6.2.3 Initiële keuzes bij decentrale belastingen

In de meeste gemeenten doet het college van burgemeester en wethouders voorstellen voor belastingenverordeningen, maar de gemeenteraad kan ook zelf een keuze voor een belasting maken. Zij kunnen daarbij gebruikmaken van de modelverordeningen die de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) daarvoor heeft opgesteld. Deze modelverordeningen bevatten de meest gangbare keuzemogelijkheden (met betrekking tot verschillende onderwerpen) voor de op te stellen belastingverordeningen. Verder bevatten ze toelichtingen en achtergrondinformatie over de mogelijkheden en onmogelijkheden.1 Informatie over het maken van een keuze voor een bepaalde heffingsmethode ontbreekt echter in de modelverordeningen. Opvallend is wel dat in alle modelverordeningen de ‘standaard-heffingsmethode’ heffing bij wege van aanslag is.2 Een uitzondering hierop vormt de parkeerbelasting. Op grond van artikel 234 Gemeentewet wordt deze belasting geheven op andere wijze (bijvoorbeeld bij het parkeren op terreinen met betaling aan een parkeerwachter of bij een automatische slagboom) dan wel bij wege van voldoening op aangifte (parkeren bij een parkeermeter of parkeerautomaat). De reden dat de wetgever hier heeft gekozen voor voldoening op aangifte is – zo is te lezen in de memorie van toelichting – dat de verantwoordelijkheid voor het heffen van deze belasting primair bij de belastingplichtige ligt.3 Naast de modelverordeningen heeft de VNG een soort overkoepelende algemene toelichting opgesteld. In de modelverordeningen wordt hier met enige regelmaat naar verwezen. Onderdeel 9 van die toelichting is gewijd aan de heffingsmethode (daarin aangeduid als wijze van heffing). Dit richt zich vooral op de inhoudelijke kenmerken van de verschillende heffingsmethoden die gemeenten kunnen toepassen (zoals de van toepassing zijnde aangifte- en betalingstermijnen en boete(bepalingen)), maar bevat geen informatie, richtlijnen of adviezen over het maken van een keuze voor een bepaalde heffingsmethode.

In het door mij uitgevoerde onderzoek heb ik nauwelijks informatie gevonden waarom gemeenten bij een belasting kiezen voor een bepaalde heffingsmethode. Evenals bij de rijksbelastingen beperkt die toelichting zich tot formuleringen als: “er is gekozen voor …”, “gekozen is voor …”, “wij hebben gekozen voor …”, “in deze verordening is gekozen voor”, “in dit artikel is gekozen voor …”, “in dit artikel wordt … voorgeschreven” en “in dit artikellid is bepaald dat de heffing bij … wordt geheven”.4 Een uitzondering hierop vormen de brandweerrechten die de gemeente Son en Breugel heft. Bij deze belasting heeft de gemeente gekozen voor ‘heffing op andere wijze’. De vormvrijheid van deze heffingsmethode sluit volgens de gemeente goed aan bij het karakter van de brandweerrechten. Wat dat karakter precies is en waarom heffing op andere wijze daar goed bij aansluit, licht de gemeente verder niet toe.5

In een brief aan de Staatssecretaris van Financiën over het wetsvoorstel Vereenvoudiging Formeel verkeer Belastingdienst constateert de VNG dat heffing bij wege van aanslag bij gemeentelijke belastingen het meeste voorkomt.6 Uit het handboek ‘Gemeentelijke belastingen en de Wet WOZ’ komt naar voren dat dit vooral de onroerendezaakbelastingen, belastingen op roerende woon- en bedrijfsruimten, baatbelasting, toeristenbelasting, hondenbelasting en afvalstoffenheffing, rioolheffingen en de meeste soorten rechten7 betreft.8 De brief van de VNG noch het handboek bevat informatie over waarom de gemeenten aan deze heffingsmethode de voorkeur geven. Feteris stelt dat gemeenten bij de hondenbelasting veelal kiezen voor heffing bij wege van voldoening op aangifte, omdat de verantwoordelijkheid voor de omvang van de belastingschuld dan bij de belastingplichtige ligt en de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst (het aantal gemeentelijke controleurs) daardoor lager zijn.9

In de memorie van toelichting van de inmiddels vervallen Bevoegdhedenwet waterschappen10 wordt gesteld dat ‘voldoening op aangifte’ als het meest doelmatig wordt gezien in het geval dat de belastingplichtige het verschuldigde bedrag zelf op eenvoudige wijze kan berekenen.11

Op basis van op het internet gepubliceerde verordeningen maak ik echter op dat in de praktijk de waterschapsbelastingen – net als bij gemeentelijke belastingen het geval is – voornamelijk “bij wege van aanslag” worden geheven. Wel kiest het waterschap Fryslân bij de heffing van leges voor ‘heffing op andere wijze’. Het stelt daarbij dat er in de praktijk soms behoefte is aan een werkwijze waarin de leges direct en op een eenvoudige en vormvrije wijze in rekening kunnen worden gebracht Dit is het geval bij relatief eenvoudige handelingen en bij verzoeken waaraan direct gevolg kan worden gegeven (bijvoorbeeld het verstrekken van exemplaren van stukken). Dit betreft vooral de factor ‘uitvoeringslasten voor de Belastingdienst. Voor het Wetterskip Fryslân is de behoefte om een aanslagbiljet te ontvangen (bijvoorbeeld bij het verlenen van een ontheffing voor de aanleg van bouw- en kunstwerken in en op waterstaatswerken) reden om juist wel te kiezen voor een aanslagbelasting.12 Waarom die behoefte bestaat en wat die precies inhoudt, licht het waterschap niet verder toe. Als laatste voorbeeld in dit verband wijs ik op de keuze van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier voor een aanslagbelasting bij de zuiveringsheffing. Dit vanwege de lagere perceptiekosten (oftewel: lagere uitvoeringslasten voor de Belastingdienst) en de lagere administratieve lasten voor de belastingplichtige.13 Het hoogheemraadschap licht verder niet toe waaruit die lagere lasten precies bestaan en waardoor die lager zijn dan bij een keuze voor een andere heffingsmethode.

Decentrale belastingen zijn in vergelijking met rijksbelastingen in de regel minder ingewikkeld. Afgaande op wat in de memorie van toelichting van de Bevoegdhedenwet waterschappen staat en wat Hofstra en Feteris stellen, zou bij deze belastingen vooral een keuze voor een aangiftebelasting worden verwacht. In de praktijk wordt echter regelmatig gekozen voor een aanslagbelasting of voor de heffing op andere wijze. Die keuze wordt – net als bij rijksbelastingen – nauwelijks toegelicht. Hieruit komt opnieuw een beeld naar voren van vooral intuïtief gemaakte keuzes. Uit het beperkt aantal toelichtingen dat ik wel heb gevonden, klinkt vooral door dat de keuze moet leiden tot zo laag mogelijke uitvoeringslasten (voor de desbetreffende gemeente of waterschap) en administratieve lasten (voor de belastingplichtigen). Dat bij deze keuzes ook argumenten meespelen op het vlak van de correctiemogelijkheden (voor de decentrale overheden) en rechtszekerheid voor belastingplichtigen is mij niet gebleken.