11.1 Algemeen

Een uitgangspunt van de stelselherziening is om het reguleren van activiteiten zo veel mogelijk te doen met algemene regels over die activiteiten. De initiatiefnemer hoeft dan geen voorafgaande toestemming aan de overheid te vragen. Deze algemene regels over activiteiten zijn te vinden in decentrale regelgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. Voor activiteiten die grote gevolgen voor de fysieke leefomgeving hebben of kunnen hebben en waarbij de specifieke situatie bij het beoordelen van de gevolgen een belangrijke rol speelt is het soms noodzakelijk dat een bestuursorgaan de toelaatbaarheid van de desbetreffende activiteit beoordeelt. In dat geval wordt een vergunningplicht ingesteld. De aanwijzing van vergunningplichtige activiteiten gebeurt deels door het Rijk — in artikel 5.1 van de wet of in de genoemde besluiten — en deels door decentrale overheden in hun verordeningen.

In de wet, in artikel 5.1, is gekozen voor een limitatieve lijst van grondslagen voor vergunningplichten op rijksniveau. Met de regeling van deze omgevingsvergunningen in de wet en de uitwerking daarvan bij AMvB en ministeriële regeling wordt een groot aantal bestaande vergunningplichtige activiteiten geïntegreerd en geharmoniseerd. Hierbij worden geen andere of nieuwe vergunningplichtige activiteiten geïntroduceerd ten opzichte van de voorheen geldende wetgeving.

Hoofdstuk 8 van dit besluit bevat de inhoudelijke regels voor het bevoegd gezag over een omgevingsvergunning voor de in artikel 5.1 van de wet benoemde activiteiten. Het betreft instructieregels over:

Op grond van artikel 5.18 van de wet in samenhang met de artikelen 5.19 tot en met 5.29 van de wet moeten bij AMvB beoordelingsregels voor deze omgevingsvergunningen gegeven worden. De centrale opdracht is in artikel 5.18, eerste lid, van de wet opgenomen: ‘Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1’. Deze beoordelingsregels zijn gericht tot het bevoegd gezag en bepalen wanneer het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor de aangevraagde activiteit mag of moet verlenen of weigeren.

Zoals beschreven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet1. is er voor de afzonderlijke activiteiten sprake van gescheiden beoordelingsregels. Dit betekent dat het gegeven dat een omgevingsvergunning voor de ene activiteit verleend zou kunnen of moeten worden, niet van invloed is op de afweging over een andere activiteit. Over de wijze waarop die beoordelingsregels bij AMvB moeten worden vormgegeven, worden in de artikelen 5.19 tot en met 5.29 van de wet aanwijzingen gegeven. Met deze aanwijzing stuurt de wet op de inhoud van de uitvoeringsregelgeving. De aanwijzingen zijn uitsluitend gericht tot de AMvB-regelgever en hebben geen rechtskracht naar derden. Deze aanwijzingen zijn toegevoegd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het wetsvoorstel voor de Omgevingswet2. en versterken de parlementaire betrokkenheid bij de inhoud van de regelgeving. Deze wetsartikelen zijn maatgevend voor de beoordelingsregels die in dit besluit zijn opgenomen en laten nog diverse keuzes open bij het vormgeven en harmoniseren van de beoordelingsregels. Enkele van deze keuzes en de gekozen harmoniseringsrichtingen en vormgevingskeuzes worden hierna toegelicht. Vervolgens wordt per vergunningplichtige activiteit de beoordelingsregel of het samenstel van beoordelingsregels toegelicht.

Een belangrijk verschil ten opzichte van de in eerdere hoofdstukken opgenomen instructieregels is dat beoordelingsregels in de meeste gevallen begrenzend werken ten opzichte van de algemene opdracht van artikel 2.1, eerste lid, om de bevoegdheden uit te oefenen met het oog op de doelen van de wet. Er is hier dus — anders dan in de andere gevallen — sprake van een beperking aan de reikwijdte van de belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, Awb. Aan de orde zijn alleen het belang van de aanvrager en het oogmerk van de vergunningplicht, zoals dat tot uitdrukking komt in de desbetreffende beoordelingsregel. Bij twee vergunningplichtige activiteiten zal direct getoetst worden aan de doelen van de wet, namelijk bij de ontgrondingsactiviteit en bij de beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot niet gemeentelijk en provinciaal ingedeeld gebied (dat wil zeggen de Noordzee, meer dan één kilometer uit de kust).

Er is gekozen voor een gestandaardiseerde formulering van de beoordelingsregels. Naar het oordeel van de regering heeft het de voorkeur om het initiatief centraal te stellen in plaats van de deelbelangen die gewogen moeten worden. Daarom is gekozen voor positief geformuleerde beoordelingsregels (verleningsgronden). Deze keuze sluit aan bij de wens van de aanvrager van de omgevingsvergunning om te weten wanneer een vergunning verleend wordt. Deze lijn geldt voor de centrale beoordelingsregels per activiteit. Bij veel activiteiten kent dit besluit ook nadere beoordelingsregels. Daarin is soms wel gebruik gemaakt van negatieve beoordelingsregels omwille van de leesbaarheid van de desbetreffende artikelen.

Verder is gekozen voor een strikt redactioneel onderscheid tussen imperatief bedoelde en facultatief bedoelde beoordelingsregels. Bij een imperatieve verlenings- of weigeringsgrond is het bevoegd gezag verplicht om de omgevingsvergunning te verlenen of te weigeren als aan de gestelde voorwaarden is voldaan. Een facultatieve verleningsgrond laat aan het bevoegd gezag ruimte om de vergunning te weigeren terwijl aan de voorwaarden is voldaan, een facultatieve weigeringsgrond laat ruimte om de vergunning te verlenen terwijl niet aan de voorwaarden is voldaan.

De beoordelingsregels die zijn opgenomen in dit besluit zijn de beoordelingsregels van het Rijk voor activiteiten die door het Rijk vergunningplichtig zijn gesteld. Als decentrale overheden in hun regelgeving vergunningplichten instellen kunnen zij daarvoor zelf beoordelingsregels geven. Artikel 5.30 van de wet regelt vervolgens dat het bevoegd gezag deze beoordelingsregels toepast bij zijn beslissing op de aanvraag. Verder hebben de provincies op grond van artikel 5.19 van de wet de bevoegdheid om beoordelingsregels te geven voor milieubelastende activiteiten en over afwijkactiviteiten (voor zover het regels met het oog op de evenwichtige toedeling van functies aan locaties betreft). Dit vereist wel uitwerking in dit besluit, om te waarborgen dat de beoordelingsregels van de provincie betrokken worden bij de beslissing op de aanvraag. Voor de milieubelastende activiteit is dit geregeld in artikel 8.11, tweede lid, van dit besluit; voor de afwijkactiviteit is dit niet uitgewerkt omdat voorzien is de regeling op dit punt bij Invoeringswet Omgevingswet te wijzigen.

Beoordelingsregels van decentrale overheden zijn — in tegenstelling tot de instructieregels over andere taken en bevoegdheden — ook van betekenis voor de bevoegdheidsuitoefening van ‘hogere’ overheden. Zo zijn bijvoorbeeld gedeputeerde staten gebonden aan de gemeentelijke beoordelingsregels voor een afwijkactiviteit als zij die afwijkactiviteit beoordelen als onderdeel van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een ontgrondingsactiviteit waarvoor zij bevoegd gezag zijn.

Op wetsniveau zijn in de artikelen 5.31 tot en met 5.33 nog enkele bijzondere beoordelingsregels opgenomen. Deze overstijgen de reguliere inhoudelijke beoordeling door het bevoegd gezag. Deze weigeringsgronden zijn, los van de specifieke regels in dit besluit, steeds van toepassing:

Op grond van artikel 5.34, eerste lid, van de wet, geldt voor het bevoegd gezag een verplichting om aan een omgevingsvergunning voorschriften te verbinden als de in de beoordelingsregels opgenomen belangen dat nodig maken. Artikel 5.34 biedt hiertoe een zelfstandige grondslag. De wettelijke beperking die daaraan gesteld wordt is dat die voorschriften nodig zijn met het oog op de geldende beoordelingsregels. De beoordelingsregels zijn dus ook sturend op de aan de omgevingsvergunning te verbinden voorschriften. Hiermee is de samenhang die er behoort te bestaan tussen het oogmerk voor het beslissen op de aanvraag en de te stellen voorschriften tot uitdrukking gebracht.

Dat laat echter onverlet dat over de wijze van toepassing van voorschriften door het bevoegd gezag bij of krachtens AMvB voor bepaalde activiteiten regels gesteld moeten worden. Dat is geregeld in artikel 5.34, tweede lid, van de wet. Voor de volgende activiteiten zijn in dit besluit aanvullende of verduidelijkende regels gesteld over het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning:

Voor de mijnbouwactiviteit en de beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot infrastructuur en mijnbouwinstallaties biedt artikel 5.34, eerste lid, van de wet een toereikende regeling en is geen nadere regeling over voorschriften opgenomen in dit besluit.

Artikel 5.34, tweede lid, bevat nog nadere aanwijzingen over de inhoud van die regels. Regels over de toepassing van voorschriften bij een omgevingsvergunning moeten gesteld worden over:

Deze nadere aanwijzing is alleen van belang voor de milieubelastende activiteit. Zo kunnen geen eisen gesteld worden aan de emissie van broeikasgassen en het zuinig energiegebruik bij activiteiten waarvoor handel in emissierechten voor die gassen verplicht is. Voor alle andere activiteiten wordt de bevoegdheid van artikel 5.34, eerste lid, van de wet niet nader ingekaderd.

De redenen om bij dit besluit ook deze regels te stellen zijn:

Artikel 13.5 van de wet biedt nog een specifieke grondslag voor voorschriften over het stellen van financiële zekerheid door degene die de activiteit verricht. Het opnemen van dergelijke voorschriften is alleen mogelijk in bij AMvB aangewezen gevallen. De regeling over deze voorschriften is opgenomen in afdeling 8.3 van het Omgevingsbesluit. Artikel 13.6 van de wet bevat enkele bijzondere mogelijkheden om financiële voorschriften over inrichting en beheer op te nemen in vergunningen voor ontgrondingsactiviteiten. Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet omvat enkele wijzigingen van deze regels.

Voor activiteiten die in de waterschapsverordening of omgevingsverordening omgevingsvergunningplichtig zijn gesteld kunnen op grond van artikel 5.34, derde lid, van de wet in die verordeningen ook regels gesteld worden over de aan de omgevingsvergunning voor die activiteiten te verbinden voorschriften.