8.5.2 Met welke argumenten heeft het kabinet de wijzigingen onderbouwd?

Op de consistentie van de argumenten voor de invoering van de Wet Boeten ben ik in paragraaf 8.4.2 nader ingegaan. Kern van mijn kritiek is dat de gebruikte argumenten uit de onderzoeksrapporten die het kabinet als onderbouwing gebruikt voor het verscherpen van het sanctiesysteem niet de wijziging kunnen dragen. Er werd als het ware een ‘cherry picking’ van argumenten uit het rapport gedaan, waarbij de positieve resultaten uit het onderzoek naar het uitvoeringsbeleid1 niet vermeld werden, maar de negatieve resultaten2 naar voren werden gehaald om de invoering van de Wet Boeten te rechtvaardigen. Ik heb tevens geconstateerd dat de inperking van de beleidsvrijheid van de uitvoeringsorganen met de Wet Boeten niet de geconstateerde leemtes in de uitvoering van het sanctiebeleid opvulde. Uit het onderzoeksrapport Tussen Schroom en Daad uit 1991 van de SVr bleek dat de gesignaleerde oplossingen voor een betere uitvoering van het sanctiebeleid vooral zagen op het verbeteren van de interne procedures en (budgettaire) vergroting van opsporingscapaciteit.

Daarnaast zet ik ook vraagtekens bij de oplossing die drastische verhogingen van de boeten moesten bieden voor het probleem van fraude. De grootste benadeling van de fondsen werd veroorzaakt door een kleine groep hardnekkige fraudeurs. Dit zou volgens het kabinet blijken uit cijfers over fraude in de sociale zekerheid uit het rapport Integrale Rapportage Handhaving 2010. Hogere boetes zouden een afschrikwekkend effect hebben en meer solidariteit creëren voor de WW. Deze lijn van argumentatie heeft verschillende inconsistenties, die ook door de Raad van State destijds waren gesignaleerd.3

De eerste inconsistentie zit erin dat (net als met de Wet Boeten) de resultaten uit het aangehaalde rapport de wijziging niet kon dragen. De door het kabinet aangehaalde cijfers in de Integrale Rapportage Handhaving 2010 ondersteunden namelijk niet de conclusie dat zwaardere straffen nodig waren. Die cijfers zeiden namelijk niets over een eventuele toename van de fraude, naar omvang en zwaarte, zodat de cijfers ook niet de stelling konden dragen dat de omvang van de fraude zodanig was toegenomen dat een forse verzwaring van het sanctieregime nodig was.4 Daarnaast was het niet uitgesloten dat de bestaande middelen tot handhaving binnen het huidige stelsel voldeden. Bij een grotere investering in die bestaande middelen zou het tot een (groter) preventief effect leiden, omdat dit voor een optimale handhaving door de uitvoeringsorganen zou zorgen. De uitvoeringsorganen hadden dan voldoende capaciteit en financiële middelen om de pakkans te vergroten. De met de Fraudewet beoogde verzwaring van het sanctieregime was dus (nog) niet nodig. In de kern was de argumentatie om tot een forse verzwaring van het sanctieregime te komen volgens de Raad beperkt en niet overtuigend.5

In het kader van het argument dat de bestaande middelen ook tot een oplossing hadden geleid bij voldoende investering daarin, wil ik nog een punt benadrukken. Het kabinet had er ook voor kunnen kiezen om vanuit de gedachte dat fraude niet mag lonen te investeren in de strafrechtelijke weg. Dit was een betere oplossing geweest voor het probleem van de (hardnekkige) sociale zekerheidsfraudeurs en had meer in lijn had gelegen met de argumentatie in de Wet Boeten. Vóór de invoering van de Wet Boeten werd in het vergaderjaar 1991-1992 door het kabinet al gedacht over een herziening van de frauderichtlijn en het vergroten van de beheersbaarheid van de stroom van gevallen die strafrechtelijk werd afgedaan. Daar zou een werkgroep voor worden ingesteld, maar op die optie (en resultaten van een eventuele werkgroep) is het kabinet bij de invoering van de Wet Boeten niet meer teruggekomen.6

Een van de redenen achter de invoering van de bestuurlijke boete was dat de schending van de informatieplicht een punitieve sanctie verdiende en de uitvoeringsorganen een eigen verantwoordelijkheid in de handhaving moesten hebben. De justitiële organen hadden een minder grote rol gekregen door de ophoging van de vervolgingsgrens. De strafrechtelijke handhaving werd met de invoering van de Wet Boeten als ultimum remedium gereserveerd voor de zwaarste gevallen van misbruik. De met de Fraudewet ingevoerde hogere bestuurlijke boeten waren gericht op de groep hardnekkige en calculerende fraudeurs die voor een steeds groter deel van het fraudebedrag verantwoordelijk waren. Er kan gediscussieerd worden over de vraag wat precies onder de “zwaarste gevallen” van fraude kan vallen, maar die groep waar de Fraudewet zich op richtte valt daar zeker onder. Een investering in de strafrechtelijke handhaving, die voor de zwaarste gevallen van misbruik waren, was daarom een betere oplossing geweest dan het drastisch verhogen van de bestuurlijke boete. Die oplossing zou in ieder geval minder druk op de uitvoeringsorganen hebben gelegd, die al te kampen hadden met gebrek aan geld en capaciteit bij de handhaving en sinds de invoering van de bestuurlijke boete een nog grotere werkdruk ervoeren.7 De justitiële organen hebben ook meer (opsporings)bevoegdheden dan de uitvoeringsorganen, zoals het doorzoeken van de woning, inbeslagname van stukken, opnemen van telecommunicatie, aanhouden, ophouden voor onderzoek en de inverzekeringstelling van de verdachte(n). Met die bevoegdheden zou de pakkans (en vervolgingskans) voor de groep hardnekkige (en calculerende) fraudeurs groter zijn geweest. Uit het monitoronderzoek uitvoering Fraudewet (Wet wijziging Fraudewet) in 2017 bleek ook dat de huidige manier van onderzoeken door de uitvoeringsorganen niet volstaat, mede omdat zij te veel afhankelijk zijn van de medewerking van de (verdachte) uitkeringsgerechtigde zelf voor het rondkrijgen van de bewijslast.8 Dit onderstreept ook mijn betoog voor meer investering in de strafrechtelijke weg bij sociale zekerheidsfraude.

De uitkeringsgerechtigde die van fraude wordt verdacht heeft ook meer rechtsbescherming bij strafrechtelijke handhaving. Deze met het strafrecht gepaard gaande rechtsbescherming was ook een van de redenen van het kabinet om de introductie van de leedtoevoegingssanctie in de sociale zekerheid in 1996 als een boete te kwalificeren. Kortom, een meer consistente benadering bij de fraudebestrijding in de sociale zekerheid voor de zwaardere gevallen van misbruik was de bestraffing via de justitiële organen geweest.

De tweede inconsistentie van de benadering van het kabinet in de Fraudewet is dat de groep hardnekkige en calculerende fraudeurs die afgeschrikt moest worden met hogere straffen, juist een groep is die niet door hogere (geld)straffen wordt afgeschrikt. Het door het kabinet aangehaalde rapport Integrale Rapportage Handhaving 2010 benadrukte als oplossing voor die groep het belang van de voortgaande analyse van risicogroepen in combinatie met professionalisering van handhavingsmedewerkers en verruimde mogelijkheden tot gegevensuitwisseling.9 Het belang van gegevensuitwisseling, waaronder het delen en samen ontwikkelen van methodes, werd in 2017 ook benadrukt in de evaluatie naar het handhavingsbeleid (Monitoronderzoek Fraudewet 2017).10

Overigens kon voor het effect van hogere straffen geen legitimatie worden gevonden in de door het kabinet in de toelichting op de Fraudewet genoemde onderzoeken. Het kabinet vergeleek namelijk een onderzoek in hogere boeten bij snelheids- en alcoholovertredingen in het verkeer11 met boeten bij overtreding van de informatieplicht in de sociale zekerheid. Uit het genoemde onderzoek bleek echter dat hogere boeten in het verkeer niet direct hadden geleid tot minder overtredingen. Ik plaats ook vraagtekens bij het gelijk trekken van boetes in het verkeer met boetes bij overtredingen van de informatieplicht in de sociale zekerheid. Het betreft immers verschillende situaties met een andere pakkans bij het begaan van een overtreding. Daar komt bovenop dat er ook andere belangen een rol spelen. Immers bij een uitkering kan het om het totale gezinsinkomen gaan, dus overleven en ‘brood op de plank’ hebben. Dat is wat anders dan een verkeersovertreding.

Wat ook opmerkelijk is aan de toelichting op de Fraudewet bij de onderzoeken naar hogere straffen is dat het kabinet onderkent dat er weinig onderzoek is gedaan naar het effect van sancties op sociale zekerheidsfraude, maar toch verwacht dat het positieve effect dat sancties hebben op de uitstroom naar werk12 zich ook zal voordoen bij sancties in relatie tot uitkeringsfraude. Deze verwachting wordt onderbouwd met een verwijzing naar pagina 41 van de Integrale Rapportage Handhaving 2008, maar in dat rapport is geen steun voor die verwachting te vinden. Kortom, de onderbouwing van het kabinet dat er een rechtstreekse relatie bestaat tussen zwaardere straffen en een preventieve werking op de overtreding van de inlichtingenplicht was erg mager.13

Nog een argument van het kabinet om zwaarder te gaan straffen was dat dit het maatschappelijk draagvlak, de solidariteit, voor de sociale zekerheid zou bevorderen. Uit de Issuemonitor fraude14 in 2012 bleek dat zeven van de tien Nederlanders dachten dat fraude met sociale voorzieningen veel voorkomt, vooral in de bijstand en de WW. Bijna de helft (47 procent) van de bijstandsgerechtigden kende iemand die fraudeerde of had gefraudeerd. Twee op de drie Nederlanders dachten dat hogere straffen zouden leiden tot minder misbruik. Strenger straffen zou dus – naast het vermeende preventieve effect – ook bijdragen aan het behoud van het maatschappelijk draagvlak voor de sociale zekerheid.15 Het lijkt erop dat voor het kabinet het politieke motief om een signaal af te geven aan de maatschappij sterker leek te wegen dan de daadwerkelijke effectiviteit van de zwaardere straffen, maar -zoals ik eerder heb aangegeven – een dergelijk signaal had ook kunnen worden gegeven via investeringen in de reeds beschikbare middelen of via de strafrechtelijke weg.

Tot slot signaleer ik ook een inconsistentie in de ontwikkeling van de wetgeving van het kabinet met de Wet Boeten en de Fraudewet. Enerzijds werden de sanctiemogelijkheden ingeperkt voor de uitvoeringsorganen door de aanpassing van de maatregel in de Wet Boeten, maar anderzijds werd ook een uitbreiding van het sanctiepakket bewerkstelligd met de invoering van de boete. Deze tegenstrijdigheid geldt ook voor de beoordelingsvrijheid die het uitvoeringsorgaan kreeg bij het opleggen van sancties. Het kabinet heeft aan de ene kant de beoordelingsvrijheid van de uitvoeringsorganen beperkt door het uitsluiten van de evenredigheidstoets bij de maatregel met de Wet Boeten, maar de uitvoeringsorganen wel in staat geacht om een beoordeling te maken met een volledige evenredigheidstoets bij de invoering van de boete. Diezelfde uitvoeringsorganen die de evenredigheid van de maatregel niet mochten toetsten, mochten weer wel in het geheel afzien van het nemen van een maatregel of een boete op grond van een dringende reden. Het is opmerkelijk dat bij het opleggen van een maatregel het uitvoeringsorgaan niet in staat werd geacht een afweging te maken, maar bij het opleggen van een boete weer wel. Het verschil in die beoordelingsvrijheid bij het opleggen van een sanctie binnen dezelfde wet(swijziging) werd mager en inconsequent verantwoord. Dat verschil lag er volgens het kabinet in dat bij het afzien van een sanctie op grond van een dringende redenen zich zodanige omstandigheden voordoen dat voor betrokkene onaanvaardbare consequenties zouden optreden indien de maatregel zou worden opgelegd (persoonlijke omstandigheden). Bij de afweging om af te zien van een maatregel worden de oorzaak en de verwijtbaarheid van de werkloosheid niet meegenomen. Het uitvoeringsorgaan werd kennelijk in staat geacht een afweging te maken om af te zien van een sanctie als dit tot onaanvaardbare persoonlijke consequenties zou leiden, maar een afweging maken bij de hoogte van de sanctie door de oorzaak en verwijtbaarheid van werkloosheid (of de laakbaarheid van de gedraging)16 mee te nemen was kennelijk een ander beoordelingskader waar het uitvoeringsorgaan niet geschikt meer voor werd geacht. De afstemming op de persoonlijke omstandigheden bij de boeteoplegging werd gerechtvaardigd door een parallel te trekken met het klassieke strafrecht. Het rekening houden met persoonlijke omstandigheden is daar gebruikelijk. De vergelijking met het klassieke strafrecht en de toepassing van het evenredigheidsbeginsel ging bij de maatregelen volgens het kabinet niet op, want het opleggen van de maatregel hoefde volgens het kabinet niet per definitie te leiden tot een onaangename ervaring. Het negatieve inkomenseffect van de verlaging of de stopzetting van de uitkering kon worden tegengegaan door een (passende) baan te aanvaarden. In de sociale verzekeringen was bij het opleggen van een maatregel geen afstemming op persoonlijke omstandigheden voorgeschreven.17 De SVr vond dat afstemming van de boete op persoonlijke omstandigheden als toetsingscriterium zou moeten worden geschrapt, omdat de uitvoeringsorganen in 1996 daar niet mee bekend waren. Het kabinet vond echter dat zij voor die afweging wel geschikt waren omdat zij verplicht waren om met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zorgvuldig gemotiveerde besluiten te nemen.18 Deze argumentatie is dubbel en des te opmerkelijker als bedacht wordt dat in dezelfde wet de afstemming op het evenredigheidsbeginsel bij het opleggen van de bestuurlijke boete, waar wel een afstemming op de mate van verwijtbaarheid van de gedraging plaatsvindt, wel aan het uitvoeringsorgaan werd overgelaten, maar dat dit bij de sanctie van de maatregel niet het geval was. Hieruit blijkt een duidelijke tegenstelling in de ontwikkeling van de wetgeving.