6.9.3 Beslissingen van andere organen dan het subsidieverstrekkende orgaan bij de beoordeling van de subsidieaanvragen

In paragraaf 6.3.5.3 is besproken dat de subsidieaanvragen voor Europese subsidies uit hoofde van LEADER-as moeten worden ingediend bij plaatselijke groepen die vervolgens de subsidieverstrekkende organen, GS van de provincies, adviseren over de ingediende aanvragen. In sommige provinciale regelingen is geregeld dat alle bij de plaatselijke groepen ingediende aanvragen worden doorgeleid naar GS, ook als een negatief advies wordt afgegeven. In sommige provincies bestaat echter de praktijk dat plaatselijke groepen aanvragen voor projecten, waaromtrent negatief wordt geadviseerd niet doorsturen aan GS. In dat geval rijst de vraag of rechtsbescherming openstaat bij de bestuursrechter wat betreft een brief waarin het negatieve advies van de plaatselijke groep aan de aanvrager wordt meegedeeld. Het is in dat geval noodzakelijk dat deze brief als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt gekwalificeerd. Hierover bestaat nog geen nationale jurisprudentie. Op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming is bestuursrechtelijke rechtsbescherming echter niet vereist. Voldoende is dat kan worden opgekomen bij de burgerlijke rechter.1 Mijns inziens zou het echter de voorkeur verdienen indien voormelde brieven zouden worden aangemerkt als beschikkingen in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Indien GS uiteindelijk wel beslissen op projectaanvragen waaromtrent de plaatselijke groep negatief heeft geadviseerd, is het mijns inziens voldoende dat bij de nationale bestuursrechter het onderliggende advies aan de orde kan komen.

Het komt ook voor dat een Nederlands bestuursorgaan advies uitbrengt aan de Europese Commissie omtrent bij de Commissie ingediende aanvragen ter verkrijging van Europese subsidies. Van een dergelijke adviesfunctie is sprake bij Europese subsidies die worden verstrekt uit hoofde van Erasmus Mundus.2 De lidstaten zijn verplicht een passende nationale instantie, de 'national structure',3 aan te wijzen die nauw met de Europese Commissie samenwerkt.4 De Europese Commissie heeft de uitvoering van het Erasmus Mundus programma gedelegeerd aan het Uitvoerend Agentschap onderwijs, audiovisuele media en cultuur (EACEA).5 Ingevolge de bijlage bij het Besluit nr. 1298/2008 omvatten de selectieprocedures voor Erasmus Mundusmasterprogramma's en —doctoraatsprogramma's overleg met de deze door de lidstaat aangewezen instantie.6 Uit de Programmagids Erasmus Mundus blijkt dat het Agentschap in het kader van de selectieprocedure de national structures raadpleegt over subsidiabiliteitskwesties in verband met hogeronderwijsinstellingen.7 In Nederland is de Nuffic als national structure aangewezen.8 Uit interviews is gebleken dat de Nuffic inderdaad advies verstrekt in het kader van de selectie van Erasmus Mundusmasterprogramma's en doctoraatsprogramma's. Het besluit tot subsidieverstrekking wordt uiteindelijk door de Europese Commissie genomen. Dit besluit is aanvechtbaar bij het Gerecht. Er bestaat nog geen jurisprudentie over de vraag of adviezen van de national structure zouden moeten kunnen worden bestreden bij de nationale rechter. Het ligt voor de hand dat — net als in het arrest Borelli — de Europese Commissie niet snel genegen zal zijn een aanvraag te honoreren waaromtrent de national structure negatief heeft geadviseerd. Nu de rechtmatigheid van het advies niet aan de orde kan komen bij het Gerecht, dient het op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming mogelijk te zijn om de rechtmatigheid ervan op nationaal niveau aan de orde te stellen. Het Eu-recht staat er niet aan de weg dat — nu het advies immers niet kwalificeert als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daarom geen rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstaat — louter rechtsbescherming openstaat bij de burgerlijke rechter in het kader van een procedure tot schadevergoeding.9

In sommige gevallen moeten subsidie aanvragen bij de lidstaat worden ingediend, maar wordt de beslissing op de aanvraag ter verkrijging van Europese subsidies uiteindelijk genomen door de Europese Commissie. De lidstaten maken in dat geval een eerste selectie. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de Europese subsidieregeling voor afzetbevordering van landbouwproducten.10 De lidstaten stellen eerst in een specificatie de vereisten en criteria voor de beoordeling van de voorlichtings- en afzetbevorderingsprogramma's vast.11 Op basis van deze vereisten en criteria, de Europese regelingen en de door de Europese Commissie vastgestelde richtsnoeren beoordeelt de lidstaat de door de sectororganisaties ingediende voorstellen voor afzetbevorderings- en voorlichtingsprogramma's.12 De lijst met geselecteerde programma's wordt vervolgens toegezonden aan de Europese Commissie.13 De Europese Commissie neemt vervolgens een besluit welke programma's uiteindelijk worden geselecteerd. Het besluit van de Europese Commissie wordt door de lidstaat meegedeeld aan de sectororganisaties die een programmavoorstel hebben ingediend. Tegen het uiteindelijke besluit van de Commissie lijkt rechtsbescherming op Europees niveau open te staan.14

Tegen de beslissingen die de lidstaten nemen in het kader van de eerste selectie van door de sectororganisaties ingediende voorstellen voor afzetbevorderings- en voorlichtingsprogramma's zou ook rechtsbescherming dienen open te staan. Als het programma niet wordt geselecteerd door de lidstaat, is rechtsbescherming op Europees niveau immers niet aan de orde. De vraag is in hoeverre de beslissing van de lidstaat in dezen kan worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Met veel moeite is achterhaald dat de minister van Landbouw bevoegd is deze Europese subsidieregeling uit te voeren.15 In artikel 4a van de Regeling medebewind is bepaald dat de acties als bedoeld in Verordening nr. 3/2008 van de Raad van 17 december 2007 inzake voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de binnenmarkt en in derde landen geschieden overeenkomstig het bepaalde in die verordening en alsmede overeenkomstig ter uitvoering daarvan door de Raad van Ministers van de EU vastgestelde of vast te stellen verordeningen. In artikel 24a van de Regeling medebewind gemeenschappelijk landbouwbeleid is neergelegd dat deze regeling voor zover het artikel 4a betreft, berust op de artikelen 15 en 19 van de Landbouwwet. Deze constructie verdient geen schoonheidsprijs. De omstandigheid dat iets in de Regeling medebewind gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt opgenomen, veronderstelt dat daadwerkelijk sprake is van medebewind. Dat is hier niet het geval, nu de Europese subsidieregeling gewoon door de Dienst Regelingen namens de minister van Landbouw zelf wordt uitgevoerd en geen sprake is van delegatie. Voorts rijst de vraag in hoeverre de voormelde artikelen uit de Regeling medebewind gemeenschappelijk landbouwbeleid, gelezen in verbinding met de artikelen 15 en 19 van de Landbouwwet, een voldoende bevoegdheidsgrondslag voor de minister inhouden in het licht van de in paragraaf 6.3.3.2 besproken uitspraak van het CBb van 22 december 2009. Uit deze uitspraak komt immers naar voren dat een nadere nationale regeling nodig is waarin de bevoegdheid voor de minister is neergelegd om bepalingen uit een Europese verordening uit te voeren, wanneer deze bepalingen zich slechts tot de lidstaat richten.16 Een dergelijke bevoegdheid is niet in de nationale wet- en regelgeving terug te vinden. Voor de beslissing omtrent de selectie van programma's van de minister bestaat derhalve geen publiekrechtelijke grondslag. Rechtsbescherming is in beginsel mogelijk bij de bestuursrechter, mits sprake is van een gepretendeerde bevoegdheid en het bestuursorgaan beoogt om een aan het publiekrecht ontleend rechtsgevolg in het leven te roepen.17 Daarvan lijkt in dit geval sprake te zijn. Over de vraag of aan deze voorwaarden in het onderhavige geval is voldaan, bestaat nog geen jurisprudentie van de Nederlandse bestuursrechter.

Ten slotte geldt voor subsidieaanvragen in het kader van het EGF dat honorering van de aanvraag door de minister van szw afhankelijk is van goedkeuring door de Europese Commissie.18 Indien deze goedkeuring er niet komt, zal de minister afwijzend op de aanvraag beslissen. Onduidelijk is in hoeverre het voor de aanvrager mogelijk is om het besluit van de Commissie tot weigering van de goedkeuring op Europees niveau aan te vechten. Problematisch daarbij is dat niet de nationale aanvrager de aanvraag bij de Europese Commissie indient, maar de lidstaat Nederland. De Commissiebeschikking is dan ook gericht tot de lidstaat Nederland. Het lijkt dan ook onwaarschijnlijk dat voor de aanvrager rechtsbescherming op Europees niveau openstaat. In dat geval dient de nationale aanvrager beroep in te stellen bij de nationale rechter tegen het nationale afwijzingsbesluit. In dat kader moet hij de geldigheid van de weigering van de goedkeuring van de Europese Commissie kunnen betwisten.19 Indien de nationale rechter twijfelt aan de geldigheid van het besluit van de Europese Commissie, dienen prejudiciële vragen te worden gesteld aan het Hof van Justitie. Op deze wijze is gewaarborgd dat de aanvrager effectieve rechtsbescherming geniet.