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Schending verdedigingsbeginsel 4.2 [naam 1] voert ten eerste aan dat zij is beperkt in haar mogelijkheden om zich te verdedigen, omdat de minister voor haar ontlastende administratieve gegevens en verklaringen niet bij het voornemen om een boete op te leggen en het boetebesluit heeft gevoegd. In beroep heeft de minister alsnog NVWA-rapporten overgelegd met kopieën uit de administratie van leveranciers en hun verklaringen. Daaruit blijkt dat deze informatie eerder is achtergehouden. Dit is een onherstelbaar gebrek, dat tot vernietiging van de boete moet leiden. [naam 1] verwijst hierbij naar de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652 en ECLI:NL:CBB:2018:653). [naam 1] doet een beroep op het lex certa- en nulla poena-beginsel. De rapporten met betrekking tot twee bedrijven ontbreken bovendien nog en moeten alsnog worden overgelegd, aldus [naam 1] . 4.3 De minister betwist dat ontlastende informatie is achtergehouden. Bovendien zijn in beroep alsnog stukken overgelegd. Na overlegging van alle beschikbare informatie is niet gebleken dat ontlastende informatie is achtergehouden. De vergelijking met de uitspraken van het College van 18 december 2018 gaat niet op, omdat hier geen sprake is van voor [naam 1] niet kenbare marges die door de minister worden gehanteerd. Volgens de minister zijn alle rapporten die van belang zijn, in het geding gebracht.

Het College volgt [naam 1] niet in haar betoog. Op de zitting is gebleken dat er geen stukken ontbreken. De onderzoeken ten aanzien van de leveranciers waarvan de stukken volgens [naam 1] nog ontbraken, zijn afgebroken. Daarvan zijn dus geen rapporten beschikbaar. [naam 1] is dan ook niet in haar belangen geschaad. Er is ook geen aanleiding om aan het ontbreken van de rapporten over de leveranciers in een eerder stadium van de procedure het gevolg te verbinden dat de boetes niet in stand kunnen blijven. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, is de gang van zaken niet vergelijkbaar met die aan de orde in de uitspraken van het College van 18 december 2018. Met de rechtbank ziet het College geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister in deze zaak heeft gehandeld in strijd met het lex certa-beginsel, het nulla poena-beginsel of de beginselen van equality of arms en een gelijk speelveld.

Overtredingen 5.1 Subsidiair voert [naam 1] aan dat zij geen overtredingen heeft begaan. Bij beoordeling van deze hogerberoepsgrond stelt het College voorop dat [naam 1] de wens te kennen heeft gegeven dat het College de bewijsmiddelen beoordeelt die ook voorlagen bij de rechtbank. In hoger beroep voert [naam 1] dus hetzelfde aan als bij de rechtbank, waarbij zij stelt dat dit had moeten leiden tot een ander oordeel. Gezien dit betoog van [naam 1] beperkt deze uitspraak zich tot een herbeoordeling van de bewijsmiddelen in hoger beroep. Dit betekent dat het College niet iedere overtreding en het door de minister en [naam 1] aangedragen (tegen)bewijs zal bespreken, maar zal volstaan met de overweging of het oordeel van de rechtbank kan worden gevolgd of niet.

Het College bespreekt eerst de boetes die voortvloeien uit het rapport (in bijlage) 8 bij het algemene rapport van bevindingen van de NVWA. Het gaat dan steeds om het verwijt dat [naam 1] mesttransporten vanaf de bedrijfslocatie van maatschap [naam 9] heeft gefingeerd, terwijl deze in werkelijkheid vanaf een andere locatie hebben plaatsgevonden. Daarna volgt bespreking van de boetes die samenhangen met de rapporten (in de bijlagen)1 tot en met 7 bij het algemene rapport. Daarbij gaat het om mesttransporten waarvan [naam 1] opgave heeft gedaan, maar die volgens de minister niet hebben plaatsgevonden.

Rapport 8 ( [naam 9] ): overtredingen 1 (feitcode M259), 2 (feitcode M303) en 6 (feitcode M514)

[naam 1] voert aan dat zij overtreding 1 niet heeft begaan, aangezien de mesttransporten 21 tot en met 27 hebben plaatsgevonden en wel degelijk zijn afgevoerd vanaf de bedrijfslocatie van maatschap [naam 9] . De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat uit de beschikbare Data2Track-gegevens blijkt dat de vrachten zijn geladen bij maatschap [naam 12] te [plaats 2] . Uit die gegevens blijkt hooguit dat het voertuig op deze dag en tijd op de locatie van [naam 12] is geweest. De minister heeft ook geen boete opgelegd voor het vervoeren van mest vanaf de bedrijfslocatie van [naam 12] zonder de vervoersgegevens vast te leggen middels AGR/GPS-apparatuur, maar stelt dat bij het laden van mest op de locatie van [naam 9] de vervoersgegevens niet of onjuist zijn vastgelegd. Er is daadwerkelijk mest geladen bij [naam 9] , zoals blijkt uit de AGR/GPS-apparatuur. Het standpunt van de minister dat vrachten niet bij [naam 9] zijn geladen, omdat de laad- of losmelding is gedaan kort nadat het voertuig bij de bedrijfslocatie van [naam 9] tot stilstand is gekomen, is onjuist. De minister is niet ingegaan op het betoog van [naam 1] dat de registratie van een laad- of losmelding binnen één minuut kan gebeuren. [naam 1] kan zich niet vinden in de overweging van de rechtbank dat de Data2Track-gegevens objectief zijn, terwijl de door [naam 1] overgelegde gegevens gemanipuleerd kunnen zijn. De rechtbank heeft niet vastgesteld dat de laad- of losberichten gemanipuleerd of gefingeerd zijn. [naam 1] bestrijdt niet dat uit de Data2Track-gegevens blijkt dat het voertuig op deze locatie is geweest, maar heeft sterke twijfels bij de juistheid van de tijdsregistratie van Data2Track. [naam 1] stelt dat zij voldoende bewijs heeft geleverd voor haar stellingen en dat het aan de minister is om aan te tonen dat zij de meststoffenregelgeving heeft overtreden. Zij verwijst daarbij naar de uitspraken van het College van 5 november 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:223) en van9 mei 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:106).

De minister stelt zich op het standpunt dat het boeterapport voldoende bewijs vormt voor de geconstateerde overtredingen. Er is terecht doorslaggevende bewijskracht toegekend aan de Data2Trackgegevens over de vrachten. De rechtbank heeft het alternatieve bewijs van [naam 1] betrokken in haar oordeel. In hoger beroep brengt [naam 1] daar feitelijk niets nieuws tegenin. Zij heeft geen twijfel gezaaid over de bevindingen.

Het betoog van [naam 1] vormt voor het College geen aanleiding om anders te oordelen dan de rechtbank. Bij de beoordeling van de bewijswaarde van verklaringen, facturen en bankafschriften is van belang dat deze niet zonder meer in overeenstemming met de daadwerkelijke gang van zaken bij de mesttransporten hoeven te zijn. Verklaringen kunnen immers ook niet naar waarheid worden opgemaakt en facturen en betalingen kunnen een gefingeerde grondslag hebben. Daartegenover staan de objectieve Data2Track-gegevens. [naam 1] betwist die weliswaar, maar zij geeft daarvoor geen onderbouwing. De rechtbank heeft ook genoemd dat uit het strafrechtelijk onderzoek tegen [naam 1] is gebleken dat zij systemen manipuleerde. In het rapport van bevindingen van toezichthouders van de NVWA van 22 juni 2018 wordt verwezen naar technisch onderzoek waaruit blijkt dat het mogelijk is om met de AGR/GPS-apparatuur laad- en losberichten te fingeren. Dat wil zeggen dat deze berichten kunnen worden gegenereerd zonder dat daadwerkelijk wordt geladen of gelost. De voertuigen waarmee de transporten zijn verricht, vertonen ook sporen van deze manipulatie. Het College volgt dan ook het oordeel van de rechtbank onder nummer 10 van de aangevallen uitspraak.

Hieruit volgt ook dat wat [naam 1] aanvoert tegen de boete opgelegd wegens overtreding 2 met betrekking tot het vervoer dat zou hebben plaatsgevonden vanaf [naam 9] , namelijk dat het vervoer wél heeft plaatsgevonden vanaf die locatie en de VDM’s dus naar waarheid zijn opgemaakt, niet slaagt.

Over overtreding 6 voert [naam 1] hetzelfde aan. Aangezien geen sprake is van fictieve vrachten zijn ook de juiste gegevens van de betrokken leverancier ( [naam 9] ) met de mestmonsters meegestuurd naar het laboratorium, aldus [naam 1] . Uit wat onder 6.3 is overwogen, volgt dat ook deze hogerberoepsgrond niet slaagt. Het betoog van [naam 1] dat sprake is van een eendaadse samenloop met overtreding 2 of een voortgezette handeling, slaagt evenmin. Uit wat op de zitting is besproken, concludeert het College dat [naam 1] bij het inzenden van de monsters kon invoeren wie de leverancier was. Het opmaken van het VDM en het inzenden van de monsters zijn dus van elkaar te onderscheiden handelingen. Rapporten 1 tot en met 7: overtredingen 2 (M303), 4 (M486) en 5 (M502)

Overtreding 2 betreft het niet naar waarheid opmaken van een VDM. Wat betreft de volgens de minister gefingeerde transporten vanaf diverse leveranciers ziet het College in wat [naam 1] aanvoert geen grond voor een ander oordeel dan de rechtbank heeft gegeven in de aangevallen uitspraak. Ook het College gaat dus uit van 58 gefingeerde transporten.

Gelet hierop slaagt wat [naam 1] primair aanvoert over overtreding 4 – het driemaal niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van gegevens door de vervoerder inzake de mededeling van de daadwerkelijke export of import – niet. Nu de transporten niet hebben plaatsgevonden, is de mededeling over de export van dierlijke meststoffen niet naar waarheid gedaan. Naast de stelling dat de transporten wel degelijk hebben plaatsgevonden, stelt [naam 1] zich ook hier op het standpunt dat het gaat om een eendaadse samenloop met overtreding 2 voor vrachten 3 tot en met 5, of ten minste een voortgezette handeling. De overtredingen 2 en 4 hebben volgens [naam 1] betrekking op dezelfde norm en doelstelling. Dit betoog slaagt ook in hoger beroep niet. Zoals de rechtbank heeft overwogen, zijn de exportmelding en het invullen van het VDM duidelijk van elkaar te onderscheiden handelingen, niet alleen qua doel, maar ook qua tijd.

Overtreding 5 ziet op het niet of niet op juiste wijze (laten) bepalen van het stikstof- en fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen, niet zijnde mineralenconcentraat, door middel van analyse van het monster door een laboratorium. [naam 1] wordt verweten vijf monsters van mesttransporten te hebben ingezonden, waarvan op haar verzoek een mengmonster is gemaakt, terwijl slechts twee van de vijf transporten daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. De rechtbank heeft geoordeeld dat door de handelwijze van [naam 1] drie fictieve monsters zijn gecreëerd, terwijl niet bekend is waarvan die monsters afkomstig zijn. Die zijn bij de twee andere monsters gevoegd en vervolgens is van die vijf monsters (twee goede en drie fictieve) een mengsel gemaakt. De uitkomst van dat mengsel kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden herleid tot de twee goede monsters. Dit betekent dat voor alle vijf vrachten niet goed is bemonsterd en terecht een boete is opgelegd voor vijf keer overtreding van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Het College volgt de rechtbank in dit oordeel. Als monsters worden ingezonden van vrachten waarvan het transport, zoals volgt uit het voorgaande, niet heeft plaatsgevonden, is het stikstof- en fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen niet op juiste wijze bepaald.

Hoger beroep van de minister

Het hoger beroep van de minister richt zich ten eerste tegen het oordeel van de rechtbank over de vrachten 28 tot en met 30. Volgens de minister zijn de overtredingen niet enkel gebaseerd op WhatsApp-berichten tussen [naam 2] ( [naam 2] ) en haar chauffeur. De minister wijst erop dat [naam 1] geen verklaring heeft gegeven voor de discrepanties tussen de WhatsApp-berichten en de gegevens op de VDM’s en de dagstaten. Dat staat [naam 1] vrij, maar hieruit kan wel worden geconcludeerd dat zij iets te verbergen heeft, aldus de minister. Verder zijn in de administratie van [naam 1] geen weegbonnen van deze drie vrachten aangetroffen, waarmee het volgens de VDM’s vervoerde aantal tonnen (nader) onderbouwd had kunnen worden. Op grond van artikel 76 van de Uitvoeringsregeling zoals dat ten tijde in geding luidde en hoofdstuk VII van het Uitvoeringsbesluit was [naam 1] verplicht deze weegbonnen in haar administratie te bewaren. De afwezigheid daarvan brengt de minister nu in bewijsnood. Bij nadien door [naam 1] overgelegde documenten – een “Mestafzetdocument” en/of een “Gezondheidsverklaring/Handelsdocument”– ontbreekt ook een weegbon.

[naam 1] heeft gemotiveerd verweer gevoerd en stelt zich op het standpunt dat uit de verklaringen en de beschikbare administratieve gegevens en documenten blijkt dat de vrachten zijn afgevoerd vanaf de locatie van de leverancier en zijn geëxporteerd naar België. Met het wijzen op discrepanties tussen de VDM’s en dagstaten behorende bij deze transporten enerzijds en de Whatsappberichten anderzijds heeft de minister niet aangetoond dat bij deze vrachten minder kilogrammen mest zijn vervoerd. De bewijslast rust op de minister. Uit het ontbreken van een verklaring van [naam 1] kan niet de conclusie worden getrokken dat zij een overtreding heeft begaan. [naam 1] beschikt niet over weegbonnen en dit kan haar niet worden tegengeworpen. De minister verwijt haar immers niet overtreding van artikel 76 van de Uitvoeringsregeling, zoals dat ten tijde in geding luidde.

Deze hogerberoepsgrond van de minister slaagt niet. Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding (zie de uitspraak van het College van 23 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1016), onder 4). In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BN6324)). Het College is met de rechtbank van oordeel dat de WhatsApp-berichten onvoldoende bewijs vormen voor het laden van vrachten met een geringere omvang dan opgegeven. Deze berichten zijn zelf al niet eenduidig over het gewicht van de te laden vrachten. Het enkele feit dat sprake is van verschillen tussen de dagstaten/VDM’s en de inhoud van de WhatsApp-berichten is onvoldoende voor de conclusie dat vrachten met minder gewicht zijn geladen. Aan het ontbreken van weegbonnen kan evenmin die conclusie worden verbonden. Ook het achterwege blijven van een verklaring van de zijde van [naam 1] voor de discrepanties tussen de WhatsApp-berichten en de gegevens op de VDM’s en de dagstaten betekent nog niet dat de overtreding bewezen kan worden geacht. Het College kan de twijfel bij de minister naar aanleiding van de WhatsApp-berichten begrijpen, maar gezien de bewijslast die op de minister rust, is het bewijs onvoldoende.

Boetebedrag; matiging 9.1 De minister voert verder in hoger beroep aan dat de rechtbank het totaalbedrag van de boete onjuist heeft berekend. De rechtbank heeft er namelijk geen rekening mee gehouden dat de minister de boetes die in de aangevallen uitspraak geen stand hebben gehouden (voor overtreding 2 ten aanzien van de vrachten, genummerd 28 tot en met 30, en voor overtreding 3) bij het bestreden besluit met 5% had gematigd. Dit betekent dat voor deze boetes een bedrag resteerde van € 17.385,- (95% van (61 x 300 =) 18.300) en van € 855,- (95% van (3 x 300 =) 900), in totaal derhalve € ‭18.240‬,-. Het totaalbedrag van de boete had met dit bedrag verminderd moeten worden, in plaats van met het door de rechtbank gehanteerde bedrag van € 19.200,-. [naam 1] heeft op dit punt geen verweer gevoerd. ‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

[naam 1] voert over het boetebedrag van haar kant aan dat de rechtbank de boete per feitcode had moeten matigen met 5% (met een maximum van € 2.500,-) vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in plaats van een matiging van het totale boetebedrag met 5% (met een maximum van € 2.500,-) voor elke termijn van zes maanden waarmee de redelijke termijn is overschreden. [naam 1] vindt steun voor dit standpunt in de uitspraak van het College van 8 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:14).

Wat de minister aanvoert over de hoogte van het boetebedrag waarvan de rechtbank is uitgegaan, slaagt. Dit betekent dat de rechtbank tot een basisboetebedrag van € 22.325,- (€ 40.565,- - € 18.240,-) had moeten komen, vóór matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Het oordeel van de rechtbank over de matiging in verband met de overschrijding van de redelijke termijn kan in stand blijven. De rechtbank heeft de boete maximaal gematigd met een bedrag van € 2.500,-. Het beroep van [naam 1] op de uitspraak van het College van 8 januari 2019 slaagt niet, nu de matiging door het College wegens overschrijding van de redelijke termijn in die uitspraak betrekking heeft op het totaalbedrag van boetes die ter zake van meerdere overtredingen waren opgelegd.

[naam 1] heeft ook in hoger beroep verzocht om (aanvullende) schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Nu de redelijke termijn, zoals ook de rechtbank heeft vastgesteld, op 24 oktober 2018 is aangevangen, is deze termijn ten tijde van deze uitspraak in hoger beroep met bijna negen maanden overschreden. Omdat de redelijke termijn met meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden is overschreden, zou plaats zijn voor een matiging van de boetes met (maximaal) 10%, met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn door de rechtbank al met het maximumbedrag zijn gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Slotsom 10. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van [naam 1] niet slaagt en dat van de minister wel. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en het totale boetebedrag opnieuw vaststellen op ‭€ 19.825‬,-, te weten het boetebedrag minus de boetes die niet in stand zijn gebleven (€ 22.325,-) minus de matiging met € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Voorts zal het College de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. ‬‬‬‬‬

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij de hoogte van de aan [naam 1] opgelegde boete heeft vastgesteld;

bepaalt de hoogte van de aan [naam 1] opgelegde boete op € ‭19.825‬,-;‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. R.W.L. Koopmans enmr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juli 2023.

w.g. D. Brugman w.g. M.G. Ligthart

Bijlage: wettelijk kader

Meststoffenwet

Artikel 15

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.

[…]

Artikel 34

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:

a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;

b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;

c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;

d. het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.

[…]

Artikel 51

Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.

Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet

Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder s, u en v

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

s. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf.

u. leverancier van meststoffen: landbouwer of ondernemer die meststoffen feitelijk overdraagt met het oogmerk de meststoffen buiten zijn bedrijf of onderneming te brengen.

v. afnemer van meststoffen: degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen.

Artikel 491. Het vervoer van een vracht drijfmest geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met de krachtens artikel 70, vierde lid, onderdeel b, voorgeschreven apparatuur die op naam van de intermediair is geregistreerd.

2. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met op naam van de intermediair geregistreerde apparatuur voor automatische gegevensregistratie.

3. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.

4. Met behulp van de in het tweede en derde lid bedoelde apparatuur worden gegevens betreffende het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen vastgelegd.

Artikel 53

1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.

2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.

3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:

a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;

b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;

c. de hoeveelheid meststoffen; en

d. het soort meststoffen.

4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.

5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.

6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze Minister ingediend.

7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel, 39 onderscheidenlijk artikel 32.

Artikel 54Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:

a. de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens;

b. de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend;

c. de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens;

d. de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en

e. de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel of gedeeltelijk niet van toepassing is.

Uitvoeringsregeling Meststoffenwet

Artikel 551. De vervoerder legt voordat het laden van drijfmest plaatsvindt het nummer van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen vast in de AGR-apparatuur door het nummer elektronisch vanaf het vervoersbewijs dierlijke meststoffen in te lezen.

2. De vervoerder draagt er zorg voor dat tijdens het laden van drijfmest door de AGR-apparatuur tenminste de volgende gegevens automatisch worden vastgelegd:

a. het serienummer van de AGR-apparatuur;

b. de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking; en

c. het combinatienummer.

3. De vervoerder draagt er zorg voor dat bij het vervoer van drijfmest de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens voortdurend en automatisch in de AGR-apparatuur worden vastgelegd.

4. De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden.

5. De vastlegging van de op een vracht dierlijke meststoffen betrekking hebbende gegevens in de AGR-apparatuur geschiedt zodanig dat er een eenduidig verband is tussen de in het eerste tot en met het vierde lid bedoelde gegevens.

Artikel 56Artikel 55 is van overeenkomstige toepassing op het vervoer van vaste mest, met dien verstande dat:

a. de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, van dat artikel, niet automatisch door de AGR-apparatuur, maar door de vervoerder in de gegevensdrager van de AGR-apparatuur worden vastgelegd door deze gegevens elektronisch vanaf de monsterverpakking in te lezen;

b. het gegeven, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c, van dat artikel, niet hoeft te worden vastgelegd.

Artikel 57b1. In geval van vervoer van dierlijke meststoffen buiten Nederland doet de vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen hiervan elektronisch mededeling aan de minister en de Voedsel en Waren Autoriteit.

[…]

5. Indien het vervoer niet dan wel niet overeenkomstig de verstrekte gegevens plaatsvindt, trekt de desbetreffende vervoerder de in het eerste lid bedoelde mededeling voordat de vracht dierlijke meststoffen wordt geladen, elektronisch in.

Artikel 61

1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1 (leverancier), 3a (vervoerder), met uitzondering van het CMR-nummer, 3b (vervoer), met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c (bemonstering), met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevuld en wordt het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier ondertekend.

2. Uiterlijk bij het lossen van de dierlijke meststoffen worden onderdeel 3b, voor zover dit betrekking heeft op de postcode van de losplaats en op de datum en het tijdstip van het lossen, en onderdeel 5 (afnemer) van het op die vracht betrekking hebbende en overeenkomstig het eerste lid ingevulde vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de vervoerder en de afnemer ondertekend.

Artikel 771. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster.

2. Indien een vervoerder binnen een periode van ten hoogste zeven dagen van één leverancier meerdere vrachten dierlijke meststoffen afvoert naar één afnemer kan het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van deze vrachten worden vastgesteld door middel van analyse van een mengmonster dat op verzoek van de vervoerder door het betrokken laboratorium uit de uit deze vrachten genomen monsters is samengesteld, onder de volgende voorwaarden:

a. het mengmonster bestaat uit ten hoogste twaalf monsters; en

b. het verschil in gewicht tussen de grootste en de kleinste vracht bedraagt bij drijfmest ten hoogste tien procent en bij vaste mest ten hoogste twintig procent.

3. Het nemen van een monster uit een hoeveelheid dierlijke meststoffen en de analyse van dit monster geschieden overeenkomstig de artikelen 78 tot en met 81.

Artikel 801. Het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster wordt, onder vermelding van de betrokken leverancier en afnemer, alsmede van het nummer van het op deze vracht betrekking hebbende vervoersbewijs dierlijke meststoffen, door de vervoerder uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toegestuurd aan een laboratorium dat blijkens accreditatie door de Raad aantoonbaar voldoet aan de accreditatienormen van het accreditatie-programma AP05, dat is opgenomen in bijlage H.

[…]

Artikel 1241. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.

[…]

Artikel 130

De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.

Bijlage M

De boete voor niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van apparatuur voor automatische gegevensregistratie of satellietvolgapparatuur door de vervoerder (feitcode M259) bedraagt € 300.

De boete voor het niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer (feitcode M303) bedraagt € 300.

De boete voor het elektronisch indienen van gegevens van een onjuist vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder (feitcode M311) bedraagt € 300.

De boete voor het niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van gegevens door de vervoerder inzake de mededeling van de daadwerkelijke export of import (feitcode M486) bedraagt € 200.

De boete voor het niet of niet op juiste wijze (laten) bepalen van het stikstof- en fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen, niet zijnde mineralenconcentraat, d.m.v. analyse van het monster door een laboratorium (feitcode M502) bedraagt € 300.

De boete voor het niet meesturen van de juiste gegevens van de betrokken leverancier en afnemer en het nummer van het vervoersbewijs bij het toezenden van het mestmonster aan een erkend of gelijkwaardig laboratorium door de vervoerder (feitcode M514) bedraagt

€ 300.