HvJ EU, 03-09-2015, nr. C-398/13 P

Volgens rekwiranten waren ten tijde van vaststelling van de basisverordening — zoals ook reeds voordat de Commissie haar voorstel indiende — de verschillen tussen de nationale regelingen inzake het op de markt brengen van zeehondenproducten bij lange na niet groot genoeg om een wetgevingsprocedure krachtens artikel 95 EG in te leiden.

Dit argument overtuigt mij niet.

Het is juist dat de maatregelen bedoeld in artikel 95, lid 1, EG daadwerkelijk tot doel moeten hebben om de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren.18.

Ofschoon de vaststelling van verschillen tussen nationale regelingen en van het abstracte risico van belemmeringen van de fundamentele vrijheden of vervalsing van de mededinging op zich niet volstaat om de keuze voor artikel 95 EG als rechtsgrondslag te rechtvaardigen, kan de Uniewetgever een beroep op deze bepaling doen onder meer in geval van verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de fundamentele vrijheden belemmeren en aldus de werking van de interne markt rechtstreeks beïnvloeden19. of merkbare distorsies van de mededinging kunnen veroorzaken.20.

De basisverordening voldoet zonder meer aan deze vereisten.

Volgens de feitelijke vaststellingen van het Gerecht21., waartegen voor het Hof geen grief inzake onjuiste opvatting van de feiten is aangevoerd, hadden verschillende lidstaten wettelijke maatregelen tot invoering van een beperking of een verbod van economische activiteiten inzake de verwerking van zeehondenproducten vastgesteld of waren zij een dergelijke maatregel aan het vaststellen dan wel aan het onderzoeken. Meer in het bijzonder had ten tijde van vaststelling van de basisverordening een aantal lidstaten het op de markt brengen van zeehondenproducten reeds verboden en waren andere lidstaten voornemens om dergelijke bepalingen vast te stellen, terwijl een aantal andere lidstaten generlei handelsbeperkingen voor dergelijke producten kende, zodat in de Unie uiteenlopende handelsvoorwaarden golden en versnippering van de interne markt op de loer lag.

De Uniewetgever mocht deze verschillen in de toepasselijke nationale regelingen, waarnaar in de considerans van de basisverordening meermaals wordt verwezen22., als aanleiding nemen voor een harmonisatiemaatregel op Unieniveau. Deze verschillen kunnen immers de handel in zeehondenproducten op de Europese interne markt belemmeren.23. Bovendien hielden de verschillen in de nationale regelingen het gevaar in dat de Europese consument zelfs wantrouwig werd ten opzichte van producten die weliswaar niet van zeehonden zijn gemaakt, maar niet gemakkelijk ervan te onderscheiden zijn.24.

De Inuit Tapiriit Kanatami en de mederekwiranten verwijten het Gerecht evenwel zich in dit verband enkel op uiterst vage en algemene beweringen in de considerans van de basisverordening te hebben gebaseerd. Bovendien heeft het Gerecht in zijn motivering ten onrechte rekening gehouden met de schriftelijke opmerkingen van de Commissie, die pas tijdens de gerechtelijke procedure zijn ingediend.

Ook deze grief treft evenwel geen doel.

Ten eerste wijs ik erop dat aan de motivering van een handeling van de Unie van algemene strekking niet dezelfde eisen kunnen worden gesteld als aan de motivering van een besluit van een Unie-instelling in individuele gevallen. In het geval van handelingen van algemene strekking kan in de motivering worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van de algemene doelstellingen van de handeling; uit de motivering hoeft enkel de essentie van het met de betrokken handeling nagestreefde doel te blijken.25.

Ten tweede staat het volgens vaste rechtspraak een Unie-instelling vrij om tijdens de contentieuze procedure in het kader van haar verdediging de aan haar bestreden handeling ten grondslag liggende redenen nader te verduidelijken.26. Hierbij mogen weliswaar geen volledig nieuwe redenen worden toegevoegd.27. Niets pleit er evenwel tegen dat de Unie-instellingen aan het Gerecht achtergrondinformatie met betrekking tot een wetgevingshandeling verstrekken die het Gerecht in staat stelt om de deugdelijkheid van de in de considerans van deze handeling genoemde redenen voor vaststelling ervan te toetsen en daarmee uiteindelijk de wettigheid van de handeling beter te beoordelen.

Dit was in casu nu juist het geval: zonder nieuwe redenen aan te voeren heeft de Commissie in haar in eerste aanleg ingediende schriftelijke opmerkingen enkel verduidelijkt welke lidstaten op welk tijdstip in hun nationaal recht een verbod van het op de markt brengen van zeehondenproducten hebben vastgesteld of voornemens waren om een dergelijk verbod uit te vaardigen.

Bovendien heeft het Gerecht terecht verklaard28. dat de formulering noch het doel van artikel 95 EG een minimumaantal lidstaten vereist waarvan de nationale bepalingen van elkaar moeten verschillen om de vaststelling van een harmonisatiemaatregel op Unieniveau mogelijk te maken.

Anders dan de Inuit Tapiriit Kanatami en de mederekwiranten blijkbaar menen, stond de omstandigheid dat ten tijde van inleiding van de wetgevingsprocedure slechts twee lidstaten29. een nationaal verbod inzake zeehondenproducten hadden ingevoerd, bijgevolg op zich niet eraan in de weg dat voor artikel 95 EG is gekozen als rechtsgrondslag.30.

De voorwaarden voor een optreden van de Uniewetgever krachtens artikel 95 EG zijn namelijk niet kwantitatief maar kwalitatief van aard. Bij de vaststelling van een harmonisatiemaatregel gaat het niet zozeer om de vraag of en in hoeveel lidstaten een bepaald product voorwerp van een regeling of zelfs van een verbod is. Elke bestaande of concreet te verwachten verstoring van de handel op de interne markt kan een harmonisatiemaatregel rechtvaardigen, mits de algemene uitgangspunten voor de uitoefening van de harmonisatiebevoegdheid — inzonderheid de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (artikel 5, leden 3 en 4, VEU) — in acht worden genomen.

Ik voeg hieraan toe dat ongeacht of verschillen tussen de nationale regelingen bestaan, een harmonisatiemaatregel op Unieniveau ook dan noodzakelijk kan zijn wanneer voor een bepaald nieuw product in het geheel nog geen markt en handelsregelingen in Europa bestaan omdat eerst een uniform regelgevingskader in het leven moet worden geroepen.

Gelet op een en ander wijst mijns inziens derhalve niets erop dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de omstandigheden op grond waarvan in casu voor artikel 95 EG als rechtsgrondslag is gekozen.

Vervolgens betogen rekwiranten met hun eerste middel dat het Gerecht bij de beoordeling van de bestaande verschillen tussen de nationale bepalingen met betrekking tot de handel in zeehondenproducten is uitgegaan van een onjuist criterium toen het in punt 56 van het bestreden arrest in fine overwoog dat het gaat om producten ‘waarvoor het handelsverkeer tussen de lidstaten zeker niet te verwaarlozen is’.

Anders dan het Parlement lijkt te menen, gaat het bij deze grief niet zozeer om een poging de beoordeling van het Gerecht van de feiten en de bewijsstukken in twijfel te trekken, hetgeen in hogere voorziening niet is toegestaan. De vraag is veeleer of het Gerecht bij de beoordeling van de wettigheid van de bestreden handeling is uitgegaan van adequate rechtscriteria en of het de juridisch juiste conclusies aan de geconstateerde feiten heeft verbonden. De toetsing daarvan maakt zonder meer deel uit van de taken van het Hof als hogerevoorzieninginstantie.31.

Rekwiranten betogen in wezen dat het Gerecht te geringe eisen heeft gesteld aan de vaststelling van harmonisatiemaatregelen door de Uniewetgever. Onder verwijzing naar eerdere arresten van het Hof zijn zij van mening dat artikel 95 EG enkel als rechtsgrondslag mag dienen wanneer het gaat om een markt waarop het handelsverkeer tussen lidstaten ‘een betrekkelijk groot deel vertegenwoordigt’32., dan wel — anders gezegd — waarop een ‘vrij belangrijke’33. handel plaatsvindt.

Mijns inziens berust deze grief op een dubbele misvatting.

In de eerste plaats wilde het Gerecht met zijn litigieuze overwegingen met betrekking tot het ‘niet te verwaarlozen handelsverkeer’ geen specifiek criterium voor toepassing van artikel 95 EG formuleren, maar enkel gericht antwoorden op een argument dat door de Inuit Tapiriit Kanatami en de medeverzoekers in eerste aanleg zelf is aangevoerd. Zij hadden namelijk beweerd dat de vervaardiging van zeenhondenproducten in de Unie in omvang ‘te verwaarlozen’ is.34.

In de tweede plaats is het verwijt van rekwiranten gebaseerd op een onjuiste lezing van de rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 95 EG. Weliswaar heeft het Hof herhaaldelijk naar het ‘vrij belangrijke’ karakter of het ‘betrekkelijk groot deel’ van de handel in de betrokken producten verwezen35., maar het ging daarbij enkel om een specifieke beoordeling van de omstandigheden van een individueel geval en zeker niet om een rechtsvoorwaarde waaraan de Uniewetgever moet voldoen wil hij een beroep op artikel 95 EG doen.

De algemene bevoegdheid tot harmonisatie van de interne markt (artikel 95 EG, thans artikel 114 VWEU) kent geen de minimis-drempel waaronder het de Uniewetgever verboden is om voor het betrokken product harmonisatiemaatregelen vast te stellen indien geen minimumhandelsvolume is bereikt.36.

Allereerst zou een dergelijke de minimis-drempel — gelet op de diversiteit van de productmarkten in Europa — nauwelijks te vatten zijn in een algemeen geldende definitie en dus tot grote rechtsonzekerheid kunnen leiden. Verder zou er een ernstig risico zijn dat binnen de Unie een ‘interne markt met twee snelheden’ ontstaat, waarop enkel belangrijke producten met een groot handelsvolume profiteren van een uniform en voor de gehele Unie geldend regelgevingskader, terwijl de handel in minder belangrijke producten het nakijken zou hebben. Juist bepaalde nieuwe producten met een nog gering handelsvolume die om op de interne markt door te breken wellicht een uniform regelgevingskader behoeven, zouden hieronder kunnen lijden.

Artikel 95 EG sluit harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten door de Uniewetgever met betrekking tot producten met een onbeduidend handelsvolume geenszins uit, mits de algemene uitgangspunten voor de uitoefening van de harmonisatiebevoegdheid — inzonderheid het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel (artikel 5, leden 3 en 4, VEU) — in acht worden genomen.

Voor zover de Inuit Tapiriit Kanatami en de mederekwiranten zich ten overvloede op de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16 van het Handvest van de grondrechten) willen beroepen49., kan om twee redenen niet worden ingestemd met hun betoog.

Ten eerste zou een onderzoek van dit grondrecht neerkomen op een uitbreiding van het voorwerp van het geding waarop in eerste aanleg uitspraak is gedaan.50.

Ten tweede heeft de vrijheid van ondernemerschap geen absolute gelding, maar zij moet in relatie tot haar maatschappelijke functie worden beschouwd. De overheid kan op talrijke wijzen in de vrijheid van ondernemerschap ingrijpen en aldus kunnen, in het algemeen belang, beperkingen aan de uitoefening van de economische activiteit worden gesteld.51. De Inuit Tapiriit Kanatami en de mederekwiranten wagen zich in hogere voorziening niet eens aan een begin van reflectie op dit gegeven. Hun betoog inzake de vrijheid van ondernemerschap is derhalve onvoldoende onderbouwd om op zinvolle wijze door het Hof te worden beoordeeld.52.

Hoewel de formulering van deze grief geen schoolvoorbeeld van helderheid is, acht ik de grief — anders dan het Parlement — voldoende duidelijk om in hogere voorziening zinvol te kunnen worden beoordeeld. In wezen wordt het Gerecht namelijk verweten bij de beoordeling van de wettigheid van de basisverordening niet naar behoren rekening te hebben gehouden met artikel 19 VVNRIV.

Dit derde onderdeel van het tweede middel is evenwel niet-ontvankelijk voor zover dit verwijst naar het internationaal gewoonterecht. Dit aspect was namelijk geen voorwerp van het geding in eerste aanleg. Zoals het Parlement terecht heeft opgemerkt, kunnen de Inuit Tapiriit Kanatami en de mederekwiranten zich in hogere voorziening dan ook niet op het internationaal gewoonterecht beroepen.53. Voor het geval het Hof het betoog van rekwiranten ter zake van het internationaal gewoonterecht aanmerkt als louter de uitwerking van een reeds voor het Gerecht aangevoerd argument54., zal ik hierna volledigheidshalve ook op dit aspect nader ingaan.

In beginsel geldt dat, zoals blijkt uit artikel 3, lid 5, VEU, de Unie bijdraagt tot de strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht. Wanneer de Unie een rechtshandeling vaststelt, is zij dus gehouden het geheel van regels van internationaal recht in acht te nemen, daaronder begrepen het internationaal gewoonterecht dat de instellingen van de Unie bindt.55.

Op het eerste gezicht zou inderdaad de indruk kunnen ontstaan dat artikel 19 VVNRIV met zijn verwijzing naar de ‘vrijwillige, voorafgaande en geïnformeerde toestemming’ inheemse volkeren een soort vetorecht toekent met betrekking tot wettelijke of bestuurlijke maatregelen die op deze volkeren van invloed kunnen zijn.

Bij nadere beschouwing kunnen uit deze verklaring van de Verenigde Naties evenwel geen volkenrechtelijk bindende rechtsregels worden afgeleid die de Uniewetgever bij de vaststelling van de basisverordening zou kunnen hebben geschonden.

In de eerste plaats sorteert een resolutie van de algemene vergadering van de Verenigde Naties, zoals de resolutie waarbij de VVNRIV plechtig is afgekondigd, als zodanig geen bindende rechtsgevolgen. Deze constatering vindt steun in de preambule van de verklaring. Ingevolge deze preambule moet de verklaring niet zozeer als een bindende rechtstekst worden opgevat, maar veeleer als een ‘ideaal dat wordt nagestreefd in een geest van samenwerking en wederzijds respect’.56. Bijgevolg is deze verklaring geen juridisch maar een politiek document en op zich beschouwd niet geschikt om als maatstaf voor de toetsing van de wettigheid van handelingen van de Unie-instellingen te dienen.

In de tweede plaats kan in de VVNRIV — anders dan rekwiranten menen — geen codificatie van internationaal gewoonterecht worden gezien. Zoals bekend vereist het ontstaan van een regel van internationaal gewoonterecht een algemene praktijk van de betrokken subjecten van internationaal recht (consuetudo; objectief element) die als recht wordt erkend (opinio iuris sive necessitatis; subjectief element).57. Hiervan is echter in het onderhavige geval geen sprake. Weliswaar werd de resolutie, waarbij in de algemene vergadering de VVNRIV plechtig is afgekondigd, door een ruime meerderheid van de lidstaten van de Verenigde Naties gesteund. Het is evenwel opvallend dat een aantal belangrijke staten, waar inheemse volkeren leven, hetzij uitdrukkelijk tegen de resolutie heeft gestemd, hetzij zich in ieder geval van stemming heeft onthouden.58. Tegen deze achtergrond kon — in elk geval op het tijdstip van vaststelling van de basisverordening, zijnde nagenoeg slechts twee jaar na de plechtige afkondiging van de VVNRIV — met betrekking tot de rechten van de inheemse volkeren niet worden uitgegaan van een algemene, als rechtsnorm erkende praktijk van de betrokken subjecten van internationaal recht.

In de derde plaats kan evenmin uit de door rekwiranten aangehaalde rechtspraak van het Hof in de zaken NTN Toyo Bearing, Fediol en Nakajima worden afgeleid dat de VVNRIV jegens de Unie bindende rechtsgevolgen sorteert. Het onderhavige geval kan namelijk niet op één lijn met die zaken worden geplaatst:

Uiteraard mag het feit dat de VVNRIV geen ‘hard law’ is, niet tot de onjuiste conclusie leiden dat deze verklaring van geen belang zou zijn voor de Unie-instellingen. Als ‘soft law’63. heeft deze verklaring op zijn minst de waarde van een aanbeveling en werpt zij bovendien een niet gering politiek gewicht in de schaal, temeer daar deze verklaring in de vorm van een resolutie van de algemene vergadering van de Verenigde Naties plechtig is afgekondigd en door talrijke staten, waaronder ook alle lidstaten van de Unie, is gesteund.

Eerbied voor de Verenigde Naties (artikel 3, lid 5, tweede volzin, VEU) en loyaliteit van de Unie jegens haar eigen lidstaten (artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU) gebieden de Unie-instellingen niet voorbij te gaan aan de inhoud van de VVNRIV en deze verklaring bij de uitoefening van hun bevoegdheden zoveel mogelijk in aanmerking te nemen, ook al zijn daarin geen juridisch bindende voorschriften betreffende het optreden van de Unie opgenomen.

Deze ‘soft law-werking’ van de VVNRIV is door het Gerecht geenszins miskend. Integendeel, het Gerecht heeft zich ervan vergewist dat de Uniewetgever inhoudelijk bij deze verklaring heeft stilgestaan. Volgens de constateringen in het bestreden arrest64. zijn de vertegenwoordigers van de Inuit bij de opstelling van zowel de basisverordening als de uitvoeringsmaatregelen uitgebreid en herhaaldelijk geraadpleegd en heeft de Uniewetgever daarop de ‘Inuit-vrijstelling’ in de basisverordening (artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1007/2009) opgenomen, op grond waarvan de Inuit- en andere inheemse gemeenschappen onverminderd zeehondenproducten die afkomstig zijn van door hen traditioneel voor hun levensonderhoud beoefende jacht, in beperkte omvang op de markt mogen brengen. Gegeven de omstandigheden kon er niet meer van de Uniewetgever worden verlangd.

Gelet op het voorgaande moet dus ook dit derde en laatste onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening — voor zover het in het geheel ontvankelijk is — ongegrond worden verklaard.