3.5.5 De aanleiding voor een herziening van het stelsel van fiscale bestuurlijke boetes

De nationale ontwikkelingen in de rechtspraak zijn in feite ingehaald door de in paragraaf 3.5.2 beschreven EHRM-jurisprudentie, waardoor is komen vast te staan dat het opleggen van een fiscale bestuurlijke boete een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM vormt en dus de onschuldpresumptie in acht moet worden genomen. In feite probeerde de Hoge Raad ook voor deze rechtsontwikkeling al met de riemen die hij had (de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) het strafrechtelijke beginsel ‘geen straf zonder schuld’ het fiscale bestuursrecht binnen te roeien.1 Zo oordeelde de Hoge Raad dat het beginsel van een behoorlijke belangenafweging het opleggen van een boete bij AVAS verhindert. Daarmee heeft de Hoge Raad het beginsel van een behoorlijke belangenafweging in wezen ingekleurd met het strafrechtelijke beginsel ‘geen straf zonder schuld’.

Nadat de Hoge Raad de jurisprudentie van het EHRM in BNB 1988/270 had toegepast op de Nederlandse fiscale bestuurlijke boete, was het zonneklaar dat het geldende bewijsrecht niet langer houdbaar was.2 Het wettelijke bewijsvermoeden ten aanzien van de aanwezigheid van opzet of grove schuld was immers onverbindend verklaard. De regering pikte haar taak als medewetgever in eerste instantie voortvarend op door de wijzigingen die noodzakelijk waren om het boetestelsel in lijn te brengen met het EVRM mee te nemen in een reeds aanhangig wetsvoorstel.3 In een persbericht van 2 november 1987 – nog voordat de Hoge Raad het arrest BNB 1988/270 had gewezen – kondigde het Ministerie van Financiën de wijziging van de bewijslastverdeling als volgt aan:

‘In het huidige stelsel vloeit de boete automatisch voort uit de wet (…) en moet de belastingplichtige zijn onschuld bewijzen. In het voorgestelde systeem moet de inspecteur de basis van de boete en de hoogte ervan bepalen. Hij moet dus vooraf aannemelijk maken dat er sprake is van opzet of grove schuld en daarbij is de bewijslast in eerste instantie bij de inspecteur komen te liggen. (…) Beide soorten boeten hebben een duidelijk strafkarakter. Om dit strafkarakter te benadrukken zullen beide volgens het voorstel niet meer automatisch uit de wet voortvloeien maar bij aparte beschikking of uitspraak worden opgelegd door de inspecteur.’4

Toch zou het nog tien jaren duren voordat de goede bedoelingen ook daadwerkelijk zouden zijn verwezenlijkt: pas in 1998 trad het gewijzigde stelsel van fiscale bestuurlijke boetes in werking. In paragraaf 3.6 behandel ik de ontstaansgeschiedenis van dit stelsel uitgebreider.