CBb, 06-07-2021, nr. 18/2147G

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

Feiten

Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Vanaf de winter van 2012-2013 verkeerde de circa vijftig jaar oude jongveestal van appellante in een slechte toestand en was deze dringend aan renovatie toe. Appellante heeft vanaf 8 augustus 2013 haar veestapel ingekrompen. Vervolgens heeft appellante besloten het renoveren van haar jongveestal te combineren met het aanpassen en vergroten van haar melkveestal.

Hiertoe heeft appellante op 31 oktober 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd met het oog op het houden van 160 melk- en kalfkoeien, 80 stuks jongvee en 1 fokstier. Deze vergunning is op 4 februari 2015 aan haar verleend.

In 2014 en 2015 heeft appellante bouwmateriaal aangeschaft. Met ingang van april 2014 is appellante begonnen met de onderbouw van de uitbreiding van haar melkveestal. De stal is toen enkele maanden open geweest. Vanaf de zomer van 2014 is de stal weer gesloten. Ook in de winter van 2014-2015 heeft appellante opnieuw een deel van haar veestapel afgevoerd. In juni en juli van 2015 zijn de renovatie en de vergroting van de stallen van appellante afgerond.

Op de peildatum 2 juli 2015 waren op het bedrijf 76 melk- en kalfkoeien en in totaal 55 stuks jongvee aanwezig.

Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.820 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, een gemiddelde melkproductie over 2015 van 7.389 kg en een excretieforfait van 39,1 kg.

Beroepsgronden

Primair voert appellante aan dat verweerder de knelgevallenregeling onjuist heeft toegepast. Zij voldoet namelijk wel aan de voorwaarde dat haar fosfaatrecht op 2 juli 2015 minimaal 5% lager is dan waarover zij zonder de bouwwerkzaamheden dan wel zonder de vernieling van haar jongveestal zou hebben beschikt. Zij verzoekt om haar fosfaatrecht met toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw te verhogen met inachtneming van de alternatieve peildatum 8 augustus 2013 conform haar melding bijzondere omstandigheden. Hierbij moet echter niet worden uitgegaan van het jaar 2013 voor de melkproductiegegevens, omdat deze dusdanig door de bijzondere omstandigheden zijn beïnvloed dat van een representatieve periode geen sprake kan zijn. In de winter van 2012-2013 bleek de vijftig jaar oude jongveestal van appellante namelijk volledig versleten door jarenlange slechte weersomstandigheden. Het dak was lek en de dakconstructie kon het ieder moment begeven. Niet alleen een renovatie van de jongveestal was noodzakelijk, maar ook een uitbreiding van haar melkveestal, om voldoende ruimte te hebben voor haar jongvee. Om haar dieren verantwoord in de winter te kunnen stallen, voordat met de bouwwerkzaamheden kon worden gestart, zag appellante zich genoodzaakt om vanaf 8 augustus 2013 haar veestapel te verkleinen. Toen appellante in het voorjaar van 2014 begon met de onderbouw van het vergroten van haar bestaande stal, is de stal deels open geweest, waardoor het klimaat voor de koeien niet optimaal was en de melkproductie per koe daalde. In de zomer van 2014 was de stal weer dicht en kwam de melkproductie weer op het gewenste niveau. In de winterperiode van 2014-2015 heeft appellante opnieuw een deel van haar veestapel moeten afvoeren wegens de stalling van dieren. Pas na het afronden van haar bouwwerkzaamheden in de zomer van 2015 kon appellante weer groeien naar de dieraantallen die zij in de zomer van 2013 had. Daarom zijn de melkproductiegegevens van 2015 representatief, verhoogd met 268 kg in verband met vervoederde en weggegooide melk. Daarbij is het aantal stuks jongvee niet beïnvloed door de bijzondere omstandigheden, zodat daarvoor van de peildatum 2 juli 2015 moet worden uitgegaan. Appellante vraagt daarom om met twee peildata te rekenen, één voor haar melkkoeien (vanaf de start van de bouwwerkzaamheden) en de peildatum van 2 juli 2015 voor haar jongvee. Appellante voldoet dan aan de 5%-drempel. Bovendien is zowel wat betreft de bouwwerkzaamheden als de vernieling van de stal wel sprake van een causaal verband, omdat appellante vanaf 8 augustus 2013 is begonnen met het afvoeren van melkkoeien als gevolg van de slechte staat van de stal en ter voorbereiding op de voorgenomen bouwwerkzaamheden.

Subsidiair voert appellante aan dat verweerder het fosfaatrecht aan haar dient toe te kennen conform de feitelijke melkproductie in 2015. Dat betekent dat naast de aan de fabriek geleverde kilogrammen melk ook de vervoederde en weggegooide melk meegenomen dient te worden. Per koe moet dan van een melkproductie van 7.657 kg worden uitgegaan. In het primaire besluit zou er dan 54 kg te weinig fosfaatrecht zijn toegekend.

Doordat verweerder geen juiste beschikking heeft gegeven, is aan appellante te weinig fosfaatrecht toegekend, waardoor zij is genoodzaakt minder melkvee aan te houden of fosfaatrecht te leasen of te kopen. Dit leidt tot onnodige kosten of inkomensderving, zodat appellante voor deze schade moet worden gecompenseerd.

Tot slot verzoekt appellante het College om een schadevergoeding aan haar toe te kennen wegens het overschrijden van de redelijke termijn voor de behandeling van haar zaak.

Standpunt van verweerder

Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Weliswaar is sprake geweest van bouwwerkzaamheden op het bedrijf van appellante, maar zij voldoet niet aan de 5%-drempel ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw. Hiertoe heeft verweerder de gegevens op de peildatum van 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens en dieraantallen op 8 augustus 2013, de datum waarop appellante te maken kreeg met de bouwwerkzaamheden op haar bedrijf conform haar melding bijzondere omstandigheden. Op 2 juli 2015 is het fosfaatrecht zonder generieke korting 3.819,4 kg, terwijl op basis van de gegevens op 8 augustus 2013 (met 83 melk- en kalfkoeien en 53 stuks jongvee en een gemiddelde melkproductie in het jaar 2013 van 6.480 kg) het fosfaatrecht zonder generieke korting uitkomt op 3.870,1 kg, waarmee appellante de 5%-drempel niet haalt. Daarbij ontbreekt het causaal verband, omdat de dieren in 2013 al zijn afgevoerd, terwijl appellante pas in 2014 is begonnen met de bouwwerkzaamheden. De dieren zijn dus niet als gevolg van de bouwwerkzaamheden afgevoerd, maar als gevolg van de slechte staat van de stal, waardoor er geen plek was om alle dieren te huisvesten. In het verweerschrift heeft verweerder ambtshalve opnieuw het knelgeval van appellante beoordeeld. Hiertoe heeft verweerder de gegevens op de peildatum van 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens en dieraantallen op 1 april 2014, de datum waarop de bouwwerkzaamheden zijn gestart, zoals appellante heeft aangetoond. Op 2 juli 2015 is het fosfaatrecht zonder generieke korting 3.819,4 kg, terwijl op basis van de gegevens op 1 april 2014 (met 77 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee en een gemiddelde melkproductie in het jaar 2015 van 7.389 kg) het fosfaatrecht zonder generieke korting uitkomt op 3.870,1 kg, waarmee appellante ook dan de 5%-drempel niet haalt.

Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat hij het beroep van appellante op de knelgevallenregeling heeft moeten opvatten als een beroep op het knelgeval bouwwerkzaamheden én vernieling van de stal. Van vernieling van de stal is echter geen sprake, omdat appellante dit niet heeft aangetoond. Er zijn geen stukken van politie, brandweer of verzekering overgelegd met daarin de gebeurtenis en wanneer dit zou hebben plaatsgevonden. Een slechte staat van de stal is onvoldoende om als knelgeval vernieling van de stal te classificeren. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de ondernemer om de gebouwen in een voldoende bruikbare staat te houden. Op de zitting heeft verweerder medegedeeld dat hij geen duidelijke definitie of invulling van het begrip ‘vernieling’ kan geven. In ieder geval gaat het volgens verweerder bij vernieling van de stal om een actieve handeling en niet een nalaten, zoals in het geval van appellante. Ter zitting heeft verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:229), hierbij toegelicht dat als al sprake zou zijn van vernieling van de stal, dat ook hier het causaal verband ontbreekt met de alternatieve peildatum 8 augustus 2013, omdat de dieraantallen van zowel het melkvee als het jongvee van appellante voortdurend stijgen en dalen, waarmee het causaal verband wordt verbroken.

In het nadere verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat hij kan instemmen met het verzoek van appellante om de totale hoeveelheid geproduceerde melk in 2015 te verhogen. Volgens verweerder komt de gemiddelde melkproductie in 2015 neer op 7.653,1 kg met een excretieforfait van 39,8 kg, anders dan de 7.657 kg die appellante als gemiddelde melkproductie voorstelde. Dit minieme verschil heeft echter geen invloed op het geldende excretieforfait. Verweerder verzoekt het College het beroep van appellante op dit punt gegrond te verklaren, conform artikel 8:72 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 3.873 kg.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling, zodat geen sprake is van schending van het recht en er geen aanleiding is voor het toewijzen van het schadeverzoek van appellante.

Beoordeling

Melkproductie

Vooropgesteld wordt dat verweerder heeft erkend dat de totale hoeveelheid geproduceerde melk in 2015 hoger is dan eerder aangenomen, omdat de vervoederde en weggegooide melk aanvankelijk ten onrechte buiten beschouwing is gelaten. Het fosfaatrecht dient daarom te worden verhoogd naar 3.873 kg. De beroepsgrond slaagt.

Knelgeval bouwwerkzaamheden

Hoewel appellante de alternatieve peildatum 8 augustus 2013 op haar melding bijzondere omstandigheden heeft opgegeven en verweerder op basis daarvan haar knelgevallenberoep op bouwwerkzaamheden heeft beoordeeld, stelt het College vast dat de bouwwerkzaamheden pas per 1 april 2014 zijn begonnen. Voor deze knelgevallenbeoordeling kan naar het oordeel van het College niet worden gekeken naar de door appellante opgegeven alternatieve peildatum, omdat van bouwwerkzaamheden als bijzondere omstandigheid op dat moment nog geen sprake was. De door partijen gevoerde discussie ten aanzien van het causaal verband komt zodoende niet aan de orde.

Verweerder heeft ten aanzien van de bouwwerkzaamheden opnieuw het knelgevallenberoep van appellante beoordeeld met inachtneming van de alternatieve peildatum 1 april 2014. Verweerder heeft in het nadere verweerschrift gemotiveerd uiteengezet dat en waarom appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat op de peildatum het fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg van de bouwwerkzaamheden. In zijn uitspraak van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:132) heeft het College geoordeeld dat het bij de toepassing van de knelgevallenregeling is toegestaan om voor het aantal melk- en kalfkoeien een andere peildatum te hanteren dan voor het aantal stuks jongvee. Het College stelt vast dat in het geval van appellante de bouwwerkzaamheden de totale stalcapaciteit hebben beïnvloed, waardoor de veestapel moest worden ingekrompen. Appellante heeft er vervolgens voor gekozen om melk- en kalfkoeien af te voeren om voldoende plaats te kunnen bieden aan het jongvee. Hierdoor waren er op de peildatum juli 2015 nagenoeg evenveel stuks jongvee op het bedrijf van appellante als vóór aanvang van de bouwwerkzaamheden. Nu deze omstandigheid het gevolg is van de door appellante gemaakte keuze om eerst alleen melkvee af te voeren en niet het gevolg is van de omvang of fasering van de bouwwerkzaamheden, deelt het College niet het standpunt van appellante dat verweerder in haar geval van twee alternatieve peildata had moeten uitgaan in de zin dat voor de aantallen melk- en kalfkoeien moet worden uitgegaan van 1 april 2014 en voor het jongvee van 2 juli 2015. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante geen succesvol beroep kan doen op de knelgevallenregeling in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. De beroepsgrond slaagt niet.

Knelgeval vernieling van de melkveestallen

Tussen partijen is in geschil of in het geval van appellante sprake is vernieling van haar jongveestal. Het College stelt vast dat de wetgever het begrip ‘vernieling van de melkveestallen’ ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw in de wet noch in de wetsgeschiedenis heeft gedefinieerd. Gebleken is dat verweerder dit begrip ook niet door middel van wetsinterpreterend beleid nader heeft omschreven. Het College zoekt daarom aansluiting bij een verwant wettelijk kader uit het omgevingsrecht. Het College overweegt dat zowel het overgangsrecht in het omgevingsrecht als de knelgevallenregeling van de Msw de bescherming van gevestigde belangen van burgers beogen. Doel van deze regelingen is het voorkomen, uit oogpunt van rechtszekerheid, dat rechten verloren gaan door omstandigheden die buiten de eigen invloedssfeer van burgers liggen. Daarom sluit het College voor het duiden van ‘vernieling’ in de knelgevallenregeling aan bij het begrip ‘calamiteit’ dat wordt gehanteerd bij de uitleg van overgangsrechtelijke bepalingen in het omgevingsrecht. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verwezen wordt in dit verband naar de uitspraak van 25 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH8648, zie ook recenter de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2444) moet onder een calamiteit worden verstaan een verwoesting door onvermijdelijk, eenmalig, buiten de schuld van betrokkene veroorzaakt onheil. Instorting tijdens een storm als gevolg van achterstallig onderhoud of onvoldoende hechtheid is geen calamiteit.

Het College oordeelt in het licht van deze interpretatie dat bij appellante geen sprake was van een calamiteit zoals bedoeld in voornoemde jurisprudentie en dus niet van vernieling op grond van artikel 23, zesde lid van Msw. Gebleken is dat de circa vijftig jaar oude jongveestal van appellante in 2013 versleten was en dat de dakconstructie moest worden vervangen als gevolg van daklekkages door jarenlange slechte weersomstandigheden. Er is dus geen sprake van verwoesting door een eenmalige gebeurtenis buiten de invloedssfeer van appellante, maar van een jarenlange verslechtering van haar stal waarbij het voor haar eigen rekening en risico komt wanneer zij onvoldoende zorgdraagt voor een goed onderhoud van haar stal. Nu geen sprake is van een calamiteit en daarmee ook geen vernieling van de jongveestal, ziet het College met verweerder geen aanleiding voor toepassing van de knelgevallenregeling ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw. De vraag of aan de andere voorwaarden van de knelgevallenregeling wordt voldaan, laat het College verder onbesproken, nu het om cumulatieve voorwaarden gaat. De beroepsgrond slaagt niet.

Slotsom

7. Gelet op wat onder 6.1 is overwogen, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 3.873 kg.

8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.403,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en een 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

9. Appellante heeft het College verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij stelt te hebben geleden. Het College stelt vast dat zij deze gestelde schade niet nader heeft onderbouwd. Nu sprake is van een gegrond beroep, ziet het College aanleiding appellante in de gelegenheid te stellen uiterlijk vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak de door haar geleden schade te concretiseren en met bewijsstukken te onderbouwen, waarna verweerder in de gelegenheid zal worden gesteld hierop binnen vier weken na toezending van dat stuk te reageren. Daarna zal het College, ter voorbereiding van een nadere uitspraak hierover, het verdere verloop van de procedure nader bepalen. Ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de schade zal het College daarom het onderzoek in deze zaak heropenen.

10. Verder heeft appellante verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De beslissing op dit verzoek zal worden aangehouden, gelet op de beslissing van het College om het onderzoek te heropenen. Het College zal hierop beslissen tegelijk met de beslissing omtrent het verzoek om schadevergoeding.