CRvB, 15-12-2020, nr. 19/2514 WWB

Appellante ontving sinds 1 januari 2012 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Sinds 24 april 2012 staat appellante in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, nu Basisregistratie Personen ingeschreven op het adres X (uitkeringsadres).

Naar aanleiding van een intern signaal over de woon- en leefsituatie van appellante hebben medewerkers van de afdeling Handhaving van de gemeente ’s-Hertogenbosch (medewerkers) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader zijn onder meer verbruiksgegevens van water, stroom en gas opgevraagd, is informatie opgevraagd bij de wijkagent, die zijn bevindingen heeft neergelegd in een proces-verbaal van bevindingen van 17 maart 2014, is op 18 februari 2014 een gesprek met appellante gevoerd en is aansluitend een huisbezoek op het uitkeringsadres afgelegd. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 17 april 2014 en een rapport van 7 mei 2014.

De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest bij besluit van 7 mei 2014 (besluit 1) de bijstand met ingang van 24 april 2012 in te trekken en de over de periode van 24 april 2012 tot en met 31 januari 2014 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 24.813,27 van appellante terug te vorderen. Hieraan ligt ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door, voor zover hier van belang, niet te melden dat zij niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres, als gevolg waarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.

Naar aanleiding van besluit 1 heeft appellante op 12 mei 2014 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft dat verzoek toegewezen en bij de uitspraak van 26 juni 2014 bepaald dat het college aan appellante met ingang van 12 mei 2014 voorschotten diende te verstrekken naar de voor appellante geldende norm tot zes weken nadat op het bezwaar zou zijn beslist. De voorzieningenrechter heeft hiertoe, voor zover hier van belang, het volgende overwogen, waarbij voor verzoekster appellante moet worden gelezen:

“Er heeft weliswaar op 18 februari 2014 een huisbezoek plaatsgevonden, maar verzoekster had in het daaraan voorafgaande gesprek reeds aangegeven dat zij op dat moment bij haar vader woonde. Het is dan ook niet vreemd dat er geen verse etenswaren in de woning aanwezig waren. De woning was wel geheel ingericht en voldeed aan de beschrijving zoals verzoekster die voorafgaand aan het huisbezoek had gegeven. Voorts heeft verweerder nadien geen enkel onderzoek meer gedaan, terwijl het intrekkingsbesluit pas op 7 mei 2014 is genomen. Aangezien verzoekster heeft aangegeven dat de inwoning bij haar vader het gevolg was van medische beperkingen van tijdelijke aard, had het op de weg van verweerder gelegen om voorafgaand aan het intrekkingsbesluit opnieuw de situatie in verzoeksters woning te bezien. Nu verweerder dit heeft nagelaten is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder onvoldoende kennis over de relevante feiten heeft vergaard, waardoor deze intrekkingsgrondslag naar voorlopig oordeel over de periode hier in geding geen stand kan houden.”

Het college heeft ter uitvoering van deze uitspraak met ingang van 12 mei 2014 voorschotten aan appellante verstrekt naar de voor haar geldende norm.

Appellante had inmiddels in mei 2014 opnieuw een aanvraag om bijstand ingediend. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het college aan appellante met ingang van 14 mei 2014 bijstand verleend naar de norm voor een alleenstaande.

Bij besluit van 7 juli 2014 (besluit 2) heeft het college aan appellante een boete opgelegd van € 15.038,99 wegens de schending van de inlichtingenverplichting zoals vermeld in 1.3.

Op 23 december 2016 heeft het college, naar aanleiding van besluit 1, een dwangbevel uitgevaardigd, waarbij appellante is gesommeerd om binnen twee dagen na 23 december 2016 een bedrag van € 40.300,83 te betalen. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft bij vonnis in kort geding van 14 maart 2017 het college verboden tot zes weken na de beslissing op het bezwaar tegen besluit 1 het dwangbevel van 23 december 2016 ten uitvoer te leggen. Hiertoe heeft de voorzieningenrechter het volgende overwogen:

“De gemeente heeft ter zitting aangegeven dat naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank (…) een nieuwe beslissing zal worden genomen (in plaats van het besluit van 7 mei 2014) over de intrekking en beëindiging van de uitkering (…). ”

Bij besluit van 11 december 2017 heeft het college aan appellante bijstand toegekend over de periode van 18 februari 2014 tot en met 13 mei 2014.

Bij besluit van 3 september 2018 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen besluit 2 gegrond verklaard en de hoogte van de boete aangepast naar € 1.706,72 in verband met de verminderde draagkracht van appellante.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarnaast heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding op grond van overschrijding van de redelijke termijn afgewezen, onder de overweging dat appellante ter zitting expliciet heeft verklaard dat zij geen last heeft gehad van de trage besluitvorming.

3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Vertrouwensbeginsel

Appellante doet allereerst een beroep op het vertrouwensbeginsel. Appellante stelt in dit verband, kort gezegd, dat het college ter zitting bij de voorzieningenrechter van de rechtbank op 21 februari 2017 heeft toegezegd dat besluit 1 zou worden ‘vervangen’ en dat er ‘in plaats van’ besluit 1 een nieuw besluit zou worden genomen. Hierdoor mocht appellante erop vertrouwen dat besluit 1 geheel zou worden ingetrokken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (stap 1). Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (stap 2). Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden (stap 3). Verwezen wordt naar de uitspraak van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351.

Zoals uit het vonnis in kort geding van 14 maart 2017 kan worden opgemaakt zou door het college een nieuwe beslissing worden genomen in plaats van het besluit van 7 mei 2014. De aanleiding daarvoor was de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 26 juni 2014. In die uitspraak is de voorzieningenrechter tot het voorlopige oordeel gekomen dat besluit 1, voor zover het de intrekking per 1 februari 2014 betreft, in bezwaar geen stand zal kunnen houden. Hieruit blijkt niet van een toezegging dat besluit 1 voor de gehele periode zou worden ingetrokken, en dus in feite zou worden herroepen. Dat besluit 1 zou worden vervangen moet namelijk in de context van de uitspraak van de voorzieningenrechter worden gezien. De vervanging van het besluit van 7 mei 2014 zag gelet op die uitspraak slechts op een deel van de periode waarop dat besluit betrekking had, namelijk dat deel dat geen steun vond in de onderzoeksbevindingen. De reden het besluit van 7 mei 2014 te vervangen, hing derhalve samen met de feitelijke grondslag. Het college had te weinig onderzoek gedaan volgens de voorzieningenrechter. Vervangen kan gelet daarop ook heel goed inhouden dat, na nader onderzoek, een besluit met hetzelfde rechtsgevolg wordt genomen. Van de gestelde toezegging, die inhoudt dat besluit 1 geheel zou worden ingetrokken, is gelet hierop geen sprake. Omdat van de gestelde toezegging geen sprake is, wordt aan een beoordeling van de in 4.2 omschreven stappen 2 en 3 niet toegekomen.

Intrekking en terugvordering

De te beoordelen periode loopt in dit geval van 24 april 2012 tot en met 17 februari 2014, nu het college met ingang van 18 februari 2014 weer bijstand heeft toegekend.

Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.

Appellante heeft betwist dat de onderzoeksresultaten een toereikende onderbouwing vormen voor het standpunt van het college dat zij in de te beoordelen periode haar hoofdverblijf niet op het uitkeringsadres had en dat zij daarmee haar inlichtingenverplichting heeft geschonden.

Waar een betrokkene haar woonadres heeft, is daar waar zij haar hoofdverblijf heeft. Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van haar persoonlijk leven bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.

Tussen partijen is niet in geschil dat in de periode van 24 april 2012 tot 27 november 2013 (periode 1) op het uitkeringsadres sprake is geweest van extreem laag waterverbruik. Een extreem laag waterverbruik rechtvaardigt de vooronderstelling dat de betrokkene niet haar hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. Het is dan aan de betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1986). Appellante heeft er op gewezen dat zij astma heeft en dat zij in de woning op het uitkeringsadres veel last had van vochtproblemen. Hierdoor verergerden haar astmatische klachten, zodat zij in de maanden juni en juli 2012 bij haar vader heeft verbleven. Verder heeft appellante te kennen gegeven dat zij heel zuinig leeft en daardoor nauwelijks water verbruikt. Dit levert echter geen toereikende verklaring op voor het extreem lage waterverbruik in periode 1. Appellante heeft met die verklaring niet aannemelijk gemaakt dat zij – in weerwil van de genoemde vooronderstelling – haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.

Voor de periode van 27 november 2013 tot 18 februari 2014 (periode 2) geldt het volgende. In deze periode is niet gebleken van een extreem laag waterverbruik. In de periode van 27 november 2013 tot en met 24 november 2014, waar periode 2 geheel invalt, is namelijk sprake geweest van een waterverbruik van 25 m3. Dit betekent dat de in 4.8 genoemde vooronderstelling niet opgaat voor periode 2. Het college moet daarom voor deze periode meer feiten en omstandigheden duiden op grond waarvan in samenhang bezien aannemelijk is dat appellante niet op het uitkeringsadres woonachtig was. Dat op drie verschillende momenten is geconstateerd dat er reclamefolders en andere post op de deurmat van de woning op het uitkeringsadres lagen, evenals een gebruikte luier in een grijze kliko, is daarvoor onvoldoende. Dat wordt niet anders met de verklaring van een anonieme buurtbewoner op 8 januari 2014 dat er op het uitkeringsadres nooit iemand thuis was en dat er niemand woont en dat maar ongeveer een keer in de maand iemand de post op komt halen. Deze verklaring is niet controleerbaar en bovendien is onduidelijk op welke redenen van wetenschap deze verklaring is gebaseerd. Het voorgaande wordt niet anders indien de bevindingen van het huisbezoek op 18 februari 2014 bij de beoordeling worden betrokken. Weliswaar ontbraken ten tijde van het huisbezoek sokken, ondergoed, een wasmachine, een droger, verse etenswaren en recente administratie, maar de woning was ingericht, in de koelkast en de vriezer lagen etenswaren en ook waren verzorgingsproducten aanwezig. In dit verband is tevens van belang dat appellante ten tijde van het huisbezoek bij haar vader verbleef omdat zij van de trap was gevallen, terwijl het college met ingang van diezelfde datum van het huisbezoek bij besluit van 11 december 2017 alsnog bijstand heeft toegekend.

Gelet op 4.9.1 heeft het college niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast, ook niet als de bevindingen in onderlinge samenhang worden bezien. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat appellante ook in periode 2 haar hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres.

Uit 4.8 tot en met 4.9.2 volgt dat de intrekking over periode 1 in stand blijft en dat de intrekking over periode 2 niet in stand kan blijven. Dit betekent tevens dat de terugvordering geen stand kan houden, nu het besluit tot terugvordering als ondeelbaar moet worden beschouwd.

De rechtbank heeft wat onder 4.9.1 tot en met 4.10 is overwogen niet onderkend. Hieruit volgt dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen voor zover het de intrekking vanaf 27 november 2013 en de terugvordering betreft. Aan het besluit van 7 mei 2014 kleeft hetzelfde gebrek. Gelet op wat hierover ter zitting met het college is besproken zal dit gebrek niet meer kunnen worden hersteld. Daarom zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 7 mei 2014 te herroepen voor zover het betreft de intrekking van bijstand vanaf 27 november 2013.

De Raad zal het bestreden besluit ook vernietigen voor zover dat ziet op de terugvordering. Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken over de periode van 24 april 2012 tot 27 november 2013. Nu het hier gaat om een financiële uitwerking die de Raad zelf niet kan maken, zal het college worden opgedragen in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 7 mei 2014.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

Boete

Op grond van artikel 18a van de PW legt het college een bestuurlijke boete op indien belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, en de tekst van artikel 18a van de PW en de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze per 1 januari 2017 luiden.

Uit 4.8 volgt dat, anders dan appellante heeft aangevoerd, het college ook heeft aangetoond dat appellante in periode 1 de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het feit dat zij in de periode van 24 april 2012 tot 27 november 2013 haar hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres. Daarvan kan appellante een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de PW een boete op te leggen tot ten hoogste het benadelingsbedrag over die periode.

Uit 4.10 volgt dat de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand lager uitvalt dan het onder 1.3 genoemde bedrag. Vaststaat echter dat ook de intrekking van bijstand over alleen periode 1 nog steeds zal leiden tot een terugvordering van een bedrag dat hoger ligt dan de op basis van de draagkracht van appellante vastgestelde boete. De beroepsgrond dat, als de terugvordering lager uitvalt het boetebedrag moet worden aangepast slaagt gelet hierop niet. Andere beroepsgronden tegen de boete heeft appellante niet aangevoerd. De Raad ziet daarom in dit geval aanleiding om de bij het bestreden besluit vastgestelde boete van € 1.706,72 als evenredig te beoordelen. Het hoger beroep, voor zover gericht tegen de boete, slaagt daarom niet.

Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

5. Appellante voert ten slotte aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat voor een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze beroepsgrond slaagt. Ter zitting is tussen partijen komen vast te staan dat uit hetproces-verbaal van de rechtbank van de zitting van 17 januari 2019 niet blijkt dat appellante expliciet heeft verklaard geen last te hebben gehad van de trage besluitvorming omdat zij al weer een bijstandsuitkering genoot. Omdat daarvoor ook geen andere aanwijzingen zijn, moet de aanwezigheid van spanning en frustratie bij appellante worden verondersteld.

Of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante.

In zaken zoals deze is voor een procedure in drie instanties de redelijke termijn in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat in beginsel het bezwaar binnen een half jaar, het beroep binnen anderhalf jaar en het hoger beroep binnen twee jaar zouden moeten worden afgehandeld, terwijl de rechterlijke fase in totaal maximaal drie en een half jaar mag duren (vergelijk de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder heeft de Raad in die uitspraak overwogen dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.

Voor dit geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van appellante door het college op 14 mei 2014 tot de datum van deze uitspraak zijn zes jaar, zeven maanden en een dag verstreken. Er is sprake van een te lange behandelingsduur in de bestuurlijke fase, omdat tussen de ontvangst van het bezwaarschrift op 14 mei 2014 en het bestreden besluit van 3 september 2018, vier jaar en bijna vier maanden zijn verstreken. Van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel is geen sprake, omdat deze fase niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.

Er is geen aanleiding de redelijke termijn voor de procedure als geheel te stellen op een andere termijn dan vier jaar. De zaak zelf en de opstelling van appellante geven geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar mag bedragen. In het midden kan blijven of, zoals het college heeft betoogd, appellante zou hebben stilgezeten. Een aanspraak op vergoeding van immateriële schade kan niet worden afgewezen of beperkt op grond van de omstandigheid dat de belanghebbende niet heeft aangedrongen op een spoedige behandeling van zijn zaak teneinde overschrijding van de redelijke termijn te voorkomen. De Raad verwijst in dit verband naar het arrest van de Hoge Raad van 20 juni 2014, ECLI:NL:HR:2014:1461.

Evenmin bestaat aanleiding om de aan appellante uitbetaalde dwangsom van € 1.260,- op de hoogte van de schadevergoeding in mindering te brengen. Die dwangsom is verbeurd omdat het college niet binnen de daarvoor gegeven termijn een beslissing op bezwaar heeft bekend gemaakt. Het opleggen van een dwangsom is een maatregel gericht op het verkrijgen van een beslissing en is niet bedoeld als vergoeding van mogelijke immateriële schade die het gevolg is van het te lang duren van een procedure. Vergelijk de uitspraak van 8 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT2081. In het arrest van het EHRM van 29 maart 2006, Pizzati vs Italië, nr. 62361/00 ziet de Raad geen aanknopingspunten voor een andersluidend oordeel.

Het voorgaande betekent dat de redelijke termijn met twee jaar, zeven maanden en een dag is overschreden. Dat leidt tot een schadevergoeding van zes maal € 500,-, in totaal € 3.000,-.

6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in bezwaar en op € 1.050,- in beroep en € 1.050,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.150,-.