Einde inhoudsopgave
Sturingsinstrumenten in de WW: 1987-2020 (MSR nr. 77) 2021/8.8
8.8 Slotbeschouwing
Datum 01-01-2021
- Datum
01-01-2021
- Auteur
Kluwer
- JCDI
JCDI:ADS258869:1
- Vakgebied(en)
Arbeidsrecht / Algemeen
Sociale zekerheid algemeen / Algemeen
Sociale zekerheid werkloosheid (V)
Voetnoten
Voetnoten
Ten tijde van het schrijven van deze slotbeschouwing in 2020 kampt Nederland (en de wereld) met de coronavirus-crisis. Een virus dat op dit moment op wereldwijde schaal gevolgen heeft voor het dagelijks bestaan, in de toekomst gevolgen zal hebben voor de economie en ook grote gevolgen zal hebben voor de overheidsbegroting. Het aantal werklozen en het beroep op de WW is enorm toegenomen, omdat de economie voor een relatief groot deel stilstaat. Opmerkelijk is dat, in lijn met mijn betoog, er tot dusver eerder gewerkt is aan het stimuleren van de economie, dan dat er bezuinigingen zijn georganiseerd om de uitgaven weer terug te brengen. Het is nog onduidelijk welk beleid er ten aanzien van de WW in het verdere verloop van de crisis en daarna zal worden gevoerd. Zie bijvoorbeeld: Kamerstukken 2019/20, 35420 noodpakket banen en economie/ tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor werkbehoud (NOW). Zie voor de beeldvorming ook: Hijink, Ondernemingsrecht 2020/50.
Von Bergh, Ramparichan e.a., Wat werkt voor de WW? 2019; Von Bergh, TRA 2019/56, p. 135-136; Zie ook Pennings TRA 2020/53.
Zie ook Hermans, De WW en nieuwe sociale risico’s 2014, die dit heeft afgezet tegen internationale verdragen.
Von Bergh, Ramparichan e.a., Wat werkt voor de WW? 2019; Von Bergh, TRA 2019/56, p. 135-136.
Riant aan de kant: Een analyse van de invloed van uitkeringsvoorwaarden op werkloosheidsduur. Rapport Statistiek en Onderzoek GAK, juli 1991. Vgl. ook Kamerstukken II 2003/04, 29268, nr. 3, p. 2, waarin het kabinet onder verwijzing naar dit rapport de uitkeringsduur heeft verkort door afschaffing van de vervolguitkering.
Zie Van Ours (2003), paragraaf 3.1 en 3.2. Uit de in paragraaf 3.1 aangehaalde theoretische onderzoeken volgt dat een (stapsgewijs) dalend uitkeringsverloop een positieve invloed heeft op de zoekinspanning. Een voorgeprogrammeerde verlaging van de uitkering leidt tot actief gedrag van de werkloze om sneller uit de werkloosheid te voorkomen. Van Ours geeft verder in paragraaf 3.2 aan dat empirische onderzoeken naar het effect van het verloop van de uitkeringshoogte over de uitkeringsduur schaars zijn. Over het algemeen wordt wel gevonden dat de uitstroom uit de werkloosheid toeneemt naarmate de tijd tot het verstrijken van de uitkering korter wordt.
Het idee van een degressief werkloosheidsuitkeringsstelsel is niet nieuw. Frankrijk en België hebben een dergelijk systeem ook. Zie bijvoorbeeld voor België: ‘Informatie degressief stelsel België’, www.socialsecurity.be/citizen/nl/werkloosheidsuitkering#; www.rva.be/nl/documentatie/infoblad/t67 en voor Frankrijk: ‘Informatie degressief stelsel Frankrijk’, www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/an_5.html.
In wat voor land willen wij werken? Naar een nieuw ontwerp voor de regulering van werk. Eindrapport van de Commissie Regulering van Werk, 23 januari 2020, p. 13, 82, 89. De commissie bepleit een leven lang ontwikkelen met een persoonlijk ontwikkelbudget; een integrale, effectieve, individuele begeleiding en ondersteuning zodat werkenden die met werkloosheid of arbeidsongeschiktheid te maken krijgen of daarmee worden bedreigd, tijdig naar ander, passend werk kunnen overschakelen en uitkeringsgerechtigden zo snel mogelijk weer aan het werk komen. Het collectief zou dan in noodzakelijke voorzieningen voorzien en hulp om duurzaam aan het werk te komen en te blijven. Er zal dan aanzienlijk meer geïnvesteerd moeten worden in maatwerk en individuele begeleiding van diegenen die niet op eigen kracht weer aan de slag kunnen. Wat betreft de WW bepleit de commissie een WW-uitkering met een uitkeringshoogte die voorkomt dat tijdens werkloosheid het inkomen ver terugvalt en een uitkeringsduur die prikkelt om snel weer aan het werk te gaan, dus hoog en kortdurend. Zoals ik in deze paragraaf betoog, ga ik op basis van mijn onderzoek voor een andere aanpak.
Zie ook Hermans, De WW en nieuwe sociale risico’s 2014.
In Frankrijk worden bijvoorbeeld tariefverlagingen op basis van eerdere inkomsten opgeschort tot 2021 door de corona-crisis. Zie ‘Informatie degressief stelsel Frankrijk’, www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/an_5.html.
In dit proefschrift heb ik van een aantal belangrijke volumebeperkende sturingsmechanismen in de WW de ontwikkeling in de afgelopen 33 jaar geschetst. Die ontwikkelingen in de sturingsmechanismen heb ik in onderlinge samenhang bezien, waarbij ik heb bestudeerd hoe de rechtspositie van de WW’er is beïnvloed. Dit onderzoek levert daarmee een bijdrage aan de discussie over de vormgeving van de WW en het stelsel van de sociale zekerheid in Nederland.
In het algemeen heb ik in mijn onderzoek een versobering van de WW gezien en een beperking van de rechten van WW’ers, in het bijzonder WW’ers die langdurig werkloos zijn. Op de politieke en economische achtergrond van deze versobering ben ik niet uitvoerig ingegaan. Dat is ook niet nodig omdat eisen aan het kabinet mogen worden gesteld bij de invoering van de wetgeving of wijziging van beleid ongeacht de politieke of economische context. We hebben gezien dat op verschillende terrein gebreken kunnen worden geconstateerd. Zo is op sommige punten het kabinet in de loop der tijd inconsistent geweest in redeneringen en maatregelen. Inconsistentie kan het gevolg zijn van handelen naar aanleiding van voortschrijdend inzicht in een sturingsinstrument. Uit de toelichting op de betreffende wijziging blijkt echter niet dat deze gebaseerd is op dergelijk voortschrijdend inzicht. Vaak vormen bezuinigingen en argumenten gericht op het verwerven van draagvlak de redenen voor de inzet van de sturingsinstrumenten.
We kunnen constateren dat in mijn onderzoek voorbeelden zijn te vinden van de fragmentarische aanpak van wetgeving die de Raad van State in zijn jaarverslagen over 2013 en 2018 heeft beschreven, waarbij hij heeft aangetekend dat door dergelijke fragmentarische aanpak de wetgeving aan doeltreffendheid inboet. De vele wijzigingen in de wetgeving brengen ook uitvoeringsproblemen met zich mee die in het onderzoek zijn beschreven. De inzet van de sturingsinstrumenten treft bovendien sommige groepen harder dan andere, zoals jongeren, ouderen, en flexibele arbeidskrachten. Dat klemt des te meer als de instrumenten niet het beoogde doel van activering bereiken of het onduidelijk blijft of het doel behaald is én het aandeel van flexwerkers en ouderen in de loop van de tijd steeds verder toeneemt.
Uit het onderzoek volgt ook dat de toelichting bij maatregelen vaak weinig transparant is over de beweegredenen ervoor en doelstellingen ervan. Wellicht is dit niet heel verrassend, want om in een politieke context steun voor bepaalde maatregelen te verkrijgen is volledige transparantie soms moeilijk. Toch zijn de nadelen van dit gebrek aan transparantie groot, omdat dit kan leiden tot gebrekkige wetgeving met als gevolg dat de beoogde doelstellingen niet worden gehaald. Ook vanuit het oogpunt van de democratische rechtsstaat is de inzet van de sturingsinstrumenten via aanpassing van de wetgeving niet (juist) verantwoord, zoals bijvoorbeeld bij de harde aanpak van fraude met de Fraudewet. Dit heeft ertoe geleid dat de rechter een corrigerende en rechtsvormende rol moest spelen.
Hoe verder met de WW?
De Nederlandse arbeidsmarkt blijft altijd in beweging door economische en maatschappelijke omstandigheden. Het blijft gissen hoe het stelsel van inkomensbescherming zich verder zal ontwikkelen. De ervaring leert wel dat een slechte economische situatie meestal een verdere versobering van de WW tot gevolg heeft.1
De vraag zal dan rijzen welke conclusies en aanbevelingen voor het kabinet uit mijn onderzoek volgen over hoe hij met betrekking tot de WW zou moeten reageren op ongunstige economische en maatschappelijke ontwikkelingen.
Uitgangspunt zou moeten zijn dat er zo min mogelijk gesleuteld wordt aan de WW. Ten eerste volgt dit uit de aanbevelingen van de Raad van State om snelle elkaar opvolgende wetswijzigingen te voorkomen. Maar het volgt ook uit dit onderzoek. Er kan wel een neiging zijn om in tijden van crisis de kosten van de WW te beperken, maar juist in tijden van werkloosheid is de WW het hardste nodig. De instrumenten die in de afgelopen 33 jaar zijn ingezet zijn bovendien niet effectief, zo bleek uit bijvoorbeeld het onderzoek van Von Bergh e.a. Zij concludeerden dat de wijzigingen vanaf 1987 gematigd bezuinigend hebben gewerkt en weinig activerend zijn geweest.2 Ook de effectiviteit van hogere sancties is niet aangetoond. Uit mijn onderzoek volgt ook dat er oog moet zijn voor draagvlak bij de uitvoeringsorganen voor de wijzigingen en menskracht om de wijzigingen effectief door te voeren. Zowel op het punt van het signaleren van de overtredingen van de verplichtingen van de WW’er (verwijtbare werkloosheid voorkomen, passende arbeid accepteren) als de maatregelen en boetes die daarop volgen geldt dat de uitvoeringsorganen de belangrijkste rol spelen. Het invoeren van wijzigingen zonder dat naar de effectiviteit van de uitvoering wordt gekeken zorgt ervoor dat de wijzigingen aan doeltreffendheid inboeten.
Indien we vervolgens naar de consequenties van deze uitgangspunten en bevindingen kijken voor de mogelijkheid om sturingsinstrumenten in te zetten, dan zouden we de volgende conclusies kunnen trekken. De referte-eis moet niet strenger worden en daarom bij eventuele maatregelen onaangetast blijven. Immers voor flexibele arbeidskrachten is deze al een aanzienlijke drempel, terwijl de met de referte-eis corresponderende minimumuitkeringsduur (drie maanden) aan de korte kant is.3
De duur van de uitkering is aanzienlijk ingekort in de afgelopen dertig jaar. Ofschoon het effect daarvan wel gunstig is voor de uitkeringslasten, is het activeringseffect van de verkorting beperkt, zo blijkt uit het onderzoek van Von Bergh e.a.4 Soms wordt de Nederlandse uitkeringsduur wel vergeleken met die in andere EU-lidstaten, maar strikt genomen kan hieruit niet worden afgeleid of de Nederlandse duur nu te lang of de buitenlandse uitkeringsduur te kort is. Aangezien de verkorting niet overtuigend bijdraagt aan activering, en ook omdat er weinig draagvlak voor bestaat, zoals blijkt uit de reparaties van de verkortingen, zou er veel voor te zeggen zijn om deze niet verder te verkorten.
Indien er nagedacht wordt over inzet van sturingsmechanismen die een (aantoonbaar) activeringseffect kunnen hebben, blijkt uit mijn onderzoek dat de knoppen waaraan de afgelopen 33 jaar zijn gedraaid niet een groot (activerings)effect hebben. De enige knop waaraan nog gedraaid kan worden is de hoogte van de uitkering.
De hoogte van de uitkering is afgelopen dertig jaar grotendeels buiten schot gebleven, ze is zelfs nog verhoogd voor de eerste twee maanden. Het kabinet erkende dat adequate compensatie voor het weggevallen inkomen nodig is.
Toch zou, als er maatregelen moeten worden genomen, aan dit instrument gedacht kunnen worden. Uit ander onderzoek is gebleken dat verlaging activerend kan werken. Werklozen anticiperen op een eventuele verlaging of einde van hun uitkering door op dat moment eerder dan andere werklozen uit te stromen.5 Spelen met de hoogte van de uitkering zou dus activerend kunnen werken.6 Mijn voorkeur zou dan uitgaan naar een geleidelijk degressief WW-stelsel, bijvoorbeeld waarin (tijdens de wettelijke periode) elke drie maanden de uitkering met 5 procent wordt verlaagd tot een minimum van het bijstandsniveau.7 Een verlaging van 5 procent over drie maanden is mijns inziens niet zo fors dat de WW’er per maand met grote inkomensverschillen te maken krijgt. Hij kan dus in relatieve rust op zoek blijven naar een andere baan, maar hij moet wel anticiperen op een steeds lager inkomen. Hieruit volgt een inkomensprikkel voor werkhervatting die mensen niet rigoureus uitsluit van de uitkering. Deze door mij voorgestelde degressieve verlaging moet wel gepaard gaan met bijpassende ondersteuningsmaatregelen ten behoeve van activering, in het bijzonder van kwetsbare groepen; voor dergelijke activering zou inspiratie in het rapport van de Commissie Borstlap kunnen worden gevonden.8
In zekere zin zit er al een prikkel in de WW nu de uitkering van 75 procent naar 70 procent (ook 5 procent) wordt verlaagd in de derde uitkeringsmaand. Deze verlaging werd bij de wijziging van de duur in 2006 door het kabinet als activerend bestempeld.9
Zowel in deze regeling als in mijn voorstel wordt een percentage gehanteerd dat niet gebaseerd is op onderzoek. Het genoemde voorbeeld van 5 procent over drie maanden zou wat mij betreft op basis van goed onderzoek, bijvoorbeeld naar de Belgische en Franse degressieve stelsels, nog aangepast kunnen worden naar andere uitkeringspercentages over een bepaalde periode. Wel dient natuurlijk bedacht te worden dat de uitkering niet te laag mag worden, aangezien anders niet meer voldaan wordt aan internationale normen, zoals van de IAO-verdragen.10 Bovendien kan dan een overloop naar andere regelingen, zoals aanvullingen op basis van de Participatiewet, plaatsvinden, hetgeen ongewenst is.
Consistent met het idee dat de WW vooral nodig is in tijden van crisis zou zijn om de voorgestelde degressiviteit uit te schakelen in tijden van crisis en/of grote werkloosheid.11 Een dergelijk flexibel degressief stelsel in combinatie met ondersteuningsmaatregelen zou goed passen bij het beoogd beleid van activering, maar ook ruimte geven aan de WW om mee te bewegen met economische ontwikkelingen.
Dit voorstel zou kunnen leiden tot meer stabiele wetgeving, omdat door de flexibiliteit van de regeling er minder gesleuteld hoeft te worden aan de WW.
De lessen die volgen uit de conclusies kunnen worden toegepast ongeacht de maatschappelijke, politieke en economische context van de wijzigingen. Die context is te beoordelen aan het kabinet en de noodzaak van de maatregelen is niet aan mij om te beoordelen. Het goed in kaart brengen van de consequenties van wetgeving mag echter altijd verwacht worden. Het zigzagbeleid dat we bij sommige maatregelen hebben gezien is vanuit het oogpunt van die kwaliteitseisen problematisch en het is een in beginsel eenvoudige les voor de toekomst om dit te vermijden. Vandaar dit pleidooi voor terughoudendheid bij het draaien aan de knoppen en voor transparantie als dit wel gebeurt, daarbij gebruik makend van de kennis die inmiddels bestaat op basis van het verrichte onderzoek.