2. Geografie en landinrichting/kavelruil

Deze passage uit het in hoofdstuk II, onderdeel A.l.a besproken rapport ‘Landinrichting in de jaren negentig’, plaatst de landinrichting (mede) in het licht van de geomorfologie, de wetenschap die de vormen van het landschap en de processen die bij het ontstaan daarvan een rol spelen of hebben gespeeld bestudeert.2 De geomorfologie en in het kielzog daarvan tevens de geografie als overkoepelend vakinhoudelijk kader, is een wetenschappelijk terrein dat mede van belang is bij de bestudering van landinrichting in het algemeen en kavelruil in het bijzonder. Enige notie van de geografische dimensie van de landinrichting is derhalve onontbeerlijk voor een goed gefundeerde (totaalvisie) op de huidige en toekomstige organisatie en inrichting van de ruimte3 of, om in landinrichtingstermen te spreken, het landelijk gebied. Zo zal een geografische benadering bijvoorbeeld leiden tot een grotere aandacht voor de regionale verschillen tussen de diverse (cultuur)gronden, hetgeen van invloed kan zijn op het landinrichtingsbeleid ten aanzien van deze gronden.

Deze geografische blik op landinrichting lijkt sterk op het bezien van landinrichting en het bijbehorende instrumentarium door de ‘ruimtelijke ordeningsbril’, zoals hiervoor in onderdeel A behandeld. Ruimtelijke ordening en geografie zijn dan ook nauw aan elkaar verwant. Beide wetenschappen hebben de ruimte en de inrichting daarvan als (deel)onderwerp. Zoals onderdeel A heeft laten zien, heeft deze constatering een grotere invloed op de (dwingende) herverkaveling dan op de (vrijwillige) kavelruil, alwaar de invloed van ruimtelijk beleid immers aanzienlijk geringer is dan bij herverkaveling het geval is.

Naast de benaderingswijze vanuit de geografie richting de landinrichting, kan uiteraard ook de omgekeerde weg worden bewandeld: landinrichting is immers direct van belang voor de realisatie van landschapsbeleid en heeft daardoor tevens belangrijke geografische implicaties, ook wel ruimtelijke effecten genoemd.4 Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen het generieke landschapsbeleid, gericht op de instandhouding van de eigen identiteit van de verschillende landschapstypen en het specifieke landschapsbeleid, waarbij de instandhouding van de eigen identiteit van de diverse landschapstypen aan de orde is (denk bijvoorbeeld aan de als ‘Nationaal Landschap’ aangewezen gebieden).5 Tot dit specifieke beleid behoort ook de bescherming van landschappelijke waarden. Op deze wijze kan door middel van landinrichting tevens aandacht worden besteed aan specifieke wensen en doelstellingen van geografische aard.

Bovendien dient bedacht te worden dat de uitvoering van (grootschalige) landinrichtingsprojecten, vooral wanneer de agrarische belangen domineren, een flinke wissel kunnen trekken op de bestaande geografische situatie.6 Aantasting van het landschapsbeeld kan het gevolg zijn van dergelijke ingrepen.7 Daarom dient er, alvorens wordt overgegaan tot uitvoering van een (omvangrijk) landinrichtingsproject, in voldoende mate aandacht te worden geschonken aan de mogelijk nadelige geografische (neven)effecten voor het betrokken gebied en dient hier, voor zover mogelijk, op geanticipeerd te worden.8

Bovenstaande (negatieve) effecten van de landinrichting op de geografische toestand van een te verkavelen gebied doen zich uiteraard ook gevoelen indien gebruik gemaakt wordt van het instrument kavelruil als species van het genus landinrichting, zij het dat de geografische impact van een kavelruilproject doorgaans relatief gering is. Enkel indien de uitgangssituatie van het betrokken gebied, ook wel de ‘agrarische basisinrichting’ genoemd, onvoldoende is (er is bijvoorbeeld sprake van sterke versnippering, ongunstige perceelsvormen en/of een slechte ontsluiting van de percelen), zal kavelruil leiden tot (enige) aanpassing van deze ‘basisinrichting’, hetgeen een grote kans op zichtbare ruimtelijke effecten in het landschap met zich brengt.9 Desalniettemin acht ik het toch van belang om de geografische belangen en (neven)effecten als gevolg van een kavelruilproject te onderkennen en, als onderdeel van ieder kavelruiltraject, mee te laten wegen bij de binnen ieder project te maken keuzes. Door de geografische blik op deze wijze te incorporeren binnen het kavelruilproces, is de aandacht voor de landschappelijke kwaliteit te allen tijde verzekerd.

Zoals gezien in hoofdstuk II, onderdeel G.3, is de werkingssfeer van de landinrichting sinds de invoering van de Landinrichtingswet aanzienlijk verbreed. Andere dan landbouwkundige belangen verwierven een (gelijkwaardige) positie binnen het landinrichtingsspectrum. Bij de uitvoering van een landinrichtingsproject dient rekening gehouden te worden met deze multifunctionaliteit. Onvermijdelijk ontstaan door deze verbreding conflicten tussen de diverse te behartigen belangen, hetgeen de overheid dwingt tot het maken van een belangenafweging: welke belangen hebben de grootste prioriteit binnen een concreet landinrichtingsproject? De geografie kan, vanuit haar studie naar ruimtelijke samenhangen, een bruikbare aanvulling vormen op de reeds bestaande planologische en sociologische overwegingen en kan aldus een hulpmiddel vormen voor de overheid bij de maken van de noodzakelijke keuzes ten aanzien van het betreffende landinrichtingsgebied.

Het meest sprekende voorbeeld van een belangenconflict binnen de landinrichting is de moeizame en gecompliceerde relatie tussen landbouw en natuur of ruimer, ecologie.10 Van oudsher is, zoals in hoofdstuk I uitgebreid besproken, de landinrichtingswetgeving vrijwel uitsluitend gericht geweest op de belangen van de landbouw.’Natuur’ werd in het meest gunstige geval als secundair belang beschouwd, zo blijkt onder meer uit het Eindverslag bij het wetsvoorstel Landinrichtingswet11 Pas onder vigeur van de Ruilverkavelingswet 1954 werd een (kleine) opening geschapen voor de zorg voor het natuurschoon: via het door Staatsbosbeheer op te maken landschapsplan werden de belangen van natuur en landschappelijke kwaliteit geïncorporeerd in het ruilverkavelingsproces.12 Dit was, vanuit het perspectief van de natuurbeschermingsorganisaties bezien, een stap voorwaarts. Het effect van de opname in de wet was echter beperkt. Dikwijls stonden de belangen van natuur en landbouw lijnrecht tegenover elkaar. De rol van het ‘Groene Front’, vooral actief in de jaren vijftig, zestig en zeventig van de vorige eeuw, mag in dit kader niet onbenoemd worden gelaten.13 De invloed van de natuur- en landschapswaarden binnen het landinrichtingsproces nam echter langzaam maar gestaag toe. Via de Landinrichtingswet 1985, de diverse (in onderdeel A besproken) Nota’s Ruimtelijke Ordening en uiteindelijk de WILG, heeft het onderwerp ‘natuur’ een prominente positie verworven binnen elk landinrichtingsproject, ongeacht het feit of gebruik gemaakt wordt van een dwingend of vrijwillig instrument.14 Dat daarbij nog immer spanningen ontstaan met andere functies binnen het landelijk gebied, in het bijzonder met de (traditionele) landbouw, is een gegeven. Aandacht voor de landschappelijke implicaties is echter binnen ieder landinrichtingsproject een ‘must’. De geografie is, met de natuurbescherming als transportmiddel, op deze wijze (permanent) binnengedrongen binnen de van oudsher agrarische muren van de landinrichting. Aandacht voor de geografische dimensie(s) van landinrichting, in het bijzonder op het gebied van natuurbehoud en -beheer, is derhalve niet langer een keuze, maar een verplichting.

Het belang van enig geografisch besef behoeft derhalve, zeker onder de huidige wetgeving, geen betoog. Een beoordeling van (de uitkomsten van) een landinrichtingsproject vanuit geografisch oogpunt dient, voor iedere landinrichtings- en kavelruil-practicus, een automatisme te zijn. Veelal zal de bij de diverse practici aanwezige ‘professionele tunnelvisie’ een belemmering voor dit automatisme vormen: van oudsher is men immers gewend vooral aandacht te besteden aan de juridischtechnische (landinrichtingswetgeving en ruimtelijke ordening) of sociale (draagvlak, subsidies) elementen van een landinrichtingsproject. Een geografische invalshoek zal derhalve actief moeten worden aangeleerd.