HvJ EU, 07-09-2023, nr. C-216/21

HvJ EU, 07-09-2023, nr. C-216/21

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 07‑09‑2023

Inhoudsindicatie

Prejudiciële verwijzing — Beschikking 2006/928/EG — Mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie — Artikel 2 VEU — Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU — Rechtsstaat — Handvest van de grondrechten van de Europese Unie — Artikel 47 — Onafhankelijkheid van rechters — Nationale regeling tot wijziging van het stelsel voor de bevordering van rechters

A. Arabadjiev, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin, I. Ziemele

Partij(en)

In zaak C-216/21,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Curte de Apel Ploieşti (rechter in tweede aanleg Ploieşti, Roemenië) bij beslissing van 16 februari 2021, ingekomen bij het Hof op 6 april 2021, in de procedure

Asociația ‘Forumul Judecătorilor din România’,

YN

tegen

Consiliul Superior al Magistraturii,

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: A. Arabadjiev, kamerpresident, P. G. Xuereb, T. von Danwitz (rapporteur), A. Kumin en I. Ziemele, rechters,

advocaat-generaal: N. Emiliou,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

—

Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’, vertegenwoordigd door D. Călin en L. Zaharia als gemachtigden,

—

Consiliul Superior al Magistraturii, vertegenwoordigd door M. B. Mateescu als gemachtigde,

—

de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door K. Herrmann, I. Rogalski en P. J. O. Van Nuffel als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 februari 2023,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 267 VWEU, artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) en beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB 2006, L 354, blz. 56).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ (vereniging ‘Forum van Roemeense rechters’) en YN enerzijds, en de Consiliul Superior al Magistraturii (hoge raad voor de magistratuur, Roemenië; hierna: ‘CSM’) anderzijds over de rechtmatigheid van besluit nr. 1348 van de afdeling voor rechters van de CSM van 17 september 2019 tot goedkeuring van de regeling betreffende de organisatie en de uitvoering van het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters (hierna: ‘besluit nr. 1348’).

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Toetredingsverdrag
3

Artikel 2, leden 2 en 3, van het Verdrag tussen de lidstaten van de Europese Unie en de Republiek Bulgarije en Roemenië betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (PB 2005, L 157, blz. 11; hierna: ‘toetredingsverdrag’), ondertekend op 25 april 2005 en in werking getreden op 1 januari 2007, bepaalt:

‘2.

De voorwaarden voor de toelating en de daaruit voortvloeiende aanpassingen van de Verdragen waarop de Unie is gegrondvest, welke van toepassing zullen zijn vanaf de datum van toetreding tot de datum van inwerkingtreding van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, zijn neergelegd in de bij dit Verdrag gevoegde Akte. De bepalingen van deze Akte maken een integrerend deel van dit Verdrag uit.

3.

[…]

Handelingen die op grond van dit Verdrag of de in lid 2 bedoelde akte zijn vastgesteld vóór de inwerkingtreding van het in artikel 1, lid 3, bedoelde protocol, blijven van toepassing en de rechtsgevolgen ervan blijven gehandhaafd totdat deze handelingen worden gewijzigd of ingetrokken.’

4

Artikel 3 van dat Verdrag luidt als volgt:

‘De bepalingen betreffende de rechten en verplichtingen van de lidstaten, alsmede de algemene en bijzondere bevoegdheden van de instellingen van de Unie, zoals die zijn neergelegd in de Verdragen waarbij de Republiek Bulgarije en Roemenië partij worden, zijn van toepassing ten aanzien van dit Verdrag.’

5

In artikel 4, leden 2 en 3, van dat Verdrag is bepaald:

‘2.

Dit Verdrag treedt in werking op 1 januari 2007, mits alle akten van bekrachtiging voor die datum zijn neergelegd.

[…]

3.

Onverminderd lid 2 kunnen de instellingen van de Unie vóór de toetreding de maatregelen aannemen als bedoeld in [de artikelen 37 en 38] van het in artikel 1, lid 3, bedoelde protocol. Vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa worden dergelijke maatregelen aangenomen krachtens de gelijkwaardige bepalingen in [de artikelen 37 en 38] van de in artikel 2, lid 2, bedoelde akte.

Deze maatregelen treden slechts in werking onder voorbehoud en op de datum van inwerkingtreding van het onderhavige Verdrag.’

Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond
6

Artikel 37 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203) bepaalt:

‘Bij niet-naleving door […] Roemenië van in het kader van de toetredingsonderhandelingen aangegane verbintenissen, waardoor de werking van de interne markt ernstig wordt verstoord, met inbegrip van verbintenissen inzake sectoraal beleid betreffende economische activiteiten met grensoverschrijdende gevolgen, of bij onmiddellijke dreiging van een dergelijke verstoring, kan de Commissie tot aan het einde van een periode van ten hoogste drie jaar na de toetreding op een met redenen omkleed verzoek van een lidstaat, dan wel op eigen initiatief, passende maatregelen treffen.

Deze maatregelen moeten evenredig zijn en er moet voorrang worden gegeven aan maatregelen die de werking van de interne markt het minst verstoren en, in voorkomend geval, aan de toepassing van de bestaande sectorale vrijwaringsmechanismen. Deze vrijwaringsmaatregelen mogen echter niet worden gebruikt als middel tot willekeurige discriminatie, noch als verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten. Op een vrijwaringsclausule kan zelfs vóór de toetreding een beroep gedaan worden op basis van de bevindingen van het toezicht, en de aangenomen maatregelen worden vanaf de eerste dag van toetreding van kracht, tenzij hierin een latere datum is bepaald. De maatregelen worden niet langer gehandhaafd dan strikt noodzakelijk is, en zij worden in elk geval ingetrokken wanneer de betrokken verplichting is nagekomen. Zij kunnen evenwel tot na de in de eerste alinea bedoelde periode worden toegepast indien de betrokken verplichtingen niet zijn nagekomen. In antwoord op de vooruitgang die door de betrokken nieuwe lidstaat bij het nakomen van zijn verplichtingen is geboekt, kan de Commissie in voorkomend geval de maatregelen aanpassen. De Commissie stelt de Raad tijdig in kennis alvorens zij vrijwaringsmaatregelen intrekt, en zij houdt terdege rekening met de desbetreffende opmerkingen van de Raad.’

7

Artikel 38 van deze akte luidt:

‘Indien er zich in […] Roemenië ernstige tekortkomingen of directe risico's op dergelijke tekortkomingen voordoen bij de omzetting, de stand van de uitvoering of de toepassing van de kaderbesluiten of andere ter zake doende verbintenissen, samenwerkingsinstrumenten en besluiten betreffende wederzijdse erkenning in strafzaken uit hoofde van titel VI van het EU-Verdrag en richtlijnen en verordeningen inzake wederzijdse erkenning in burgerlijke zaken uit hoofde van titel IV van het EG-Verdrag, kan de Commissie tot aan het einde van een periode van ten hoogste drie jaar na de toetreding op een met redenen omkleed verzoek van een lidstaat, dan wel op eigen initiatief, en na overleg met de lidstaten, passende maatregelen treffen, waarbij zij de voorwaarden en praktische regels voor de toepassing ervan aangeeft.

Deze maatregelen kunnen de vorm aannemen van een tijdelijke schorsing van de toepassing van de betrokken bepalingen en besluiten in de betrekkingen tussen […] Roemenië en een andere lidstaat of andere lidstaten, zonder afbreuk te doen aan de verdere nauwe justitiële samenwerking. Op een vrijwaringsclausule kan zelfs vóór de toetreding een beroep gedaan worden op basis van de bevindingen van het toezicht, en de aangenomen maatregelen worden vanaf de eerste dag van toetreding van kracht, tenzij hierin een latere datum is bepaald. De maatregelen worden niet langer gehandhaafd dan strikt noodzakelijk is, en zij worden in elk geval ingetrokken wanneer de betrokken tekortkomingen zijn verholpen. Zij kunnen evenwel tot na de in de eerste alinea bedoelde periode worden toegepast zolang de betrokken tekortkomingen blijven bestaan. In antwoord op de vooruitgang die door de betrokken nieuwe lidstaat bij het verhelpen van de aangegeven tekortkomingen is geboekt, kan de Commissie in voorkomend geval de maatregelen aanpassen na overleg met de lidstaten. De Commissie stelt de Raad tijdig in kennis alvorens zij vrijwaringsmaatregelen intrekt, en zij houdt terdege rekening met de desbetreffende opmerkingen van de Raad.’

Beschikking 2006/928
8

Artikel 1 van beschikking 2006/928 luidt als volgt:

‘Roemenië dient vóór 31 maart van elk jaar, en voor het eerst vóór 31 maart 2007, verslag uit te brengen aan de Commissie over de vooruitgang ten aanzien van elk van de in de bijlage genoemde ijkpunten.

De Commissie kan te allen tijde technische bijstand bieden door middel van verschillende activiteiten of informatie verzamelen dan wel uitwisselen over de ijkpunten. Voorts kan de Commissie te allen tijde deskundigen naar Roemenië sturen voor dit doel. De Roemeense autoriteiten dienen in dit verband de nodige steun te bieden.’

9

Artikel 2 van die beschikking bepaalt:

‘De Commissie doet het Europees Parlement en de Raad haar opmerkingen en bevindingen over het verslag van Roemenië voor het eerst toekomen in juni 2007.

De Commissie zal vervolgens opnieuw verslag uitbrengen zodra dit nodig is en ten minste elk halfjaar.’

10

De bijlage bij die beschikking bepaalt:

‘De in artikel 1 bedoelde ijkpunten die door Roemenië moeten worden aangepakt, zijn:

1)

Zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door verbetering van de capaciteit en verantwoordingsplicht van de [CSM]. Verslag uitbrengen over het effect van de nieuwe wetboeken van burgerlijke rechtsvordering en strafvordering.

[…]’

Roemeens recht

Wet nr. 303/2004
11

De leden 1 en 2 van artikel 43 van Lege nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (wet nr. 303/2004 betreffende het statuut van rechters en openbaar aanklagers; hierna: ‘wet nr. 303/2004’) van 28 juni 2004 (Monitor Oficial al României, deel I, nr. 826 van 13 september 2005), in de versie voorafgaand aan de inwerkingtreding op 18 oktober 2018 van Lege nr. 242/2018 (wet nr. 242/2018) van 12 oktober 2018 (Monitor Oficial al României, deel I, nr. 868 van 15 oktober 2018), luidden als volgt:

‘(1)

Rechters en openbaar aanklagers worden uitsluitend bevorderd middels vergelijkend onderzoek op nationaal niveau, voor zover er bij de rechterlijke instanties in eerste en tweede aanleg of, in voorkomend geval, bij de parketten, functies vacant zijn.

(2)

Het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters en openbaar aanklagers wordt, jaarlijks of naar behoefte, georganiseerd door de [CSM] door tussenkomst van de Institut Naţional al Magistraturii [(nationaal instituut voor de magistratuur, Roemenië)].’

12

Artikel 46 van deze wet bepaalde:

‘(1)

Het vergelijkend onderzoek voor bevordering bestaat uit theoretische en praktische schriftelijke proeven.

(2)

De proeven hebben betrekking op:

a)

naargelang van het specialisme, een van de volgende gebieden: burgerlijk recht, strafrecht, handelsrecht, bestuursrecht, financieel en fiscaal recht, arbeidsrecht, familierecht, internationaal privaatrecht;

b)

de rechtspraak van de Înalta Curte de Casație și Justiție [(hoogste rechterlijke instantie, Roemenië)] en de rechtspraak van de Curte Constituțională [(grondwettelijk hof, Roemenië)];

c)

de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de rechtspraak van het Hof van Justitie [van de Europese Unie];

d)

de burgerlijke of de strafprocedure, afhankelijk van de specialisatie van de rechter of de openbaar aanklager.

(3)

De procedure voor het verloop van het vergelijkend onderzoek, met inbegrip van de wijze van betwisting van de uitslag, is geregeld in het reglement voor de organisatie en het verloop van het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters en openbaar aanklagers.

[…]’

13

Bij wet nr. 242/2018 zijn onder meer de artikelen 43 tot en met 46 van wet nr. 303/2004 gewijzigd en zijn in deze wet de artikelen 461 tot en met 463 ingevoegd.

14

Artikel 43 van wet nr. 303/2004, zoals gewijzigd bij wet nr. 242/2018 (hierna: ‘gewijzigde wet nr. 303/2004’), bepaalt:

‘Het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters en openbaar aanklagers wordt jaarlijks of naar behoefte georganiseerd door de desbetreffende afdelingen van de [CSM] via het nationaal instituut voor de magistratuur.’

15

Artikel 44, lid 1, van die wet luidt als volgt:

‘Het vergelijkend onderzoek voor bevordering zonder overplaatsing in de eerstvolgende hogere rang staat open voor deelname voor rechters en openbaar aanklagers die bij hun laatste beoordeling de kwalificatie ‘zeer goed’ hebben gekregen, de laatste drie jaar niet tuchtrechtelijk zijn gestraft en voldoen aan de minimumvoorwaarden op het gebied van anciënniteit. […]’

16

Artikel 46, leden 1 en 2, van deze wet bepaalt:

‘(1)

Het vergelijkend onderzoek voor bevordering zonder overplaatsing bestaat uit een schriftelijke proef.

(2)

De procedure voor het verloop van het vergelijkend onderzoek, met inbegrip van de wijze van betwisting van de uitslag en de onderwerpen waarop de in lid 1 bedoelde schriftelijke proef betrekking heeft, afhankelijk van de specialisatie van de rechter of de openbaar aanklager, is geregeld in de regeling betreffende de organisatie en het verloop van het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters en openbaar aanklagers.

[…]’

17

In lid 1 van artikel 461 van de gewijzigde wet nr. 303/2004 heet het:

‘De daadwerkelijke bevordering van rechters en openbaar aanklagers geschiedt uitsluitend middels vergelijkend onderzoek op nationaal niveau, voor zover er bij de rechterlijke instanties in eerste en tweede aanleg of, in voorkomend geval, bij de parketten, functies vacant zijn.’

18

Artikel 462 van die wet bepaalt in lid 1:

‘Het vergelijkend onderzoek voor bevordering zonder overplaatsing in de eerstvolgende hogere rang staat open voor deelname voor rechters en openbaar aanklagers die bij hun laatste beoordeling de kwalificatie ‘zeer goed’ hebben gekregen, de laatste drie jaar niet tuchtrechtelijk zijn gestraft, de professionele rang hebben verworven die overeenkomt met de rechterlijke instantie of het parket waar zij naartoe willen worden bevorderd en hun ambt daadwerkelijk gedurende ten minste twee jaar hebben bekleed bij een hiërarchisch lagere rechterlijke instantie in het geval van bevordering tot rechter in een rechterlijke instantie in tweede aanleg, als openbaar aanklager bij het parket daarvan of als openbaar aanklager bij het parket bij de Înalta Curte de Casație si Justiție.’

19

Artikel 463, leden 1 en 2, van deze wet bepaalt:

‘(1)

Het vergelijkend onderzoek voor daadwerkelijke bevordering bestaat uit een proef die tot doel heeft het werk en het gedrag van de kandidaten in de afgelopen drie jaar te beoordelen.

(2)

De procedure voor de organisatie en het verloop van het vergelijkend onderzoek, met inbegrip van de jury's en de samenstelling daarvan, de punten die in het kader van de in lid 1 bedoelde proef worden gecontroleerd en de wijze van vaststelling en betwisting van de uitslag worden vastgesteld in het in artikel 46, lid 2, bedoelde reglement.

[…]’

20

Artikel 106, onder f), van deze wet bepaalt:

‘De [CSM] geeft zijn goedkeuring, bij een in de Monitor Oficial al României, deel I, bekendgemaakt besluit, aan:

[…]

f)

het reglement betreffende de organisatie en het verloop van het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters en openbaar aanklagers;

[…]’

Reglement betreffende de organisatie en het verloop van het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters
21

Op 17 september 2019 heeft de afdeling voor rechters van de CSM op basis van artikel 463, lid 2, en artikel 106, onder f), van de gewijzigde wet nr. 303/2004, besluit nr. 1348 tot goedkeuring van het reglement betreffende de organisatie en het verloop van het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters (hierna: ‘reglement betreffende het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters’) aangenomen.

22

Het reglement betreffende het vergelijkend onderzoek voor de bevordering van rechters voorziet in twee bevorderingsfasen: ten eerste is er de zogenoemde bevordering ‘zonder overplaatsing’, dat wil zeggen naar een onmiddellijk hogere beroepsrang, die wordt geregeld in hoofdstuk II van dit reglement; ten tweede is er de zogenoemde ‘daadwerkelijke’ bevordering, die wordt geregeld in hoofdstuk III van dit reglement, op grond waarvan geslaagde kandidaten die reeds ‘zonder overplaatsing’ zijn bevorderd en uit dien hoofde de vereiste beroepsrang hebben, daadwerkelijk in een positie binnen een hogere rechterlijke instantie kunnen worden benoemd.

23

Het vergelijkend onderzoek voor daadwerkelijke bevordering staat open voor rechters die bij hun laatste beoordeling de waardering ‘foarte bine’ (‘zeer goed’) hebben gekregen, de laatste drie jaar niet tuchtrechtelijk zijn gestraft, na afloop van de bevorderingsprocedure ‘zonder overplaatsing’ de professionele rang hebben verworven die noodzakelijk is voor de rechterlijke instantie waar zij naartoe willen worden bevorderd en hun ambt daadwerkelijk gedurende ten minste twee jaar hebben bekleed bij een hiërarchisch lagere rechterlijke instantie in het geval van bevordering tot rechter in een rechterlijke instantie in tweede aanleg.

24

Daar waar de bevorderingsprocedure ‘zonder overplaatsing’ een vergelijkend onderzoek omvat dat is gebaseerd op een theoretische en praktische schriftelijke proef, is de procedure tot ‘daadwerkelijke’ bevordering gebaseerd op een beoordeling van het werk en het gedrag van de kandidaten tijdens hun laatste drie dienstjaren.

25

Deze beoordeling wordt uitgevoerd door een commissie bestaande uit de president van de betrokken rechterlijke instantie in tweede aanleg en vier leden van die rechterlijke instantie die de specialisatie hebben van de afdelingen met de vacante posten waarvoor het vergelijkend onderzoek is georganiseerd. Deze leden worden benoemd op voorstel van het college van bestuur van de betrokken rechterlijke instantie in tweede aanleg.

26

De beoordeling van het werk van de kandidaat-rechter is gebaseerd op drie criteria:

i)

het analytisch en het synthetiserend vermogen en de coherentie in de uitingen van de kandidaat;

ii)

de duidelijkheid en de logica van de redenering, de onderbouwde analyse van de verzoekschriften en het verweer van partijen, de eerbiediging van de rechtspraak van de Înalta Curte de Casație și Justiție en van de rechterlijke instanties in tweede aanleg, en

iii)

de inachtneming van redelijke termijnen voor de behandeling van zaken en het schrijven van uitspraken. De maximumscore voor de beoordeling van de werkzaamheden bedraagt 60 punten, wat neerkomt op een maximum van 20 punten voor elk van de drie criteria.

27

Aan de hand van een analyse van de rechterlijke beslissingen die de kandidaat-rechter in zijn laatste drie dienstjaren heeft uitgesproken wordt vastgesteld of aan de eerste twee criteria is voldaan. Deze analyse heeft betrekking op een steekproef van tien beslissingen die willekeurig zijn geselecteerd met behulp van een elektronische applicatie en op basis van uniforme criteria die door het evaluatiecomité zijn opgesteld. De daartoe geselecteerde beslissingen moeten relevant zijn voor de beroepsactiviteit van de kandidaat, betrekking hebben op verschillende onderwerpen en zoveel mogelijk in verschillende procedurele fasen zijn gegeven.

28

Naast de aldus geselecteerde beslissingen wordt ook rekening gehouden met het met redenen omkleed advies van de met de specialisatie van de kandidaat overeenkomende afdeling van de hogere rechterlijke instantie dan die waar hij zetelt. Daartoe raadpleegt de president van de afdeling de rechters van die afdeling, onder geheimhouding van de uitgebrachte adviezen, en neemt hij het resultaat op in een verslag dat aan de beoordelingscommissie wordt toegezonden. Dit advies geldt slechts als raadpleging.

29

De beoordeling aan de hand van het derde criterium, dat betrekking heeft op de inachtneming van de termijnen, berust op een reeks statistische gegevens en andere documenten die zijn verstrekt door de rechterlijke instantie waar de kandidaat zetelt en die betrekking hebben op de volgende punten:

i)

met betrekking tot het werk van de kandidaat: het aantal terechtzittingen, het aantal zaken waaraan de rechter heeft deelgenomen, het aantal beslechte zaken, het aantal gegeven beslissingen, het aantal beslissingen die niet binnen de termijnen zijn gemotiveerd, het gemiddelde aantal dagen waarmee de termijnen zijn overschreden, de gemiddelde termijn waarin de zaken door de kandidaat worden afgedaan, de andere werkzaamheden die de kandidaat in de uitoefening van zijn ambt heeft verricht;

ii)

met betrekking tot de werkzaamheden van de rechterlijke instantie waaronder de afdeling ressorteert waar de rechter werkzaam is: het gemiddelde aantal zaken per rechter, het gemiddelde aantal aanwezigheden bij de terechtzittingen, de gemiddelde procestermijn per soort zaak, het gemiddelde aantal door de rechters gegeven beslissingen en het gemiddelde aantal niet binnen de termijn gegeven beslissingen.

30

Het gedrag van de kandidaat-rechter wordt door de commissie beoordeeld aan de hand van twee criteria:

i)

de juiste houding ten opzichte van de justitiabelen, advocaten, deskundigen en tolken tijdens terechtzittingen en andere beroepsactiviteiten, het bezigen van de juiste toon, beleefdheid, het niet-aannemen van een minachtende of arrogante houding, en het vermogen om om te gaan met situaties in de rechtszaal;

ii)

het vermogen om samen te werken met andere leden van de rechtsprekende formatie, alsmede het gedrag en de communicatie ten aanzien van de andere rechters en personeelsleden, zowel van de rechterlijke instantie waar de kandidaat werkzaam is als van andere rechtscolleges, hiërarchisch hoger én lager. De maximumscore voor de beoordeling van het gedrag bedraagt 40 punten, dat wil zeggen maximaal 20 punten voor elk van de twee criteria.

31

Het gedrag van de kandidaten wordt, in het licht van de twee bovengenoemde criteria, beoordeeld aan de hand van de opnamen van de terechtzittingen van de rechtsprekende formatie die door de kandidaat zijn voorgezeten, het advies van de afdeling en/of, in voorkomend geval, van de rechterlijke instantie waar de kandidaat gedurende de onderzochte periode zijn functie heeft uitgeoefend, de gegevens in zijn beroepsdossier en alle andere verifieerbare informatie over de kandidaat.

32

Daartoe vraagt de beoordelingscommissie de informatie die nodig is ter beoordeling van het gedrag van de kandidaat op bij de rechterlijke instanties waar hij gedurende de betrokken periode werkzaam was, bij de directie personeelszaken van de CSM en bij de Inspecția Judiciară (gerechtelijke inspectie, Roemenië). Deze commissie selecteert een steekproef van terechtzittingen die door de kandidaat zijn voorgezeten en verzoekt om de desbetreffende opnamen. Bovendien wordt voor het advies van de afdeling of, bij gebreke van een afdeling, van de rechterlijke instantie waar de kandidaat werkzaam is geweest, het personeel van de afdeling of van de rechterlijke instantie geraadpleegd onder geheimhouding van de geuite meningen, en wordt het resultaat van die raadpleging vastgelegd in een ondertekend en gedateerd rapport met verifieerbare gegevens.

33

Aan het einde van de procedure stelt de beoordelingscommissie een met redenen omkleed ontwerpverslag op met vermelding van de scores voor de vijf betrokken criteria (namelijk de drie criteria voor de beoordeling van het werk en de twee criteria voor de beoordeling van het gedrag), alsmede het totale aantal punten dat de kandidaat heeft behaald op een totaal van maximaal 100 punten. Het ontwerpverslag wordt toegezonden aan de kandidaat, die vervolgens een gesprek met de beoordelingscommissie voert over de punten die in het ontwerpverslag zijn vastgelegd. Indien de kandidaat bezwaren heeft tegen het ontwerpverslag, moet hij deze zowel tijdens dit gesprek meedelen als schriftelijk indienen. Na afloop van het gesprek onderzoekt de beoordelingscommissie de eventueel opgeworpen bezwaren en de andere uit het gesprek voortvloeiende punten en stelt zij het met redenen omklede eindbeoordelingsverslag op met vermelding van de voor elk beoordelingscriterium behaalde scores en de totaalscore. Dit verslag wordt aan de kandidaat en de CSM toegezonden.

34

De kandidaat beschikt vervolgens over 48 uur vanaf de bekendmaking van de resultaten om tegen de bij de beoordeling behaalde score beroep in te stellen bij de afdeling voor rechters van de CSM. Die laatste onderzoekt het beroep in het licht van de geformuleerde bezwaren en de documenten waarop de beoordeling is gebaseerd. Indien de afdeling van oordeel is dat het beroep gegrond moet worden verklaard, beoordeelt zij de kandidaat opnieuw op basis van dezelfde criteria en dezelfde beoordelingsschaal als die welke voor de beoordelingsprocedure zijn vastgesteld. Indien zij daarentegen van mening is dat het beroep moet worden verworpen, wordt de kandidaat niet opnieuw beoordeeld.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

35

Op 12 november 2019 hebben verzoekers in het hoofdgeding bij de Curte de Apel Ploieşti (rechter in tweede aanleg Ploieşti, Roemenië), de verwijzende rechter, beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit nr. 1348, voor zover daarbij de procedure voor de daadwerkelijke bevordering van rechters naar de hoge rechterlijke instanties in eerste aanleg en de rechterlijke instanties in tweede aanleg is gewijzigd door de oude schriftelijke examens te vervangen door een beoordeling van het werk en het gedrag van de kandidaten in de laatste drie dienstjaren.

36

Volgens verzoekers in het hoofdgeding wijkt de nieuwe procedure af van het beginsel van bevordering op basis van verdienste en berust zij op een discretionaire en subjectieve beoordeling. Door de presidenten van de rechterlijke instanties in tweede aanleg een doorslaggevende bevoegdheid toe te kennen, heeft deze nieuwe procedure bovendien tot gevolg dat de rechters die kandidaat zijn voor bevordering worden aangemoedigd tot een hiërarchisch onderworpen houding ten aanzien van de leden van hogere rechterlijke instanties die hun werk moeten beoordelen.

37

Volgens verzoekers in het hoofdgeding kan een dergelijke wijziging in de procedure voor de bevordering van rechters afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van die rechters. In het bijzonder is de nieuwe procedure in strijd met het Unierecht en met de verplichtingen die op Roemenië rusten krachtens met name het bij beschikking 2006/928 ingestelde mechanisme voor samenwerking en toetsing (hierna: ‘MST’) en de in het kader van dat mechanisme opgestelde verslagen.

38

Ten eerste wenst de verwijzende rechter in dit verband te vernemen of het MST en die verslagen handelingen zijn die ter uitlegging aan het Hof kunnen worden voorgelegd.

39

Ten tweede heeft deze rechter twijfels over de verenigbaarheid van een bevorderingsstelsel als dat wat bij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regelgeving is ingevoerd, met het beginsel van de onafhankelijkheid van rechters.

40

Daarop heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

‘1)

Dient het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? Behoren de inhoud, de aard en de looptijd van het bij [beschikking 2006/928] ingestelde [MST] tot de werkingssfeer van het [toetredingsverdrag]? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van het [MST] opgestelde verslagen bindend voor Roemenië?

2)

Kan het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 47 van het [Handvest], alsmede in de rechtspraak van het [Hof] betreffende artikel 2 VEU, aldus worden uitgelegd dat het ook betrekking heeft op procedures voor de bevordering van zittende rechters?

3)

Wordt dit beginsel geschonden wanneer een systeem voor bevordering naar een hogere rechterlijke instantie wordt ingesteld dat uitsluitend is gebaseerd op een summiere beoordeling van het werk en het gedrag door een uit de president van de beroepsinstantie en rechters van die instantie samengestelde commissie die, naast een periodieke beoordeling van rechters, afzonderlijk de beoordeling van de rechters met het oog op hun bevordering en het rechterlijk toezicht op de door hen gewezen uitspraken uitoefent?

4)

Wordt het beginsel van onafhankelijkheid van rechters, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het [Handvest], alsmede in de rechtspraak van het Hof betreffende artikel 2 VEU, geschonden indien [Roemenië] de voorspelbaarheid en rechtszekerheid van het Unierecht ondermijnt door al tien jaar het [MST] met de op grond daarvan opgestelde verslagen te aanvaarden en zich eraan te conformeren, maar dan plotsklaps de bevorderingsprocedure voor rechters met uitvoerende functies te wijzigen, in strijd met de [MST-]aanbevelingen?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Bevoegdheid van het Hof

41

De CSM betoogt dat de verwijzende rechter het Hof met zijn prejudiciële vragen verzoekt om zich uit te spreken over de rechtmatigheid van de nieuwe regeling voor de bevordering van rechters die in het hoofdgeding aan de orde is, en niet om het Unierecht uit te leggen. Bijgevolg is het Hof onbevoegd om over deze vragen uitspraak te doen.

42

De Poolse regering betoogt dan weer dat deze vragen behoren tot het gebied van de rechterlijke organisatie, op welk gebied de Unie onbevoegd is.

43

In dit verband moet worden vastgesteld dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht, of het nu gaat om bepalingen van primair recht (artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 267 VWEU en artikel 47 van het Handvest) of om bepalingen van afgeleid recht (beschikking 2006/928).

44

Bovendien hebben de argumenten van de Poolse regering dat de Unie niet bevoegd is op het gebied van de rechterlijke organisatie in werkelijkheid betrekking op de strekking en dus op de uitlegging van de in de gestelde vragen genoemde bepalingen van primair Unierecht, waarvan de uitlegging duidelijk onder de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 267 VWEU valt.

45

Het Hof heeft namelijk reeds geoordeeld dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, maar dat dit niet wegneemt dat deze bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen moeten nakomen die voor hen uit het Unierecht voortvloeien (arrest van 18 mei 2021, Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ e.a., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 en C-397/19, EU:C:2021:393, punt 111 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46

Gelet op het voorgaande is het Hof bevoegd om de gestelde vragen te beantwoorden.

Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen

47

De CSM betwist de ontvankelijkheid van de eerste en de tweede vraag op de grond dat de antwoorden daarop duidelijk blijken uit de rechtspraak van het Hof.

48

Voorts betoogt de CSM dat de derde en de vierde vraag niet-ontvankelijk zijn, aangezien de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil. De derde vraag berust namelijk op een onjuiste beschrijving van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde procedure voor de bevordering van rechters en wat de vierde vraag betreft kan worden gesteld dat de procedure voor de daadwerkelijke bevordering van de rechters geenszins in strijd is met de aanbevelingen die de Commissie in haar verslagen uit hoofde van het MST heeft geformuleerd.

49

In dit verband kan er ten eerste, met betrekking tot de omstandigheid dat de juiste uitlegging van het Unierecht in casu zo duidelijk is dat er redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel kan zijn, mee worden volstaan in herinnering te brengen dat een dergelijke omstandigheid, wanneer die zich voordoet voor het Hof, weliswaar aanleiding kan zijn om bij beschikking uitspraak te doen overeenkomstig artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering, maar een nationale rechterlijke instantie desondanks niet belet om een prejudiciële vraag te stellen en evenmin tot gevolg heeft dat de aldus gestelde vraag daardoor niet-ontvankelijk wordt (arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, EU:C:2021:1034, punt 138 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50

Bijgevolg zijn de eerste en de tweede vraag ontvankelijk.

51

Ten tweede rust er volgens vaste rechtspraak van het Hof een vermoeden van relevantie op de vragen inzake de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste feitelijke en juridische kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan een verzoek van een nationale rechter enkel afwijzen wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierecht kennelijk op generlei wijze verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en voorts wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, EU:C:2021:1034, punt 139 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52

In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat bij de verwijzende rechter een geding aanhangig is over de rechtmatigheid van een nationale regeling inzake het stelsel voor de bevordering van rechters. De twijfels van de verwijzende rechter over de verenigbaarheid van deze regeling met het vereiste van onafhankelijkheid dat voortvloeit uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, alsook met beschikking 2006/928, zijn voor hem juist de aanleiding geweest om het Hof vragen te stellen over de uitlegging van die bepalingen van het Unierecht. De derde en de vierde vraag houden dus verband met een reëel geschil. Het betoog waarmee de CSM de ontvankelijkheid van deze vragen betwist, betreft het antwoord dat daarop ten gronde moet worden gegeven.

53

Hieruit volgt dat de derde en de vierde vraag eveneens ontvankelijk zijn.

Eerste vraag

54

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of beschikking 2006/928 een handeling van een instelling van de Unie is die krachtens artikel 267 VWEU door het Hof kan worden uitgelegd, of deze beschikking, wat de rechtsaard, de inhoud en gevolgen in de tijd betreft, binnen de werkingssfeer van het toetredingsverdrag valt en, ten slotte, of de vereisten die zijn geformuleerd in de door de Commissie in het kader van het MST opgestelde verslagen, bindend zijn voor Roemenië.

55

Zoals de Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’, de CSM en de Commissie terecht hebben opgemerkt, volgt het antwoord op de eerste vraag duidelijk uit de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder uit de punten 1 en 2 van het dictum van het arrest van 18 mei 2021, Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ e.a. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 en C-397/19, EU:C:2021:393) .

56

Derhalve moet op de eerste vraag worden geantwoord dat beschikking 2006/928 een handeling van een instelling van de Unie is die krachtens artikel 267 VWEU door het Hof kan worden uitgelegd. Deze beschikking valt, wat de rechtsaard, de inhoud en gevolgen in de tijd betreft, binnen de werkingssfeer van het toetredingsverdrag. De in de bijlage bij deze beschikking opgenomen ijkpunten beogen te verzekeren dat Roemenië het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel eerbiedigt en zijn in die zin bindend voor die lidstaat dat hij verplicht is om passende maatregelen te nemen ter nakoming van die ijkpunten, waarbij hij krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking terdege rekening moet houden met de verslagen die door de Commissie op basis van die beschikking zijn opgesteld en in het bijzonder met de aanbevelingen die in die verslagen zijn geformuleerd.

Tweede vraag

57

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat een nationale regeling inzake het stelsel voor de bevordering van rechters moet waarborgen dat het beginsel van de onafhankelijkheid van rechters wordt geëerbiedigd.

58

Zoals in herinnering is gebracht in punt 45 van het onderhavige arrest, behoort de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar tot de bevoegdheid van de lidstaten, maar neemt dit niet weg dat deze bij de uitoefening van die bevoegdheid de verplichtingen moeten nakomen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht. Overigens is geoordeeld dat artikel 19 VEU, dat het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel concretiseert, aan de nationale rechterlijke instanties en het Hof de taak toebedeelt om te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat de justitiabelen de rechtsbescherming genieten die zij aan dat recht ontlenen (arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, EU:C:2021:1034, punt 217).

59

Het is inherent aan de rechtsstaat dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van het Unierecht te verzekeren. Zoals artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU bepaalt, staat het in dat opzicht aan de lidstaten om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen en procedures om de justitiabelen een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren. Het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming van de rechten die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen, waarnaar artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verwijst, is een algemeen beginsel van Unierecht dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op 4 november 1950 te Rome werd ondertekend, en dat meer recentelijk ook is neergelegd in artikel 47 van het Handvest (arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, EU:C:2021:1034, punt 219 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

60

Elke lidstaat moet dus op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verzekeren dat de instanties die als ‘rechterlijke instantie’ — in de zin van het Unierecht — uitspraak moeten doen over de toepassing of de uitlegging van dit recht en die derhalve deel uitmaken van zijn stelsel van beroepsmogelijkheden op de onder het Unierecht vallende gebieden, voldoen aan de vereisten van daadwerkelijke rechtsbescherming, waarbij moet worden opgemerkt dat deze bepaling van toepassing is ‘op de onder het recht van de Unie vallende gebieden’, ongeacht de situatie waarin de lidstaten dit recht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest ten uitvoer brengen (arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, EU:C:2021:1034, punt 220 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

61

Om te waarborgen dat een dergelijke rechterlijke instantie in staat is om daadwerkelijke rechtsbescherming te bieden, zoals vereist is op grond van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, is de instandhouding van de onafhankelijkheid van die instantie essentieel, zoals wordt bevestigd door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, dat de toegang tot een ‘onafhankelijk’ gerecht vermeldt als een van de vereisten voor het fundamentele recht op een doeltreffende voorziening in rechte (arrest van 29 maart 2022, Getin Noble Bank, C-132/20, EU:C:2022:235, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

62

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft benadrukt, behoort dit vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties, dat onlosmakelijk verbonden is met de taak van de rechter, tot de kern van het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming en het grondrecht op een eerlijk proces, dat van het grootste belang is als waarborg voor de bescherming van alle door de justitiabelen aan het Unierecht ontleende rechten en tevens voor het behoud van de in artikel 2 VEU verankerde waarden die de lidstaten gemeen hebben en met name die van de rechtsstaat (arrest van 29 maart 2022, Getin Noble Bank, C-132/20, EU:C:2022:235, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63

Voor de krachtens Unierecht vereiste waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn regels nodig, onder andere met betrekking tot de samenstelling van de instantie, de benoeming, de ambtstermijn en de gronden voor verschoning, wraking en afzetting van haar leden, die geschikt moeten zijn om bij de justitiabelen elke legitieme twijfel weg te nemen over de vraag of deze instantie zich niet laat beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig is ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen (arrest van 29 maart 2022, Getin Noble Bank, C-132/20, EU:C:2022:235, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

64

In dit verband is het van belang dat rechters worden behoed voor inmenging of druk van buitenaf die hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid in gevaar zou kunnen brengen. De regels inzake het statuut van rechters en de uitoefening van hun rechterlijke taken moeten het in het bijzonder mogelijk maken om niet alleen elke rechtstreekse beïnvloeding — in de vorm van instructies — maar ook meer indirecte vormen van beïnvloeding die de beslissingen van de betrokken rechters zouden kunnen sturen, uit te sluiten en aldus te voorkomen dat deze rechters de indruk wekken niet onafhankelijk en onpartijdig te zijn, hetgeen het vertrouwen kan ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving en een rechtsstaat bij de justitiabelen moet wekken (arrest van 29 maart 2022, Getin Noble Bank, C-132/20, EU:C:2022:235, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65

In het bijzonder moet de onafhankelijkheid van de rechters niet alleen in het stadium van hun benoeming worden gewaarborgd, maar ook, zoals de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, gedurende hun gehele loopbaan, mede in het kader van bevorderingsprocedures, aangezien de procedures voor de bevordering van rechters deel uitmaken van de regels die van toepassing zijn op het statuut van rechters.

66

Derhalve moet worden gewaarborgd dat besluiten tot bevordering van rechters worden vastgesteld op grond van zodanige materiële voorwaarden en procedureregels dat daardoor bij justitiabelen geen gerechtvaardigde twijfels kunnen rijzen over de vraag of de betrokken rechters, wanneer zij eenmaal zijn bevorderd, zich niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen (zie naar analogie arrest van 29 maart 2022, Getin Noble Bank, C-132/20, EU:C:2022:235, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67

Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat een nationale regeling inzake het stelsel voor de bevordering van rechters moet waarborgen dat het beginsel van de onafhankelijkheid van rechters wordt geëerbiedigd.

Derde vraag

68

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het stelsel voor de bevordering van rechters naar een hogere rechterlijke instantie is gebaseerd op een beoordeling van het werk en het gedrag van de betrokkenen door een commissie die is samengesteld uit de president van die hogere rechterlijke instantie en leden ervan.

69

Vooraf zij eraan herinnerd dat een lidstaat, volgens de rechtspraak van het Hof, zijn wettelijke regeling niet zodanig mag wijzigen dat afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van de waarde van de rechtsstaat, welke waarde met name is geconcretiseerd in artikel 19 VEU. De lidstaten dienen er dus voor te zorgen dat zij, wat deze waarde betreft, elke teruggang in hun wettelijke regelgeving van de rechterlijke organisatie vermijden, door geen regels vast te stellen die de onafhankelijkheid van de rechters zouden ondermijnen (arresten van 20 april 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, punten 63 en 64, en 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, EU:C:2021:1034, punt 162 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

70

Zoals in punt 64 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, moeten de rechters worden beschermd tegen inmenging of druk van buitenaf die hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid in gevaar zouden kunnen brengen. In het bijzonder moeten de regels inzake het stelsel voor de bevordering van rechters het mogelijk maken niet alleen elke rechtstreekse beïnvloeding, in de vorm van instructies, maar ook meer indirecte vormen van beïnvloeding die de beslissingen van de betrokken rechters zouden kunnen sturen, te voorkomen, en aldus de schijn dat deze rechters niet onafhankelijk of onpartijdig zijn — welke schijn afbreuk kan doen aan het vertrouwen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving en een rechtsstaat bij de justitiabelen moet wekken — te vermijden.

71

Wanneer een lidstaat een nieuw stelsel voor de bevordering van rechters invoert, moet er derhalve op worden toegezien dat de materiële voorwaarden en de procedureregels voor de vaststelling van bevorderingsbeslissingen in het kader van dat stelsel van dien aard zijn dat zij bij de justitiabelen geen gegronde twijfel kunnen doen rijzen over de vraag of de betrokken rechters zich, wanneer zij eenmaal zijn bevorderd, niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen.

72

Het staat in casu aan de verwijzende rechter om zich hierover uit te spreken na het verrichten van de vereiste beoordelingen. Er moet immers in herinnering worden gebracht dat artikel 267 VWEU het Hof niet de bevoegdheid verleent om de bepalingen van Unierecht op een concreet geval toe te passen, maar enkel om uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en de handelingen van de instellingen van de Unie. Volgens vaste rechtspraak kan het Hof echter in het kader van de gerechtelijke samenwerking waarin dat artikel voorziet, op grond van de gegevens van het dossier de nationale rechter de elementen met betrekking tot de uitlegging van het Unierecht verschaffen die voor deze rechter van waarde kunnen zijn bij de beoordeling van het effect van deze of gene bepaling van dat recht (arrest van 18 mei 2021, Asociația ‘Forumul Judecătorilor din România’ e.a., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 en C-397/19, EU:C:2021:393, punt 201 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

73

Alvorens in te gaan op de materiële voorwaarden en de procedureregels voor de vaststelling van bevorderingsbeslissingen, zoals bepaald in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, zij eraan herinnerd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde procedure voor de bevordering van de rechters volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter in twee fasen is opgebouwd. In de eerste fase, die wordt gekwalificeerd als bevordering ‘zonder overplaatsing’, moeten met goed gevolg schriftelijke proeven worden afgelegd, die zijn bedoeld om zowel de theoretische als de praktische kennis van de kandidaten te testen. In de tweede fase, die wordt gekwalificeerd als ‘daadwerkelijke’ bevordering en waarin kandidaten die zonder overplaatsing zijn bevorderd daadwerkelijk kunnen worden aangesteld in een hogere rechterlijke instantie, wordt hun werk en hun gedrag tijdens de laatste drie dienstjaren beoordeeld.

74

In het kader van deze tweede fase wordt de beoordeling uitgevoerd door een beoordelingscommissie waarvan de leden worden aangewezen door de afdeling voor rechters van de CSM. Die commissie is, bij elke rechterlijke instantie in tweede aanleg, samengesteld uit de president van die instantie en vier van zijn leden, wier specialisatie moet overeenkomen met die van de vacante posten. Deze vier leden worden gekozen door de afdeling voor rechters van de CSM op voorstel van het college van bestuur van de rechterlijke instantie in tweede aanleg, waarvan de president van die instantie lid is.

75

Hoewel de betrokkenheid van een orgaan als de beoordelingscommissie in de procedure voor de daadwerkelijke bevordering van de rechters in beginsel kan bijdragen tot een objectivering van deze procedure, moet dit orgaan toch zelf waarborgen voor onafhankelijkheid bieden, zodat meer in het bijzonder moet worden onderzocht onder welke voorwaarden zijn leden worden benoemd en hoe het zijn rol concreet vervult (zie naar analogie arrest van 20 april 2021, Repubblika, C-896/19, EU:C:2021:311, punten 66–68).

76

Wat in casu de voorwaarden voor de benoeming van de leden van de beoordelingscommissie betreft, moet worden benadrukt dat deze commissie uitsluitend is samengesteld uit rechters die worden benoemd op voorstel van het college van bestuur van de bevoegde rechterlijke instantie in tweede aanleg, dat zelf uit rechters bestaat.

77

Zoals de advocaat-generaal in de punten 62, 65 en 66 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wijst het feit dat bepaalde rechters toezicht uitoefenen op de professionele werkzaamheden van hun ambtgenoten er als zodanig niet op dat er mogelijk sprake is van een probleem van onafhankelijkheid van rechters. Aangezien de leden van de beoordelingscommissie in hun hoedanigheid van rechter zelf waarborgen voor onafhankelijkheid moeten bieden, voldoen zij bovendien in beginsel aan het in punt 75 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vereiste en lijken zij, gelet op hun functie, geschikt te zijn om de professionele verdiensten van hun ambtgenoten te beoordelen.

78

Voorts merkt de verwijzende rechter op dat de nieuwe procedure kan leiden tot een concentratie van bevoegdheden bij bepaalde leden van die beoordelingscommissie, en meer in het bijzonder bij de presidenten van rechterlijke instanties in tweede aanleg, waardoor zij een beslissende invloed kunnen uitoefenen op de uitkomst van de daadwerkelijke bevorderingsprocedure. Dit zou met name het geval kunnen zijn indien blijkt dat die leden meerdere functies hebben die het beroepsleven en de loopbaan van de voor bevordering in aanmerking komende kandidaten kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld doordat zij zowel belast zijn met de periodieke beoordeling van hun werk als met de toetsing in hoger beroep van hun uitspraken.

79

Hoewel niet kan worden uitgesloten dat een dergelijke situatie van invloed kan zijn op de wijze waarop die beoordelingscommissie haar rol concreet vervult in de zin van punt 75 van het onderhavige arrest, kan een dergelijke concentratie van bevoegdheden, zo zij al is aangetoond, als zodanig niet als onverenigbaar met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU worden beschouwd (zie naar analogie arrest van 11 mei 2023, Inspecţia Judiciară, C-817/21, EU:C:2023:391, punt 54).

80

Er moet namelijk nog worden aangetoond dat die concentratie van bevoegdheden degenen die hiervan profiteren in de praktijk, alleen of in combinatie met andere factoren, in staat kan stellen de richting van de beslissingen van de betrokken rechters te beïnvloeden en aldus een gebrek aan onafhankelijkheid of een schijn van partijdigheid van die rechters te creëren, waardoor afbreuk kan worden gedaan aan het vertrouwen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving en een rechtsstaat bij de justitiabelen moet wekken.

81

Het dossier waarover het Hof beschikt, bevat evenwel geen enkel element waaruit blijkt dat een eventuele concentratie van bevoegdheden op zich in de praktijk een dergelijk vermogen tot beïnvloeding zou kunnen geven, noch enig ander element dat, in combinatie met die concentratie van bevoegdheden, dergelijke gevolgen zou kunnen hebben die bij de justitiabelen gegronde twijfel zouden kunnen doen ontstaan over de onafhankelijkheid van de bevorderde rechters.

82

Het staat derhalve aan de verwijzende rechter, die als enige over alle relevante gegevens beschikt, om dit te beoordelen.

83

Met betrekking tot de materiële voorwaarden voor de vaststelling van de beslissingen tot daadwerkelijke bevordering en, in het bijzonder, de door de beoordelingscommissie toegepaste beoordelingscriteria, moet ten eerste worden opgemerkt dat de toelating tot de procedure voor daadwerkelijke bevordering veronderstelt dat de schriftelijke theoretische en praktische proeven, in het kader van de bevorderingsprocedure ‘zonder overplaatsing’, waarvan de relevantie door verzoekers in het hoofdgeding niet ter discussie lijkt te worden gesteld, met goed gevolg zijn afgelegd. Ten tweede bevat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, zoals de advocaat-generaal in punt 72 van zijn conclusie heeft opgemerkt, duidelijke criteria die relevant lijken voor de beoordeling van de professionele verdiensten van de kandidaten.

84

Zo is de beoordeling van het werk van de kandidaten gebaseerd op criteria inzake hun analytisch en synthetiserend vermogen, de duidelijkheid en de logica van hun betoog, de eerbiediging van de rechtspraak van de hogere rechterlijke instanties en hun vermogen om binnen een redelijke termijn uitspraak te doen. De beoordeling van het gedrag van de kandidaten berust op criteria die in wezen betrekking hebben op het gedrag van deze kandidaten in de uitoefening van hun functie ten aanzien van zowel hun collega's als de justitiabelen, en op het vermogen van deze kandidaten om ervoor te zorgen dat de terechtzittingen goed verlopen.

85

Bovendien lijken deze criteria objectief te worden beoordeeld op basis van toetsbare gegevens. De beoordelingscommissie baseert zich wat de beoordeling van het werk van de kandidaten betreft, hoofdzakelijk op een steekproef van tien door de kandidaat uitgesproken rechterlijke beslissingen, die willekeurig en op basis van uniforme criteria zijn geselecteerd. Het gedrag van de kandidaten wordt met name beoordeeld aan de hand van het beroepsdossier van de kandidaat en aan de hand van de opnamen van de terechtzittingen, zodat ook de bij die beoordeling in aanmerking genomen gegevens toetsbaar zijn.

86

Het lijkt dan ook dat de gegevens die bij deze beoordelingen in aanmerking worden genomen voldoende divers en controleerbaar zijn, zodat het risico dat de daadwerkelijke bevorderingsprocedure discretionair van aard is, wordt beperkt. De omstandigheid dat de beoordelingscommissie eventueel rekening kan houden met de met redenen omklede adviezen van de afdeling waarin de betrokken kandidaat op het moment van de procedure zetelt, alsmede die van de afdeling van de hogere rechterlijke instantie die overeenkomt met zijn specialisatie, lijkt niet aan deze analyse te kunnen afdoen, voor zover dergelijke met redenen omklede adviezen de beoordelingscommissie kunnen informeren over de professionele verdiensten van die kandidaat vanuit het oogpunt van zijn werk of zijn gedrag.

87

Wat betreft de procedurele bepalingen die ten grondslag liggen aan de beslissingen tot daadwerkelijke bevordering, moet worden opgemerkt dat de beoordelingscommissie na afloop van de procedure een met redenen omkleed verslag opstelt waarin de voor elk van de betrokken criteria toegekende punten en het door de kandidaat behaalde totaalcijfer worden vermeld. Bovendien kan de kandidaat zijn eventuele bezwaren tegen dit verslag meedelen tijdens een gesprek met de beoordelingscommissie en schriftelijk indienen. Ten slotte beschikt de kandidaat over een termijn van 48 uur vanaf de bekendmaking van de uitslag om tegen de behaalde score beroep in te stellen bij de afdeling voor rechters van de CSM. De CSM onderzoekt of een nieuwe beoordeling noodzakelijk is en voert deze beoordeling in voorkomend geval zelf uit.

88

In die omstandigheden en met name gelet op de motiveringsplicht van de beoordelingscommissie en op de mogelijkheid om tegen haar beoordelingen beroep in te stellen, lijken de procedurele bepalingen die ten grondslag liggen aan de vaststelling van de beslissingen tot daadwerkelijke bevordering, de onafhankelijkheid van de na afloop van die procedure bevorderde rechters niet in gevaar te kunnen brengen. Uiteindelijk staat het echter aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om uitspraak te doen over de feiten en als enige rechtstreeks kennis heeft van die procedurele bepalingen, om na te gaan of dit daadwerkelijk het geval is.

89

Bijgevolg moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het stelsel voor de bevordering van rechters naar een hogere rechterlijke instantie is gebaseerd op een beoordeling van het werk en het gedrag van de betrokkenen door een commissie die is samengesteld uit de president van die hogere rechterlijke instantie en leden ervan, voor zover de materiële voorwaarden en de procedurele bepalingen die ten grondslag liggen aan de vaststelling van de beslissingen tot daadwerkelijke bevordering van dien aard zijn dat zij bij de justitiabelen geen gegronde twijfel kunnen doen rijzen over de vraag of de betrokken rechters zich niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen, wanneer de betrokkenen eenmaal zijn bevorderd.

Vierde vraag

90

Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of beschikking 2006/928 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling tot wijziging van het stelsel voor de bevordering van rechters, wanneer de Commissie in de krachtens die beschikking opgestelde verslagen geen enkele aanbeveling voor een dergelijke wijziging heeft gedaan.

91

Er zij aan herinnerd dat Roemenië, volgens artikel 1 van beschikking 2006/928, jaarlijks aan de Commissie verslag uitbrengt over de vooruitgang die het heeft geboekt bij het bereiken van elk van de in de bijlage bij die beschikking vermelde ijkpunten, en dat het eerste van deze ijkpunten met name tot doel heeft ‘te zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van justitiële procedures’.

92

In deze context komt uit de in punt 56 van dit arrest genoemde rechtspraak naar voren dat de ijkpunten die zijn opgenomen in de bijlage bij die beschikking beogen te verzekeren dat Roemenië de in artikel 2 VEU vastgelegde waarde van de rechtsstaat eerbiedigt, en voor deze lidstaat bindend zijn in die zin dat die lidstaat gehouden is om passende maatregelen te nemen om die ijkpunten te bereiken, en om daarbij krachtens het beginsel van loyale samenwerking in de zin van artikel 4, lid 3, VEU naar behoren rekening te houden met de verslagen die de Commissie op basis van die beschikking heeft opgesteld, en in het bijzonder met de aanbevelingen die zij in die verslagen doet.

93

Zoals de advocaat-generaal in punt 83 van zijn conclusie heeft opgemerkt, hebben noch beschikking 2006/928, noch de aanbevelingen in de krachtens die beschikking opgestelde verslagen tot doel de betrokken lidstaat een specifiek organisatiemodel voor zijn justitiële stelsel op te leggen. Zoals blijkt uit de in punt 45 van het onderhavige arrest aangehaalde vaste rechtspraak van het Hof, behoort de rechterlijke organisatie in de lidstaten immers tot de bevoegdheid van de lidstaten, mits zij daarbij het Unierecht in acht nemen.

94

In casu heeft de Commissie, zoals blijkt uit haar opmerkingen en zoals de advocaat-generaal in punt 81 van zijn conclusie heeft opgemerkt, in haar op basis van beschikking 2006/928 opgestelde verslagen niet op enige specifieke kwestie gewezen of een aanbeveling geformuleerd met betrekking tot het in het hoofdgeding aan de orde zijnde stelsel voor de bevordering van rechters.

95

Ook al moet de betrokken lidstaat op grond van het beginsel van loyale samenwerking rekening houden met de verslagen van de Commissie krachtens beschikking 2006/928 en in het bijzonder met de daarin geformuleerde aanbevelingen, in een context als die in het hoofdgeding kan het ontbreken van een aanbeveling in geen geval worden beschouwd als een belemmering voor de betrokken lidstaat om zijn bevoegdheid op het gebied van de rechterlijke organisatie uit te oefenen.

96

Gelet op een en ander moet op de vierde vraag worden geantwoord dat beschikking 2006/928 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een nationale regeling tot wijziging van het stelsel voor de bevordering van rechters wanneer de Commissie in de krachtens die beschikking opgestelde verslagen geen enkele aanbeveling voor een dergelijke wijziging heeft gedaan.

Kosten

97

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1)

Beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie is een handeling van een instelling van de Europese Unie die krachtens artikel 267 VWEU door het Hof kan worden uitgelegd. Deze beschikking valt, wat de rechtsaard, de inhoud en gevolgen in de tijd betreft, binnen de werkingssfeer van het Verdrag tussen de lidstaten van de Europese Unie en de Republiek Bulgarije en Roemenië betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie. De in de bijlage bij deze beschikking opgenomen ijkpunten beogen te verzekeren dat Roemenië het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel eerbiedigt en zijn in die zin bindend voor die lidstaat dat hij verplicht is om passende maatregelen te nemen ter nakoming van die ijkpunten, waarbij hij krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking terdege rekening moet houden met de verslagen die door de Europese Commissie op basis van die beschikking zijn opgesteld en in het bijzonder met de aanbevelingen die in die verslagen zijn geformuleerd.

2)

Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat een nationale regeling inzake het stelsel voor de bevordering van rechters moet waarborgen dat het beginsel van de onafhankelijkheid van rechters wordt geëerbiedigd.

3)

Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het stelsel voor de bevordering van rechters naar een hogere rechterlijke instantie is gebaseerd op een beoordeling van het werk en het gedrag van de betrokkenen door een commissie die is samengesteld uit de president van die hogere rechterlijke instantie en leden ervan, voor zover de materiële voorwaarden en de procedurele bepalingen die ten grondslag liggen aan de vaststelling van de beslissingen tot daadwerkelijke bevordering van dien aard zijn dat zij bij de justitiabelen geen gegronde twijfel kunnen doen rijzen over de vraag of de betrokken rechters zich niet laten beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen, wanneer de betrokkenen eenmaal zijn bevorderd.

4)

Beschikking 2006/928 moet aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een nationale regeling tot wijziging van het stelsel voor de bevordering van rechters wanneer de Commissie in de krachtens die beschikking opgestelde verslagen geen enkele aanbeveling voor een dergelijke wijziging heeft gedaan.

ondertekeningen

Conclusie 16‑02‑2023

Inhoudsindicatie

Prejudiciële verwijzing — Beschikking 2006/928/EG — Mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie — Artikel 2 VEU — Rechtsstaatbeginsel — Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU — Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie — Onafhankelijkheid van rechters — Nationale maatregel tot wijziging van de regels voor de bevordering van rechters in lagere rechterlijke instanties

N. emiliou

Partij(en)

Zaak C-216/211.

Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’,

YN

tegen

Consiliul Superior al Magistraturii

[verzoek van de Curte de Apel Ploieşti (rechter in tweede aanleg Ploieşti, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]

I. Inleiding

1.

‘Gerechtigheid moet niet enkel geschieden, je moet ze ook zien geschieden.’ Dit befaamde grondbeginsel wordt veelvuldig ingeroepen bij kwesties inzake de onafhankelijkheid van rechters, aangezien de essentie van die kwesties is gelegen in het vertrouwen dat rechterlijke instanties in een democratische samenleving bij justitiabelen moeten wekken.2.

2.

In 2019 heeft de Afdeling voor rechters van de Consiliul Superior al Magistraturii (hoge raad voor de magistratuur, Roemenië; hierna: ‘CSM’) haar goedkeuring gehecht aan een nationale regeling tot hervorming van de bevorderingsprocedure die van toepassing is op rechters van lagere rechterlijke instanties in Roemenië (hierna: ‘bestreden regeling’).3. Verzoekers in het hoofgeding, de Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ (Vereniging ‘Forum van Roemeense rechters’; hierna: ‘Roemeens rechtersforum’) en YN, verzoeken bij de Curte de Apel Ploieşti (rechter in tweede aanleg Ploieşti, Roemenië), de verwijzende rechter in de onderhavige zaak, om de gedeeltelijke nietigverklaring van de betreffende beslissing.

3.

Zij stellen dat de bij de bestreden regeling ingevoerde hervorming problematisch is voor zover, volgens hen, de bevorderingsprocedure die van toepassing is op rechters van lagere nationale rechterlijke instanties wordt uitgevoerd door de presidenten en leden van de gerechtshoven waar functies moeten worden vervuld, en eerder is gebaseerd op subjectieve en discretionaire criteria dan op een objectieve beoordeling van de kandidaten bij die procedure, die uitsluitend — zoals vóór de vaststelling van de bestreden regeling het geval was — is gebaseerd op hun prestaties tijdens een schriftelijk examen.

4.

Met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing stelt de verwijzende rechter vragen over de verenigbaarheid van een dergelijke hervorming met het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, dat volgens hem voortvloeit uit artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) (recht op een onpartijdig gerecht) en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU (recht op daadwerkelijke rechtsbescherming), en uit de waarde van de rechtsstaat in de zin van artikel 2 VEU.

5.

Kort gezegd, schenden wijzigingen van regelgeving zoals die welke op grond van de bestreden regeling tot stand zijn gekomen mijns inziens, om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten, het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht niet.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

6.

Krachtens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU ‘[voorzien] [d]e lidstaten […] in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren’.

7.

Artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, met het opschrift ‘Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht’, bepaalt het volgende:

‘Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. […]’

B. Roemeens recht

8.

Lege nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (wet nr. 303/2004 betreffende het statuut van rechters en openbaar aanklagers) van 28 juni 2004, opnieuw bekendgemaakt in Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 826 van 13 september 2005 (hierna: ‘wet nr. 303/2004’), is gewijzigd en aangevuld bij Lege nr. 242/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (wet nr. 242/2018 tot wijziging en aanvulling van wet nr. 303/2004 betreffende het statuut van rechters en openbaar aanklagers) van 12 oktober 2018, Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 868 van 15 oktober 2018 (hierna: ‘wet nr. 242/2018’), die in werking is getreden op 18 oktober 2018.

9.

Bij wet nr. 242/2018 zijn de artikelen 461 tot en met 463 ingevoegd in wet nr. 303/2004. Deze artikelen bepalen dat rechters en openbaar aanklagers uitsluitend worden bevorderd door middel van een op nationaal niveau georganiseerd vergelijkend onderzoek waarbij de werkprestaties en het gedrag van de kandidaten in de drie jaar voorafgaande aan de bevorderingsprocedure worden beoordeeld. De specifieke regels betreffende de organisatie en de uitvoering van deze bevorderingsprocedures worden vastgesteld bij regelingen van de Afdeling voor rechters respectievelijk de Afdeling voor openbaar aanklagers van de CSM.

10.

De bestreden regeling, die regels bevat betreffende de organisatie en de uitvoering van vergelijkende onderzoeken voor de bevordering van zittende rechters, is vastgesteld ingevolge de artikelen 461 tot en met 463 van wet nr. 303/2004. Zij is goedgekeurd bij beslissing nr. 1348 van 17 september 2019 van de Afdeling voor rechters van de CSM.

III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen

11.

Bij beroepschrift, ingekomen op 12 november 2019, hebben verzoekers in het hoofgeding de Curte de Apel Ploieşti verzocht om gedeeltelijke vernietiging van beslissing nr. 1348 van 17 september 2019 van de Afdeling voor rechters van de CSM houdende goedkeuring van de bestreden regeling. Zij voeren aan dat die regeling het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht schendt en is vastgesteld in strijd met de aanbevelingen in de diverse verslagen die de Europese Commissie heeft opgesteld in het kader van het ‘mechanisme voor samenwerking en toetsing’ (hierna: ‘MST’), dat bij de toetreding van Roemenië tot de Unie is ingesteld.

12.

Ten eerste betogen zij dat de bestreden regeling te veel macht in handen van de presidenten van de gerechtshoven legt, aangezien de selectiecommissie die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de bevorderingsprocedure is samengesteld uit de president van het betreffende gerechtshof en andere leden van die rechterlijke instantie, van wie de benoeming in de selectiecommissie gebaseerd is op een voorstel van het bestuur van het gerechtshof (waarin de president ook zitting heeft). In de praktijk zijn de leden van de selectiecommissie ook verantwoordelijk voor het beslissen in hoger beroepen tegen de uitspraken van de kandidaten die zitting hebben in lagere rechterlijke instanties en voor het periodiek evalueren van de werkprestaties van de kandidaten als rechter zodra en indien zij naar een gerechtshof zijn bevorderd.4.

13.

Ten tweede voeren zij aan dat in de bevorderingsprocedure die bij die regeling is ingevoerd, te veel gewicht wordt toegekend aan een subjectieve evaluatie van de werkzaamheden en het gedrag van de kandidaten in de drie jaar voorafgaande aan hun deelname aan die procedure. In het kader van die evaluatie toetst de selectiecommissie slechts een klein aantal van de door elke kandidaat opgestelde uitspraken. Daarnaast hangt het succes van de kandidaten in de bevorderingsprocedure niet af van hun verdiensten, maar veeleer van de subjectieve meningen van die commissie over de kandidaten en van de standpunten van de collega-magistraten op basis van het gedrag van de kandidaten.

14.

Naar de mening van verzoekers in het hoofdgeding kunnen de bij de bestreden regeling tot stand gebrachte wijzigingen leiden tot een houding van hiërarchische ondergeschiktheid ten opzichte van leden van de gerechtshoven, aangezien de kandidaten, teneinde te worden bevorderd, ertoe zouden kunnen worden aangezet om zich dienstbaar op te stellen ten opzichte van de presidenten en andere leden van de gerechtshoven die zitting hebben in de selectiecommissies.

15.

Aangezien de Curte de Apel Ploieşti vragen heeft over de verenigbaarheid met het Unierecht van de bij de bestreden regeling ingevoerde hervorming, heeft deze rechter de behandeling van de zaak geschorst en de volgende vragen aan het Hof voorgelegd:

‘1)

Dient het [MST] te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan het [Hof]? Behoren de inhoud, de aard en de looptijd van het [MST] tot de werkingssfeer van het [Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie5.]? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van het [MST] opgestelde verslagen bindend voor Roemenië?

2)

Kan het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, dat is neergelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, alsmede in de rechtspraak van het Hof betreffende artikel 2 VEU, aldus worden gelezen dat het ook doelt op procedures tot bevordering van zittende rechters?

3)

Wordt dit beginsel geschonden wanneer een systeem voor bevordering naar een hogere rechterlijke instantie wordt ingesteld dat uitsluitend is gebaseerd op een summiere beoordeling van het werk en het gedrag door een uit de president van de beroepsinstantie en rechters van die instantie samengestelde commissie die, naast een periodieke beoordeling van rechters, afzonderlijk de beoordeling van de rechters met het oog op hun bevordering en het rechterlijk toezicht op de door hen gewezen uitspraken uitoefent?

4)

Wordt het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, dat is verankerd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, alsmede in de rechtspraak van het Hof betreffende artikel 2 VEU, geschonden indien [Roemenië] de voorspelbaarheid en rechtszekerheid van het Unierecht ondermijnt door al tien jaar het [MST] met de op grond daarvan opgestelde verslagen te aanvaarden en zich eraan te conformeren, maar dan plotsklaps de bevorderingsprocedure voor rechters met uitvoerende functies te wijzigen, in strijd met de [MST-]aanbevelingen?’

16.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing van 16 februari 2021 is ingekomen op 6 april 2021. Het Roemeense rechtersforum, de CSM, de Poolse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er heeft geen terechtzitting plaatsgevonden.

IV. Analyse

17.

De onderhavige zaak biedt het Hof gelegenheid om zich voor het eerst uit te spreken over de toepassing van zijn rechtspraak inzake de onafhankelijkheid van rechters op bevorderingsprocedures die op hen van toepassing zijn, en om te onderzoeken of een hervorming zoals die welke bij de bestreden regeling in Roemenië is ingevoerd, verenigbaar is met de in die rechtspraak geformuleerde vereisten.

18.

Alvorens de prejudiciële vragen te bespreken, zal ik summier de voor de onderhavige zaak relevante contextuele factoren schetsen.

A. Voorgeschiedenis van het hoofdgeding en opmerkingen vooraf

19.

Tijdens de onderhandelingen die in 2007 hebben geresulteerd in de toetreding van Roemenië tot de Unie, zijn zorgen geuit over ernstige tekortkomingen in het rechtsstelsel en de bestrijding van corruptie in die staat.6. Ter verlichting van die zorgen heeft de Commissie op grond van haar recht daartoe krachtens de artikelen 37 en 38 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië7. een beschikking8. vastgesteld, waarin zij het belang heeft benadrukt van de rechtsstaat als randvoorwaarde voor elke staat die lid wil worden van de Europese Unie9., en heeft herinnerd aan de noodzaak voor alle lidstaten om te beschikken over een onpartijdig en onafhankelijk justitieel stelsel.10. Bij die beschikking is het MST ingesteld, een overgangsmaatregel om het Roemenië in de jaren na zijn toetreding tot de Unie mogelijk te maken zich blijvend in te spannen om zijn gerechtelijk apparaat te hervormen en de bestrijding van corruptie te intensiveren.

20.

Concreet gesteld moet de Commissie op grond van de MST-beschikking periodieke verslagen opstellen. Die verslagen zijn bedoeld om de vooruitgang in Roemenië op het gebied van de hervorming van zijn justitiële stelsel periodiek te toetsen aan een reeks ijkpunten (hierna: ‘MST-ijkpunten’)11., die een uitwerking vormen van de bijzondere verbintenissen en verplichtingen die Roemenië bij de afsluiting van de toetredingsonderhandelingen is aangegaan, met name met betrekking tot de waarborging en de verbetering van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht op zijn gehele grondgebied.12.

21.

Binnen die context is op zowel nationaal als Unieniveau bijzondere aandacht besteed aan de vraag of de recente hervormingen van het justitiële stelsel in Roemenië de onafhankelijkheid van de nationale rechters voldoende beschermen. Reeds in 2019 zijn bij het Hof diverse zaken aanhangig gemaakt met betrekking tot wijzigingen die in de periode 2018–2019 in Roemenië zijn vastgesteld ten aanzien van de straf- en tuchtprocedures waaraan leden van het Roemeens gerechtelijk apparaat onderworpen kunnen worden, en het voor hen geldende rechtskader voor civielrechtelijke aansprakelijkheid.

22.

Het Hof heeft de verenigbaarheid van die wijzigingen met het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht beoordeeld in het arrest Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ e.a.13. Daarin heeft het ook verduidelijkt dat de MST-beschikking en de op basis van die beschikking door de Commissie opgestelde verslagen handelingen van een instelling van de Unie zijn die ter uitlegging kunnen worden voorgelegd aan het Hof. Daarnaast heeft het geoordeeld dat de MST-beschikking in al haar onderdelen verbindend is voor Roemenië, tezamen met de MST-ijkpunten, die de eerbiediging door die lidstaat van het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel beogen te verzekeren. Ook heeft het verklaard dat Roemenië verplicht is om voor de nakoming van die ijkpunten passende maatregelen te nemen, waarbij die lidstaat terdege rekening moet houden met de door de Commissie op grond van de MST-beschikking opgestelde verslagen en in het bijzonder met de in die verslagen geformuleerde aanbevelingen.14.

23.

Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is pas enkele weken vóór het wijzen van het arrest Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ e.a.ingekomen bij het Hof.15. Ik merk echter op dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag wederom verduidelijking wenst te verkrijgen over de aard en de juridische gevolgen van de MST-beschikking en de op grond van die beschikking vastgestelde verslagen.

24.

Aangezien die vraag reeds in dat eerdere arrest is beantwoord aan de hand van de bevindingen van het Hof, wordt in deze conclusie, conform het verzoek van het Hof, louter aandacht besteed aan de overige drie prejudiciële vragen.

25.

Mijn analyse is als volgt opgebouwd. Ten eerste wijd ik enkele woorden aan de werkingssfeer en de relevantie van de diverse bepalingen van Unierecht die de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ter sprake brengt (B). Ook ga ik in op de bezwaren tegen de bevoegdheid van het Hof die de CSM en de Poolse regering hebben aangevoerd (C). Vervolgens schets ik de rechtspraak van het Hof inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht (zoals deze afgeleid kan worden uit het arrest Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ e.a. en andere zaken) en leg ik uit waarom mijns inziens ook in het kader van procedures tot bevordering van zittende rechters voldoende garanties van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht moeten worden gehandhaafd (tweede vraag) (D). Gelet op die rechtspraak zal ik de redenen uiteenzetten waarom ik van mening ben dat, behoudens de door de verwijzende rechter uit te voeren verificatie, een hervorming zoals die welke bij de bestreden regeling is ingevoerd, niet indruist tegen het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht (derde vraag) (E). Ten slotte ga ik in op de zorgen van de verwijzende rechter dat een dergelijke hervorming in strijd zou kunnen zijn met de aanbevelingen in enkele van de door de Commissie in het kader van het MST opgestelde verslagen (vierde vraag).

B. Relevante bepalingen van Unierecht: artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU en/of artikel 47 van het Handvest

26.

In de prejudiciële vragen zijn artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, artikel 47 van het Handvest en artikel 2 VEU aangemerkt als de relevante Unierechtelijke bepalingen waaraan de verenigbaarheid van de bestreden regeling moet worden getoetst. Het verband tussen deze bepalingen komt duidelijk uit de rechtspraak van het Hof naar voren. Zo heeft het Hof geoordeeld dat het vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties tot de kern behoort van zowel het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming (artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU) als het fundamentele recht op een eerlijk proces (artikel 47, tweede alinea, van het Handvest), dat van het grootste belang is als onder meer waarborg dat de in artikel 2 VEU verankerde waarden die de lidstaten gemeen hebben, met name die van de rechtsstaat, worden behouden.16. Als zodanig is het duidelijk dat er binnen de rechtsorde van de Unie slechts één beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht bestaat en dat artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest, wat die onafhankelijkheid betreft, in wezen dezelfde inhoud hebben.17.

27.

Niettemin betekent het bestaan van die afzonderlijke rechtsgrondslagen en van de verschillende functies van artikel 19 VEU en artikel 47 van het Handvest dat het soort onderzoek dat het Hof moet verrichten om na te gaan of het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in acht is genomen, kan verschillen.

28.

Ter zake heeft advocaat-generaal Bobek uiteengezet18. dat artikel 19 VEU een ruime werkingssfeer heeft. Dat artikel verplicht de lidstaten onder meer om te ‘voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming […] te verzekeren’, en heeft dus hoofdzakelijk betrekking op de structurele en systeemaspecten van de nationale rechtskaders in plaats van op elementen van concrete gevallen of de individuele dossiers. Tegelijkertijd ligt de drempel voor schending van artikel 19, lid 1, VEU tamelijk hoog. Het doel van die bepaling is niet om alle mogelijke problemen met betrekking tot de nationale rechterlijke macht te vatten, maar enkel die problemen die van een dergelijke ernst zijn en/of dusdanig systemisch van aard zijn dat deze de goede werking van het nationaal gerechtelijk apparaat bedreigen en het vermogen van de betrokken lidstaat om justitiabelen toereikende rechtsmiddelen te bieden, in gevaar brengen.

29.

Artikel 47 van het Handvest is daarentegen gericht op de bescherming van het subjectieve recht van elke partij bij een procedure op een doeltreffende voorziening in rechte en een eerlijk proces bij een ‘onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld’. De toetsing van de ‘onafhankelijkheid’ van een rechterlijke instantie in deze context vereist een gedetailleerde en concrete beoordeling van de relevante omstandigheden, terwijl vragen die verband houden met enig structureel of systeemkenmerk van het nationale rechtsstelsel van de lidstaten slechts relevant zijn voor zover zij van invloed kunnen zijn geweest op de individuele procedure.19. Voor een beroep op artikel 47 van het Handvest dient echter aan specifieke voorwaarden te worden voldaan. Het Handvest kan namelijk pas als geheel toepasselijk zijn wanneer de betreffende situatie binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.20. Daarnaast kan een punt dat kan leiden tot schending van artikel 47 van het Handvest in beginsel alleen worden opgeworpen met betrekking tot een door het Unierecht gewaarborgd subjectief recht.

30.

Dit verschil in werkingssfeer en doel tussen artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest, en in de voorwaarden inzake de toepasselijkheid van deze bepalingen, betekent dat er in het algemeen twee soorten zaken voor het Hof kunnen worden gebracht met betrekking tot de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.21. Enerzijds zijn dat zaken waarin een kwestie betreffende de onafhankelijkheid van de rechters aanhangig wordt gemaakt door een justitiabele, als een incidentele kwestie in een situatie waarin hij beweert dat zijn door het Unierecht beschermde individuele rechten zijn geschonden. In dergelijke gevallen wordt de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht specifiek onderzocht door de lens van artikel 47 van het Handvest. Anderzijds zijn dat zaken die betrekking hebben op de verenigbaarheid ‘in abstracto’ van bepaalde in de lidstaten vastgestelde wetgevingsinstrumenten of structurele elementen met de vereisten van het Unierecht, die geen verband houden met een specifieke zaak van schending van het individuele recht op een eerlijk proces. In die context zal het Hof gewoonlijk artikel 19, lid 1, VEU als zijn belangrijkste of enige ijkpunt gebruiken.22.

31.

De onderhavige zaak is ietwat ongebruikelijk. Enerzijds blijkt uit het dossier dat verzoekers in het hoofdgeding niet stellen dat hun door het Unierecht beschermde individuele rechten geschonden zijn, maar eerder dat de bij de bestreden regeling ingevoerde hervorming een vraagstuk van systemische, transversale aard doet ontstaan. Zij verzoeken de verenigbaarheid van die hervorming met het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ‘in abstracto’ te beoordelen. Anderzijds kan moeilijk worden aangenomen dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU het belangrijkste of enige ijkpunt is bij die beoordeling en dat artikel 47 van het Handvest in casu van geen belang is. Zoals advocaat-generaal Bobek in zijn conclusie in de zaak Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ e.a.23. heeft opgemerkt, hebben nationale bepalingen zoals die welke in het hoofgeding aan de orde zijn, de eigenaardigheid dat zij, zoals ik in onderdeel A hierboven heb uiteengezet, zijn vastgesteld als een ‘nationale uitvoering’, door Roemenië, van de MST-beschikking en van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië. Het gaat derhalve om het gedrag van een lidstaat (in casu Roemenië) in een situatie waarin die lidstaat zijn verplichtingen krachtens het Unierecht ten uitvoer brengt en dus binnen de werkingssfeer van het Unierecht handelt, en waarin dientengevolge de toepassing van het Handvest wordt geactiveerd.

32.

Ik ben het met advocaat-generaal Bobek eens dat die specifieke context de deur openzet naar een tweede scenario, dat verschilt van het hierboven in punt 29 geschetste scenario, waarin het Hof kan uitgaan van de bepalingen van het Handvest (waaronder artikel 47 ervan) — die dezelfde waarde hebben als de bepalingen van de Verdragen24. —, niet in relatie tot een inbreuk op individuele rechten (waarvan, zoals ik heb opgemerkt, in casu geen schending wordt aangevoerd), maar als een objectieve maatstaf of een objectief ijkpunt om de uitvoering door Roemenië van de vereisten van het Unierecht op verenigbaarheid te beoordelen.

33.

Mijns inziens volgt hieruit dat de onderhavige zaak past in de tweede categorie zaken zoals beschreven in punt 30 hierboven, voor zover zij eerder een ‘abstracte’ toetsing van de verenigbaarheid van de bij de bestreden regeling ingevoerde hervorming met het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht verlangt dan een concrete toetsing van een vermeende schending van individuele rechten. Echter, gelet op de specifieke context van de onderhavige zaak (waarbij Roemenië aan het MST onderworpen is en het Handvest dientengevolge op de achtergrond van de daarbij vastgestelde nationale regelingen speelt) ben ik van mening dat — eerder dan enkel artikel 19, lid 1, VEU — zowel artikel 47 van het Handvest als artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU, aangemerkt kunnen worden als relevante ijkpunten met het oog op de bedoelde toetsing.25.

C. Bevoegdheid van het Hof

34.

De CSM en de Poolse regering hebben een aantal bezwaren aangevoerd, waarbij zij in wezen hebben gesteld dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk zijn, omdat het Hof niet bevoegd is om er kennis van te nemen. Naar de mening van die partijen valt de organisatie van het justitiële stelsel — waaronder aangelegenheden zoals procedures tot bevordering van nationale rechters — binnen de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten en buiten de werkingssfeer van het Unierecht. Volgens hen valt dat gebied dus niet onder de bevoegdheid van het Hof.

35.

Mijns inziens gaan deze argumenten niet op en kunnen zij gemakkelijk worden afgewezen. Zoals ik in punt 31 hierboven heb aangegeven, is de bestreden regeling door Roemenië vastgesteld terwijl die lidstaat aan het MST was onderworpen. Zij dient dus beschouwd te worden als een ‘nakoming’ van de verplichtingen die aan die lidstaat zijn opgelegd bij het MST, een handeling van een instelling van de Unie die voor die lidstaat in al haar onderdelen verbindend is.26. Tegen een dergelijke achtergrond zou het verkeerd zijn om ervan uit te gaan dat de onderhavige zaak buiten de werkingssfeer van het Unierecht valt.

36.

Daarnaast zijn de bezwaren van de CSM en de Poolse regering bepaald niet nieuw en zijn deze feitelijk eerder door onder meer die regering aangevoerd in een aantal andere zaken die ook verband houden met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.27.

37.

In die eerdere zaken heeft het Hof die bezwaren consequent behandeld, waarbij het heeft benadrukt dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar onder hun eigen bevoegdheid blijft vallen, maar dat vaststaat dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen in acht moeten nemen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht, waaronder de uit artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU voortvloeiende verplichtingen.28.

38.

Het voorwerp van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft nu juist wederom de verplichtingen van de lidstaten die voortvloeien uit die bepalingen, tezamen met artikel 47 van het Handvest en de MST-beschikking, en de vraag of de betrokken nationale bepalingen in feite met die verplichtingen verenigbaar zijn. Voorts zien de bezwaren van de CSM en de Poolse regering in wezen op de daadwerkelijke draagwijdte van het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht zoals dat is vastgelegd in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU, en bijgevolg op de uitlegging van die bepalingen. Zoals het Hof heeft geoordeeld, valt een dergelijke uitlegging duidelijk onder zijn bevoegdheid krachtens artikel 267 VWEU.29.

D. Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en procedures tot bevordering van zittende rechters (tweede vraag)

39.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht aldus moet worden gelezen dat het ook slaat op procedures tot bevordering van zittende rechters.

40.

Dienaangaande merk ik op dat de CSM van mening is dat de tweede vraag niet-ontvankelijk is, op de grond dat het antwoord op die vraag zo duidelijk uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat er redelijkerwijs geen ruimte voor twijfel kan bestaan. In dat verband wens ik er enkel op te wijzen dat een dergelijke omstandigheid, indien bewezen, voor het Hof weliswaar aanleiding kan zijn om overeenkomstig artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie bij beschikking uitspraak te doen over een zaak, maar een nationale rechterlijke instantie niet belet om een prejudiciële vraag te stellen en evenmin tot gevolg heeft dat de aldus gestelde vraag daardoor niet-ontvankelijk wordt.30. Derhalve is er mijns inziens geen reden om, zoals de CSM aanvoert, te concluderen dat de tweede vraag niet-ontvankelijk is.

41.

Om die vraag te kunnen beantwoorden, schets ik eerst de rechtspraak van het Hof inzake de onafhankelijkheid van nationale rechters in verhouding tot artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU (1), waarna ik uiteenzet waarom het beginsel van onafhankelijkheid van rechters mijns inziens van toepassing is op de bevorderingsprocedures die op hen van toepassing zijn (2).

1. Rechtspraak inzake onafhankelijkheid van de rechterlijke macht
42.

Om te beginnen merk ik op dat noch artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, noch artikel 47 van het Handvest de lidstaten een bepaald model oplegt voor hun rechterlijke organisatie. Deze bepalingen beogen eerder om nationale bepalingen betreffende de rechterlijke organisatie uit te sluiten die in de betrokken lidstaten de bescherming van het rechtsstaatbeginsel ingevolge artikel 2 VEU ondermijnen.31. Als zodanig richt de rechtspraak die het Hof inzake het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht heeft ontwikkeld, zich op minimale vereisten waaraan nationale stelsels moeten voldoen. Deze minimale vereisten mogen in het bijzonder niet in strijd komen met het beschermingsniveau dat is vastgesteld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: ‘EVRM’), zoals uitgelegd door het EHRM.32.

43.

In die context heeft het Hof geoordeeld dat het begrip onafhankelijkheid van rechters twee aspecten omvat. Het eerste, externe, aspect vereist dat de betrokken instantie haar taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch of ondergeschikt verband en zonder enige instructies of aanwijzingen van anderen te ontvangen, en aldus beschermd is tegen inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen. Het tweede, interne, aspect sluit aan bij het begrip onpartijdigheid en heeft tot doel te waarborgen dat ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding een gelijke afstand wordt gehouden. Dit aspect vereist objectiviteit en het ontbreken van enig ander belang bij de oplossing van het geschil dan de strikte toepassing van de rechtsregel.33. Beide aspecten zijn uiteraard nauw met elkaar verbonden.34.

44.

In dat verband heeft het Hof één enkele toets ontworpen, die in wezen vereist dat regels onder andere met betrekking tot de samenstelling van, of de benoeming bij een rechterlijke instantie of een orgaan dat rechtsprekende functies uitoefent, alsook de ambtstermijn en gronden voor verschoning, wraking en afzetting van de leden ervan, geschikt zijn om bij de justitiabelen elke legitieme twijfel erover weg te nemen dat deze instantie zich niet laat beïnvloeden door externe factoren en onpartijdig is ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen.35. Daarnaast heeft het Hof verklaard dat rechters moeten worden behoed voor de eventuele neiging te zwichten voor niet alleen elke rechtstreekse beïnvloeding, in de vorm van instructies, maar ook voor indirectere vormen van beïnvloeding die de beslissingen van de betrokken rechters zouden kunnen sturen.36.

45.

Het Hof heeft in achtereenvolgende arresten bevestigd dat het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht een ruime draagwijdte heeft. Het is van toepassing op regels voor de benoeming van rechters37., de voorwaarden inzake het verloop en de beëindiging van hun loopbaan (waaronder salariswijzigingen38., hun afzetbaarheid39., de tuchtregels40. of strafprocedures41. waaraan zij onderworpen kunnen worden, en de mogelijkheid voor hen om te profiteren van een verlenging van de uitoefening van het ambt van rechter na het bereiken van de normale pensioenleeftijd42.). Daarnaast geldt dit beginsel ook voor regels inzake hun detachering bij een hogere rechterlijke instantie door de minister van Justitie. Dergelijke regels dienen voldoende waarborgen te bieden om met name elk risico uit te sluiten dat deze detachering wordt gebruikt als middel om politieke controle uit te oefenen op de inhoud van rechterlijke beslissingen.43.

2. Toepassing op procedures tot bevordering van zittende rechters
46.

Gelet op de rechtspraak die ik zojuist in herinnering heb gebracht, twijfel ik er niet aan, en bestrijden partijen in het hoofgeding ook niet, dat het beginsel van onafhankelijkheid van rechters van toepassing is op de bevorderingsprocedures die voor hen gelden. Zoals uit de in punt 45 hierboven gegeven voorbeelden blijkt, is dit beginsel reeds door het Hof toegepast op een breed scala aan aspecten en onderdelen van de structurele nationale rechterlijke organisatie en moet het aldus worden uitgelegd dat het een ruime draagwijdte heeft. In het bijzonder heeft het Hof reeds geoordeeld dat voldoende garanties van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van kracht moeten blijven met betrekking tot de regels inzake de benoeming van rechters, hun detachering bij hogere rechterlijke instanties en de voorwaarden inzake het verloop en de beëindiging van hun loopbaan in ruimere zin. Procedures tot bevordering tussen verschillende niveaus rechterlijke instanties betreffen precies de wijze waarop rechters van lagere rechterlijke instanties geselecteerd worden om bij hogere rechterlijke instanties te kunnen worden benoemd of gedetacheerd.44. Voorts behoren deze procedures tot de voorwaarden inzake het verloop en de beëindiging van de loopbanen van rechters. Zij zouden dus in overeenstemming moeten zijn met het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.45.

47.

Gelet op deze aspecten ben ik van mening dat artikel 47 van het Handvest en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU, aldus moeten worden uitgelegd dat het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ook van toepassing is op procedures tot bevordering van zittende rechters.

E. Schendt een hervorming zoals Roemenië die heeft ingevoerd het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht? (Derde en vierde vraag)

48.

Met zijn derde en zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een hervorming zoals die welke bij de bestreden regeling in Roemenië is ingevoerd, verenigbaar is met het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Ook vraagt hij zich af of een dergelijke hervorming in strijd is met de aanbevelingen in de verslagen die in het kader van het MST door de Commissie zijn opgesteld.

49.

Alvorens ik die vragen bespreek, maak ik drie opmerkingen vooraf.

50.

Ten eerste voert de CSM aan dat de derde en de vierde vraag niet-ontvankelijk zijn, omdat deze gebaseerd zijn op een verkeerde beschrijving van de procedure die in het hoofdgeding aan de orde is. In dit verband herinner ik eraan dat het vaste rechtspraak is dat er een vermoeden van relevantie rust op de vragen inzake de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen een gegeven feitelijk en juridisch kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof staat de juistheid te onderzoeken.46. Verder merk ik op dat de argumenten van de CSM betreffende de niet-ontvankelijkheid van de derde en de vierde vraag in feite zien op de inhoud van die vragen en op het antwoord dat het Hof in dat opzicht zal geven. Hieruit volgt dat de derde en de vierde vraag mijns inziens ontvankelijk zijn.

51.

Ten tweede betekent het feit dat de onderhavige zaak, zoals ik in onderdeel B hierboven heb opgemerkt, een ‘abstracte’ verenigbaarheidsbeoordeling47. van de bij de bestreden regeling ingevoerde hervorming vereist, niet dat louter het risico van misbruik van de op grond van die hervorming ingevoerde procedure volstaat om deze procedure in zijn geheel te veroordelen. Zoals advocaat-generaal Bobek heeft opgemerkt48., moet bij het Hof een overtuigend argument worden aangevoerd met betrekking tot de wijze waarop een bepaalde procedure, zoals die welke in het hoofgeding aan de orde is, zich concreet en specifiek leent tot het in gevaar brengen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

52.

Meer in het bijzonder moeten de in dat verband ter sprake gebrachte vraagstukken, in overeenstemming met de toets die ik in punt 44 hierboven heb beschreven, bij de justitiabelen gerechtvaardigde twijfels wekken over de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de betrokken rechters; anders kan er geen sprake zijn van een structureel probleem inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Zoals het Hof onder verwijzing naar de rechtspraak van het EHRM in dat verband heeft benadrukt, is een van de relevante elementen die in overweging dienen te worden genomen om het element van de ‘onafhankelijkheid’ vast te stellen, de vraag of het orgaan ‘de indruk wekt onafhankelijk te zijn’, aangezien het hier juist gaat om het vertrouwen dat rechterlijke instanties in een democratische samenleving bij justitiabelen moeten wekken. Het hoofdelement bestaat er met andere woorden in hoe het publiek de betrokken regelingen redelijkerwijs zou kunnen zien.49. Deze regelingen moeten als één geheel worden beschouwd, aangezien bepaalde aspecten van de procedure of het systeem die problematisch kunnen lijken, door andere aspecten gecompenseerd kunnen worden.50.

53.

Ten derde staat het uiteindelijk aan de verwijzende rechter om zich hier, na het verrichten van de vereiste beoordelingen, over uit te spreken. Er moet immers in herinnering worden gebracht dat artikel 267 VWEU het Hof niet de bevoegdheid verleent om de bepalingen van Unierecht op een concreet geval toe te passen, maar enkel om uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en de handelingen van de instellingen van de Unie. Volgens vaste rechtspraak kan het Hof echter in het kader van de gerechtelijke samenwerking waarin dat artikel voorziet, op grond van de gegevens van het dossier de nationale rechter de elementen met betrekking tot de uitlegging van het Unierecht verschaffen die voor deze rechter van waarde kunnen zijn bij de beoordeling van het effect van deze of gene bepaling van dat recht.51.

54.

Na deze verduidelijkingen merk ik op dat de procedure tot bevordering van rechters die zitting hebben in lagere rechterlijke instanties in Roemenië, zoals de verwijzende rechter uiteenzet, uit twee stappen blijkt te bestaan. De eerste stap, die wordt geregeld door hoofdstuk II van de bestreden regeling, wordt ‘bevordering zonder overplaatsing’ genoemd. Deze stap is gebaseerd op een schriftelijk vergelijkend onderzoek dat bedoeld is om zowel de theoretische kennis als de praktische vaardigheden van de kandidaten te toetsen. Succesvolle kandidaten worden vervolgens bevorderd naar een hogere professionele rang, maar blijven in feite hetzelfde ambt vervullen.52.

55.

De tweede stap, die ‘daadwerkelijke bevordering’ genoemd wordt, wordt geregeld door hoofdstuk III van die verordening. Op grond van deze stap worden kandidaten die reeds ‘zonder overplaatsing’ zijn bevorderd en die over de vereiste professionele rang beschikken, in staat gesteld om daadwerkelijk aan een regionale rechterlijke instantie of een gerechtshof te worden toegewezen.53.

56.

Verzoekers in het hoofdgeding hebben geen probleem met de eerste stap van de bevorderingsprocedure, dus met de bevordering ‘zonder overplaatsing’. Zij willen louter opkomen tegen de voorwaarden van de tweede stap van die procedure (hierna: procedure tot ‘daadwerkelijke bevordering’), gedurende welke de selectiecommissie een beoordeling moet maken van het werk en het gedrag van de kandidaten in de drie jaar voorafgaande aan hun deelname aan die tweede stap.54. Twee aspecten van die procedure lijken voor hen bijzonder problematisch: i) de wijze van aanwijzing van de leden van de selectiecommissie die aan de procedure tot ‘daadwerkelijke bevordering’ deelnemen en de samenstelling van die commissie, en ii) de criteria die door de leden van de selectiecommissie worden toegepast om te beslissen welke kandidaten worden bevorderd.55.

1. Eerste aspect: aanwijzing en samenstelling van de selectiecommissie
57.

De bestreden regeling bepaalt dat de kandidaten voor een ‘daadwerkelijke bevordering’ wordt beoordeeld door een selectiecommissie waarvan de leden worden aangewezen door de Afdeling voor rechters van de CSM.56. Die commissie is, bij elk gerechtshof, samengesteld uit de president van dat gerecht en vier van zijn leden, van wie de specialisatie overeenkomt met die van de vacatures. Deze vier leden worden gekozen door de Afdeling voor rechters van de CSM op voorstel van het bestuursorgaan van het gerechtshof (waarvan de president van dat gerecht lid is).57.

58.

Verzoekers in het hoofdgeding stellen dat de bestreden regeling te veel macht in handen van de presidenten van de gerechtshoven legt. Daarnaast leidt de hervorming naar hun mening tot een risico dat kandidaten voor de procedure tot ‘daadwerkelijke bevordering’ zich ten opzichte van de presidenten en leden van de gerechtshoven dienstbaar gaan gedragen, en het idee hebben dat zij hun iets verschuldigd zijn. In dat opzicht wijzen verzoekers in het hoofdgeding erop dat degenen die in de selectiecommissie zitting hebben ook verantwoordelijk zijn voor de toetsing in hoger beroep van de uitspraken van de kandidaten die zitting hebben in lagere rechterlijke instanties, en voor de periodieke evaluatie van de werkprestaties van de kandidaten als rechter zodra en indien zij naar een gerechtshof zijn bevorderd. Zij voeren aan dat de rechterlijke onafhankelijkheid niet alleen aan risico onderhevig is in omstandigheden waarin rechters aan politieke druk worden blootgesteld, maar ook wanneer aan vooringenomenheid en nepotisme binnen de rechterlijke macht wordt bijgedragen.

59.

Mijns inziens, en behoudens de verificaties van de verwijzende rechter, kunnen de door verzoekers in het hoofdgeding naar voren gebrachte elementen op zich bij de justitiabelen geen gerechtvaardigde twijfels wekken over de ongevoeligheid van de kandidaten voor de procedure tot ‘daadwerkelijke bevordering’ voor beïnvloeding door externe factoren, in overeenstemming met de toets die ik in punt 44 hierboven heb beschreven.

60.

Twee redenen geven mij aanleiding om tot deze conclusie te komen.

61.

Ten eerste heeft het Hof, hoewel het er in zijn eigen rechtspraak ten zeerste op heeft aangedrongen dat met name moet worden gewaarborgd dat de rechterlijke macht onafhankelijk is ten opzichte van de wetgevende en de uitvoerende macht58., tot dusverre niet veel nadruk gelegd op het feit dat afhankelijkheids relaties of controle tussen de verschillende rechterlijke instanties (waarbij de uitvoerende macht of de wetgevende macht niet betrokken is) tot vraagstukken inzake de onafhankelijkheid van rechters kunnen leiden.59.

62.

Voor dat verschil in behandeling is er volgens mij een voor de hand liggende verklaring. Zaken betreffende de onafhankelijkheid van het gerechtelijk apparaat van andere takken van het staatsbestel (zoals zaken betreffende de benoeming van leden van een rechterlijke instantie door een minister) verschijnen vaker op de rol van het Hof, omdat deze, zoals het Hof heeft benadrukt60., de essentie raken van de doctrine van de ‘scheiding der machten’. Daardoor zijn zij gemakkelijker te identificeren en als potentieel problematisch aan te merken. Zaken betreffende de invloed die bepaalde rechters over hun ambtgenoten uitoefenen, zijn subtieler. Toch kunnen deze ook leiden tot kwesties inzake de onafhankelijkheid van rechters. Het is dan ook bepaald mogelijk, en in het geheel niet moeilijk om zich voor te stellen, dat bepaalde vormen van rechterlijk zelfbestuur een ‘stelsel van afhankelijke rechters binnen een onafhankelijke rechterlijke macht’ tot stand kunnen brengen, waarbij binnen de rechterlijke macht ongeoorloofde invloed wordt uitgeoefend door gerechtelijke functionarissen als presidenten van gerechten of door functionarissen binnen gerechtelijke organen voor zelfbestuur, binnen de rechterlijke macht.61.Kwesties inzake de onafhankelijkheid van rechters zijn in dat opzicht niet beperkt tot situaties die gevolgen kunnen hebben voor andere machten of derden, maar kunnen tevens ontstaan binnen de rechterlijke organisatie zelf, in gevallen waar het risico bestaat dat rechters op ongepaste wijze door hun collega's worden beïnvloed.62.Daar waar de enkele betrokkenheid van de uitvoerende macht of de wetgevende macht bij beslissingen die van invloed zijn op het gerechtelijk apparaat volstaat als aanleiding voor een mogelijke ‘rode vlag’ in het licht van de doctrine van de scheiding der machten, wijst het feit dat bepaalde rechters controle uitoefenen op hun ambtgenoten op zich (en tenzij de uitvoerende macht of de wetgevende macht zich in de kwestie mengen63.) evenwel niet op het bestaan van een potentieel probleem inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.64.

63.

Niettemin ben ik het met verzoekers in het hoofdgeding eens dat het in geen enkel democratisch systeem goed is (ongeacht de betrokken tak van het staatsbestel) om te veel macht aan één enkele persoon of instantie toe te vertrouwen. Te veel macht in handen van te weinig partijen betekent minder verantwoording en een groter e mogelijkheid van een willekeurig besluitvormingsproces, vooringenomenheid, nepotisme en misbruik.65. Daarbij geldt dat de leden van de selectiecommissie diverse rollen combineren die van invloed kunnen zijn op het professionele leven en de loopbaan van rechters in lagere rechterlijke instanties. Zij zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de procedure tot bevordering van rechters van lagere rechterlijke instanties, de toetsing in hoger beroep van hun uitspraken en het periodiek beoordelen van hun werk indien en wanneer zij uiteindelijk worden bevorderd en bij het gerechtshof worden benoemd (en, wat de presidenten van de gerechtshoven betreft, voor het doen van aanbevelingen over wie er zitting in de selectiecommissie zal hebben).

64.

Is dat echter voldoende om bij de justitiabelen redelijke twijfel te wekken over de ongevoeligheid van de rechters van lagere rechterlijke instanties voor beïnvloeding door externe factoren? Mijns inziens is daarvoor meer nodig. Er moet een aanwijzing zijn dat een dergelijke concentratie van macht daadwerkelijk inmenging of druk van buitenaf zou kunnen veroorzaken die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van rechters van lagere rechterlijke instanties in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen, bijvoorbeeld door hen ertoe aan te zetten om in het bij hen aanhangige geschil de ene partij te bevoordelen boven de andere, of uitspraken te doen met het doel degenen die hen benoemen of bevorderen te behagen.66. Het enkele feit dat rechters van lagere rechterlijke instanties er ter vergroting van hun kansen op een bevordering toe worden aangezet (zonder daartoe bewogen te worden door andere overwegingen, zoals of hun uitspraken de goedkeuring genieten van een bepaald lid, bijvoorbeeld de president van het gerechtshof) om zich ervoor in te spannen dat die uitspraken van de hoogst mogelijke kwaliteit zijn, hetgeen resulteert in een kleinere kans dat deze in hoger beroep worden vernietigd, is mijns inziens relatief onschadelijk in een stelsel waarin de lagere rechterlijke instanties, bij gebreke van overtuigende andersluidende redenen67., worden geacht de rechtspraak van de hogere rechterlijke instanties te volgen.

65.

Voorts zou, in tegenstelling tot het tamelijk negatieve beeld dat verzoekers in het hoofdgeding hebben geschetst, kunnen worden gesteld dat de leden van de gerechtshoven van de lidstaten zich in beginsel in een goede positie bevinden om het werk van de kandidaten te evalueren en om te bepalen wie van hen een bevordering verdient, omdat zij op grond van het Unierecht zelf ook verplicht zijn om het beginsel van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in acht te nemen en daarbij niet van buitenaf te worden beïnvloed of onder druk te worden gezet. Het feit dat zij eventueel verantwoordelijk zijn voor het in hoger beroep toetsen van de uitspraken van de kandidaten als rechter wanneer zij zitting hebben in lagere rechterlijke instanties en bekend zijn met de werking van de rechterlijke instanties en het opstellen van rechterlijke beslissingen, bevestigt mijns inziens enkel dat zij, in een situatie zoals die welke in het hoofgeding aan de orde is, waarin hun onafhankelijkheid niet wordt betwijfeld, geschikt zijn om die beoordeling te verrichten.

66.

Ten tweede volstaat het enkele feit dat beslissingen inzake de benoeming van rechters (of, zoals hier het geval is, hun bevordering) worden toevertrouwd aan bepaalde mensen of groepen mensen en niet aan anderen, mijns inziens niet om een gebrek aan voldoende garanties van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht vast te stellen. Iemand moet verantwoordelijk zijn voor die benoemingen, of dit nu leden van de uitvoerende macht of de wetgevende macht zijn of andere rechters, of een combinatie van alle drie of zelfs een geheel ander orgaan, en vaak is het niet eenvoudig hiervoor een ideale kandidaat te bedenken. Zoals ik zojuist heb uiteengezet, bevinden rechters zich in beginsel in een goede positie om dergelijke functies te vervullen. Het lijkt er evenwel op dat, zelfs wanneer rechters daadwerkelijk door de uitvoerende macht worden benoemd of bevorderd, dat vanuit het oogpunt van de onafhankelijkheid van de rechter op zich niet problematisch is.68.

67.

Het Hof heeft die benadering onderschreven in onder meer de arresten A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd NajwyŻszy — Beroep)69. en Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim e.a.70.. Dit laatstgenoemde arrest betrof alle omstandigheden waaronder de minister van Justitie een rechter kan detacheren bij een hogere rechterlijke instantie en die detachering kan beëindigen. In die zaak benadrukte het Hof in wezen dat het er, om willekeur en het risico van manipulatie te voorkomen, niet zozeer om ging ‘wie’ verantwoordelijk was voor het nemen van de beslissingen, maar dat die beslissingen werden genomen op basis van vooraf bekende criteria en naar behoren met redenen worden omkleed.71. Dit betekent uiteraard niet dat de ‘wie’ die verantwoordelijk is voor de benoeming of de bevordering van rechters, niet van belang is: hoe meer het erop lijkt dat de ‘wie’ problematisch is vanuit het oogpunt van bijvoorbeeld de scheiding der machten of gezien de mate van afhankelijkheid tussen het orgaan dat verantwoordelijk is voor de benoeming en de rechters die daarvan profiteren, hoe meer er mijns inziens inhoudelijke en procedurele waarborgen vereist zijn om tegenwicht te bieden aan de schijn van ongepastheid die anders kan ontstaan. Wat dat betreft zijn het dus die waarborgen die doorslaggevend zijn.

68.

Deze bevindingen kunnen mijns inziens ook op de onderhavige zaak toegepast worden. In alle gevallen, ook die waarin het orgaan dat verantwoordelijk is voor de benoeming of de bevordering van nationale rechters zich in een goede positie lijkt te bevinden om die functies te vervullen, is vanuit het oogpunt van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht niet zozeer doorslaggevend wie een bij de bestreden regeling doorgevoerde bevorderingsprocedure uitvoert, maar eerder of de criteria die worden toegepast door het orgaan dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van een dergelijke procedure voldoende duidelijk, objectief en toetsbaar zijn72., en of dat orgaan verplicht is zijn beslissingen met redenen te omkleden. Ook relevant is of tegen de beslissingen al dan niet beroep in rechte kan worden ingesteld.73.

69.

Nu dit is uiteengezet, zal ik thans onderzoeken of de criteria die de selectiecommissie moet toepassen in een situatie zoals die welke in het hoofgeding aan de orde is, aan die vereisten voldoen.

2. Tweede aspect: door de selectiecommissie toegepaste criteria
70.

Zoals ik reeds heb benadrukt, staat het in de onderhavige zaak aan de verwijzende rechter om na te gaan of de criteria die de selectiecommissie in het kader van de procedure tot ‘daadwerkelijke bevordering’ toepast, voldoen aan de vereisten die ik in punt 68 hierboven heb beschreven of daarentegen mogelijk ‘te veel beoordelingsvrijheid’ aan haar leden toekennen en daarmee bij de justitiabelen gerechtvaardigde twijfels wekken over de onafhankelijkheid van de rechters van lagere rechterlijke instanties die onder deze procedure vallen. Van te veel beoordelingsvrijheid is met name sprake wanneer de nadere regels rondom een bepaalde procedure of de bij de uitvoering daarvan toegepaste criteria niet bij wet zijn voorgeschreven (en dus niet toetsbaar zijn), vaag of irrelevant zijn, of tot speculatie leiden over de invloed van politieke of andere krachten (bijvoorbeeld wanneer de toegepaste criteria niet voldoende objectief zijn).74.

71.

In dat verband verdienen diverse onderdelen van het dossier mijns inziens bijzondere vermelding.

72.

Ten eerste zijn op de procedure tot ‘daadwerkelijke bevordering’ twee afzonderlijke, duidelijk vastgelegde groepen criteria van toepassing. Op grond van de bestreden regeling moet bij de beoordeling van het werk van de kandidaten namelijk met drie criteria rekening worden gehouden: i) het vermogen tot analyseren en samenvatten, alsook de samenhang in de uitingen van de kandidaat; ii) de duidelijkheid en logica van de redenering, de analyse van de argumenten in de conclusies en het verweer van partijen, alsook de eerbiediging van de rechtspraak van de Înalta Curte de Casație şi Justiție en de gerechtshoven, en iii) inachtneming van redelijke uiterste termijnen voor het verwerken van zaken en het schrijven van uitspraken.75. Verder zijn voor de beoordeling van het gedrag van de kandidaten twee criteria van belang: i) de gepastheid van de houding of het gedrag van de kandidaat ten opzichte van procespartijen, advocaten, deskundigen en tolken tijdens terechtzittingen en andere professionele werkzaamheden, alsook zijn vermogen om te gaan met situaties die zich in de rechtszaal voordoen, en ii) het vermogen van de kandidaat om samen te werken met andere leden van de rechtsprekende formatie en om met andere rechters en medewerkers te communiceren.76. Deze criteria worden duidelijk in de bestreden regeling vermeld en zijn dus toetsbaar. Daarnaast zijn zij alle van belang voor het vormen van een mening over de rechtsprekende werkzaamheden en de betreffende verdiensten van de kandidaten.77.

73.

Ten tweede wens ik ten aanzien van de vraag of dergelijke criteria voldoende objectief zijn, op te merken dat de selectiecommissie bij haar controle of aan de eerste twee criteria is voldaan, gebruikmaakt van een steekproef van tien uitspraken van de kandidaten van de afgelopen drie jaar.78. Deze uitspraken worden willekeurig gekozen met behulp van computersoftware en, wederom, op basis van uniforme criteria.79. Voorts beziet de selectiecommissie, als zij de geschiktheid van de kandidaten evalueert in het licht van de diverse criteria inzake hun gedrag, een steekproef van opnamen van terechtzittingen die elke kandidaat heeft voorgezeten.80. Ook beoordeelt de commissie informatie in het professionele dossier van de kandidaten, bij de Inspecția Judiciarâ (gerechtelijke inspectie, Roemenië) verkrijgbare informatie inzake mogelijke tuchtrechtelijke en ethische schendingen over de betreffende periode, en alle overige verifieerbare informatie over de kandidaten.81.

74.

Uiteraard kan niet worden uitgesloten, en is het zelfs onvermijdelijk, dat enige mate van subjectiviteit meespeelt wanneer de selectiecommissie deze aspecten duidt om zich een mening over het werk en het gedrag van de kandidaten te vormen. Mijns inziens is het echter een feit dat de bronnen van informatie en bewijs waarop de leden van de selectiecommissie hun beslissing met betrekking tot elke kandidaat moeten baseren, zeer talrijk en tamelijk divers zijn. Dat draagt eraan bij dat de algehele procedure tot ‘daadwerkelijke bevordering’ a priori eerder lijkt te zijn gebaseerd op een objectieve, dan op een discretionaire beoordeling.

75.

Ten derde merk ik op dat, zoals uit het dossier blijkt, de bestreden regeling ook bepaalt dat de selectiecommissie, om te beslissen welke kandidaten in aanmerking komen voor bevordering, rekening houdt met de onderbouwde meningen van de afdeling waarin elke kandidaat op het moment van de bevorderingsprocedure zitting heeft82. en van de afdeling die overeenkomt met zijn specialisatie in de hiërarchisch superieure rechterlijke instantie83.. In dat verband heeft het Hof gesuggereerd dat de betrokkenheid van een andere instantie bij de besluitvormingsprocedure er in beginsel toe kan bijdragen dat deze procedure objectiever wordt. Uiteraard geldt dit alleen voor zover deze instantie zelf onafhankelijk is van de wetgevende en uitvoerende macht alsook van de autoriteit of instantie waaraan zij advies moet uitbrengen, en voor zover een dergelijk advies wordt verstrekt op basis van criteria die objectief en tevens relevant zijn en naar behoren is gemotiveerd, zodat deze autoriteit of instantie daarmee objectief kan worden geïnformeerd bij het nemen van haar beslissing.84. Of dat het geval is, staat vanzelfsprekend aan de verwijzende rechter om na te gaan.

76.

Ten slotte wens ik ten aanzien van de verplichting van de selectiecommissie om haar beslissingen met redenen te omkleden en de mogelijkheid om in rechte op te komen tegen de door die commissie genomen beslissingen, op te merken dat de selectiecommissie, zodra de procedure is afgerond, een onderbouwd verslag moet opstellen waarin de punten worden vermeld die zijn toegekend aan de vijf hierboven vermelde criteria, en het aan de kandidaat gegeven totaalcijfer.85. Daarnaast heeft de kandidaat bij bezwaren tegen dat verslag het recht om die bezwaren aan te voeren tijdens een gesprek met de selectiecommissie, dat in alle gevallen wordt gehouden, en deze aan te voeren in schriftelijke vorm.86. Ook heeft de kandidaat 48 uur vanaf de datum van bekendmaking van de uitslag de tijd om tegen het gegeven cijfer op te komen bij de Afdeling voor rechters van de CSM, die vervolgens zal overwegen of een nieuwe beoordeling vereist is en, zo ja, zelf een nieuwe beoordeling zal uitvoeren.87.

77.

Al deze aspecten tezamen bevestigen mijns inziens dat er geen sprake is van een reëel risico van ‘te veel beoordelingsvrijheid’ dat bij de justitiabelen gerechtvaardigde twijfels wekt over de onafhankelijkheid van de betrokken rechters. Het staat echter aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat inderdaad het geval is. Onder voorbehoud van deze verificaties neig ik ernaar om de zorgen die verzoekers in het hoofdgeding hebben geuit over het gebrek aan objectiviteit van de door de selectiecommissie toegepaste criteria, niet te delen.

78.

Als zodanig ben ik van mening dat het beginsel van onafhankelijkheid van rechters, dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU, niet wordt geschonden door de invoering van een procedure inzake de bevordering van nationale rechters naar een hogere rechterlijke instantie die is gebaseerd op een beoordeling van hun werk en gedrag door een commissie die is samengesteld uit de president en rechters van die hogere rechterlijke instantie, die niet alleen die beoordeling verrichten, maar in hoger beroep ook de uitspraken van de rechters van lagere rechterlijke instanties toetsen en die rechters periodiek evalueren zodra en indien zij naar de betreffende hogere rechterlijke instantie zijn bevorderd. Zelfs wanneer de leden van die commissie zelf onafhankelijk zijn, moeten de door hen toegepaste criteria echter voldoende objectief, relevant en toetsbaar zijn om bij justitiabelen geen redelijke twijfel te wekken ten aanzien van de ongevoeligheid van de betreffende rechters van lagere rechterlijke instanties voor beïnvloeding door inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van hun oordeelsvorming in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen, en is de commissie verplicht om haar beslissingen met redenen te omkleden. Een andere relevante factor is in dat verband de mogelijkheid voor die rechters om in rechte op te komen tegen beslissingen die van invloed zijn op hun bevordering.88.

3. Invloed van de MST-beschikking op de verenigbaarheidsbeoordeling
79.

Rest mij nog te onderzoeken of de bij de bestreden regeling ingevoerde hervorming resulteert in schending van een bepaling van de MST-beschikking of in niet-inachtneming van de aanbevelingen in de verslagen die de Commissie in het kader van de toepassing daarvan heeft opgesteld (vierde vraag).

80.

Dienaangaande merk ik op dat de MST-beschikking geen andere specifieke verplichtingen aan Roemenië oplegt dan de verplichting om verslag te doen over zijn vooruitgang ten aanzien van de uitvoering van de MST-ijkpunten en om zijn justitiële stelsel in overeenstemming met die ijkpunten te hervormen. Voorts bevat, zoals de Commissie zelf uiteenzet, geen van de door de Commissie in het kader van de toepassing van het MST vervaardigde verslagen, of deze nu voor of na de vaststelling van de bestreden regeling zijn vervaardigd, specifieke aanbevelingen voor procedures inzake de bevordering van rechters van lagere rechterlijke instanties in Roemenië.

81.

Feitelijk heeft de Commissie haar laatste verslag in het kader van de toepassing van het MST op 22 november 2022 vastgesteld.89. In dat verslag heeft zij erkend dat op de op grond van de bestreden regeling tot stand gebrachte wijziging van de bevorderingsprocedure kritiek was gekomen van enkele verenigingen van magistraten en maatschappelijke organisaties, die stellen dat de procedure juist in mindere mate op verdiensten is gebaseerd en minder competitief is. Zij heeft echter niet op enige specifieke kwestie gewezen of enige aanbeveling betreffende de procedure inzake de bevordering van rechters geformuleerd.

82.

Niettemin wenst de verwijzende rechter mijns inziens met zijn vierde vraag bij wijze van onderliggende vraag te vernemen of het duidelijk zou moeten zijn dat Roemenië zijn procedure voor bevorderingen niet mocht wijzigen, juist omdat dergelijke aanbevelingen niet in de MST-verslagen staan die vóór de vaststelling van de bestreden regeling zijn gepubliceerd. Dat de verslagen over de kwestie zwijgen, zou dus dienen te worden opgevat als een verplichting voor Roemenië om de status quo niet te wijzigen.

83.

Ik geloof niet dat een dergelijke benadering juist is. Mijns inziens blijft het Roemenië vrijstaan om binnen de context van de toepassing van het MST zijn justitiële stelsel naar believen te organiseren, zolang het rekening houdt met de aanbevelingen in de in het kader van de toepassing van dat mechanisme vastgestelde verslagen van de Commissie en erop toeziet dat alle hervormingen die het binnen die context vaststelt, in het algemeen aan de MST-ijkpunten en andere Unierechtelijke vereisten voldoen. In overeenstemming met wat ik in punt 42 hierboven heb opgemerkt, is het ook hier niet het doel om Roemenië een specifiek model voor de organisatie van zijn gerechtelijk apparaat voor te schrijven, maar eerder om erop toe te zien dat bepaalde waarborgen worden doorgevoerd binnen het model dat die lidstaat wenst vast te stellen. In dat verband is het mijns inziens dus van geen belang dat de eerdere bevorderingsprocedure meer dan tien jaar lang ongewijzigd was gebleven: het was Roemenië immers toegestaan om deze te wijzigen.90.

V. Conclusie

84.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Curte de Apel Ploieşti te beantwoorden als volgt:

‘1)

Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU,

moeten aldus worden uitgelegd dat

het beginsel van onafhankelijkheid van rechters van toepassing is op procedures inzake de bevordering van rechters. Dit beginsel wordt niet geschonden door de invoering van een procedure inzake de bevordering van nationale rechters naar een hogere rechterlijke instantie die is gebaseerd op een beoordeling van hun werk en gedrag door een commissie die is samengesteld uit de president en rechters van die hogere rechterlijke instantie, die niet alleen die beoordeling verrichten, maar in hoger beroep ook de uitspraken van de rechters van lagere rechterlijke instanties toetsen en die rechters periodiek evalueren zodra en indien zij naar de betreffende hogere rechterlijke instantie zijn bevorderd. Zelfs wanneer de leden van die commissie zelf onafhankelijk zijn, moeten de door hen toegepaste criteria echter voldoende objectief, relevant en toetsbaar zijn om bij justitiabelen geen redelijke twijfel te wekken ten aanzien van de ongevoeligheid van de betreffende rechters van lagere rechterlijke instanties voor beïnvloeding door inmenging of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van hun oordeelsvorming in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen, en is de commissie verplicht om haar beslissingen met redenen te omkleden. Een andere relevante factor is in dat verband de mogelijkheid voor die rechters om in rechte op te komen tegen beslissingen die van invloed zijn op hun bevordering.

2)

Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie,

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich niet verzetten tegen de invoering van hervormingen van het justitiële stelsel in Roemenië in omstandigheden waarin dergelijke hervormingen aan de uit het Unierecht voortvloeiende vereisten voldoen en waarin de enige reden voor verzet tegen de invoering van dergelijke hervormingen zou zijn dat de Commissie in de door haar op basis van beschikking 2006/928 opgestelde verslagen geen specifieke aanbeveling heeft gedaan met betrekking tot het specifieke voorwerp van die hervormingen.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.